NAFTA 재협상이 보여주는 트럼프의 대외 정책 방향
트럼프 대통령은 꽤나 충실하게 미국을 위한 일을 하고 있습니다.
북미 지역의 3개국, 미국, 캐나다, 멕시코 사이에 맺은 자유무역협정인 NAFTA가 트럼프 대통령의 강력한 요구로 재협상을 통해 USMCA라는 새로운 협정으로 거듭났습니다. 2018년 9월 30일(현지시간)부로 미국, 캐나다, 멕시코 사이에 협상이 타결되었고, 각국 의회의 비준을 거쳐 발효될 예정입니다.
NAFTA의 재협상은 트럼프 행정부의 대외 정책 방향을 분명하게 보여줍니다. 오늘 이 글에서 NAFTA란 무엇인지, 왜 재협상을 하게 되었는지, 어떤 점에서 트럼프 행정부의 대외 정책 방향을 보여주는지를 살펴보도록 하겠습니다. 복잡할 것 같지만 그렇지 않습니다. 알고 보면 흥미로운 내용들이 많이 있습니다. 그럼 시작해 보겠습니다.
1994년 1월 NAFTA 발효되다
NAFTA(나프타), 즉 '북미자유무역협정(North American Free Trade Agreement)'은 북미에 있는 세 개의 국가 '미국, 캐나다, 멕시코'가 자유무역지대를 만들기 위해 맺은 협정입니다. 1992년 12월에 3개국 정부가 조인하여, 1994년 1월부터 발효되었습니다. 이 협정을 통해 3국은 재화와 서비스 이동에 대한 각종 관세와 비관세장벽을 향후 15년간 단계적으로 폐지하기로 결정하고, 자유무역권을 형성했습니다. 미국의 자본과 기술, 캐나다의 자원, 멕시코의 노동력을 결합하여 북미 지역 경제를 발전시키려는 목적이었습니다.
1993년 9월 14일 빌 클린턴 당시 미국 대통령이 전직 대통령들이 지켜보는 가운데 북미자유무역협정(NAFTA)에 최종 서명하고 있다. (사진 출처: 참고문헌[2])당시 미국, 캐나다, 멕시코 각 국가 안에서 찬반 논란이 없었던 것은 아닙니다. 미국의 경우 특히 노동계의 반발이 강했습니다. 재화에 대한 관세 철폐로 미국 공장이 인건비가 싼 멕시코로 이전할 가능성이 있었기 때문입니다. 멕시코와 캐나다에서는 NAFTA로 인해 경제, 문화적으로 강국인 미국에 더 종속될 것을 우려하는 목소리가 있었습니다. 그럼에도 불구하고 당시 NAFTA 협상이 타결된 것은 유럽 국가들의 연합, 동아시아 국가들의 경제 성장으로 인한 위기감이 있었기 때문입니다. 유럽공동체(EC)는 1993년 5월 유럽경제지역(EEA)를 결성하고, 1994년 1월 1일부터 상품, 사람, 자본, 서비스 등의 자유이동을 가능하게 하는 유럽 단일시장을 형성시켰습니다. 이에 따라 미국, 캐나다, 멕시코도 경제적 협력체를 이루게 된 것입니다.
<그림 1> NAFTA 발효 후 미국의 교역 현황(1994~2016). (참고문헌[6]에서 재인용)그렇다면 NAFTA는 미국, 캐나다, 멕시코 경제에 어떤 영향을 가지고 왔을까요? 회원국 간 교역량이 1993년 약 2,900억 달러에서 2016년 약 1조 1천억 달러로 증가했습니다. 즉 NAFTA 발효 전에 비해 교역량이 3배 이상 증가한 것입니다. <그림 1>에서도 이를 확인할 수 있습니다. 미국의 대 멕시코 수출입, 대 캐나다 수출입이 모두 계속해서 증가하는 추세에 있습니다(빨간색, 파란색 선 그래프). 다만 미국이 멕시코, 캐나다로부터 수입하는 금액이 수출하는 금액보다 많기 때문에, 미국 입장에서 무역 수지(회색 막대그래프)는 계속해서 적자입니다.
또 한 가지 주목할 만한 것은 자동차 제조업 가치 사슬의 형성입니다. 미국은 멕시코로 부품을 수출하고, 값싼 노동력이 있는 멕시코에서 이것을 조립합니다. 그러고 나서 완성차를 다시 미국으로 수입하는 것입니다. 구체적인 수치는 아래 표에서 확인하실 수 있습니다. 미국의 자동차는 물론, 전자제품과 기계 제조업이 모두 이렇게 멕시코 노동자의 손을 거치게 되었습니다. 이 현상에 대해 다양한 가치 판단이 존재할 수 있습니다. 이를 미국 노동자에게 불리한 현상이라고 볼 수 있습니다. 그러나 동시에, 미국 제조업 기업들이 가격 경쟁력을 조금 더 가질 수 있게 되었고 미국 소비자들은 제품을 더 값싸게 구입할 수 있게 되었다고 볼 수도 있습니다.
<표 1> 미국 완성차 및 자동차 부품 무역. (출처: 참고문헌[9])2017년 8월 16일 NAFTA 재협상 개시
트럼프 대통령은 당선 전부터 NAFTA를 맹렬하게 비판해 왔습니다. 캐나다와 멕시코는 이익을 얻었지만 미국은 오히려 무역적자 폭이 커졌다는 주장이었습니다. 또한 NAFTA 발효 직후 멕시코는 대미 수출 품목에 대해 평균 2.07%의 관세율을 적용받고, 미국으로 수출하는 상품의 50% 이상이 무관세 대상 품목인데 반해, 미국은 멕시코의 높은 관세/비관세 장벽과 투자 장벽에 직면하는 등 불리한 입장이라고 주장했습니다. 가장 주된 논란은 일자리 감소 문제였습니다. 위에서 설명한 바와 같이, NAFTA로 인해 미국의 제조업 일자리가 캐나다나 멕시코로 빠져나간 경향이 있었습니다.
사실 이 일자리 감소 문제는 논란이 있습니다. 발효 10년 만인 2014년까지 약 590만 개의 미국 내 일자리가 감소했다는 의견(참고문헌[9]), 1997년부터 2013년 사이 약 80만 개의 일자리가 멕시코로 빠져나갔다는 의견(미 경제정책연구소, 참고문헌[2]에서 재인용), NAFTA가 실직을 초래하지는 않았다는 의견(미 의회, 참고문헌[2]에서 재인용), 미국 내 일자리 가운데 600만 개 정도가 멕시코와의 무역으로 유지된다는 의견(미 상공회의소, 참고문헌[2]에서 재인용) 등이 있습니다.
<그림 2> 미국 제조업 일자리 감소. 진한 붉은색은 제조업 노동자 수(단위 백만 명), 연한 붉은색은 미국 전체 노동자 중 비율(단위 %). (출처: 참고문헌[10])구체적인 수치에 논란의 여지가 있을지라도, 핵심은 이것입니다. 미국의 제조업 일자리가 감소했습니다. 위의 <그림 2>에서 이를 확인하실 수 있습니다. 일자리 감소의 원인은 NAFTA가 아니라, 기술 발전으로 인한 기계화와 자동화 때문일 수도 있습니다. 경기 침체 때문일 수도 있습니다. 그러나 또 하나의 핵심은, 이 제조업 노동자들이 트럼프 대통령의 핵심 지지 기반이라는 사실입니다. 그래서 트럼프 대통령은 후보 시절부터 NAFTA 재협상을 핵심 대선 공약으로 내세워, 당선 후에 재협상을 시작하고, 최종적으로 재협상안에 미국 제조업 노동자를 위한 내용을 담아냅니다. 이것은 자신의 지지층의 목소리를 충실히 반영한 것이라고 볼 수 있습니다. 그러나 저는 이러한 국내 정치적 목적이 NAFTA 재협상의 전부라고 생각하지는 않습니다. NAFTA는 캐나다와 멕시코를 넘어선 더 큰 포석을 깔고 있다고 생각합니다.
USMCA로 새로운 판을 짜다
NAFTA는 재협상 후 USMCA(United States Mexico Canada Agreement)라는 새 이름을 얻었습니다. 이것은 미국(U.S.)-멕시코(Mexico)-캐나다(Canada)의 머릿글자를 딴 것입니다. 협상의 과정과 결과를 볼 때 USMCA는 '미국의 새 판 짜기'라고 볼 수 있습니다. 세 가지 측면에서 그렇습니다. 첫째, 미국이 힘을 발휘할 수 있는 협상 구도를 만든다. 둘째, 미국의 경쟁력을 연장하기 위한 무역 규칙을 만든다. 셋째, 미국 국내 제조업 부흥을 위한 기반을 닦는다. 왜 이렇게 생각하는지 그 이유를 살펴보겠습니다.
미국이 힘을 발휘할 수 있는 협상 구도 만들기
이 이야기를 하기 위해 먼저 간단히 설명해야 할 것이 있습니다. TPP입니다. TPP(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership), 즉 환태평양경제동반자협정은 '아시아-태평양 지역에 있는 여러 국가들이 같이 체결하는' 자유무역협정입니다. 2005년 뉴질랜드, 브루나이, 싱가포르, 칠레 4개국이 체결한 환태평양전략적경제동반자협정(TPSEP. 또는 'P4'라고도 함)에서 비롯되었습니다. 2008년 미국, 2013년 일본 등이 참여하며 그 규모가 확대되었습니다. TPP는 전례 없이 높은 수준의 자유무역 규칙을 제시하는 협정입니다. 상품 뿐만 아니라 특히 서비스 무역, 금융 서비스, 지적재산권 등의 분야에서 그렇습니다.
서비스 무역, 금융 서비스, 지적재산권------ 맞습니다. 미국이 경쟁력을 가진 부문입니다. 미국은 오바마 대통령 시기에 TPP에 참여했습니다. 목적은 미국이 우세한 부문의 규칙 생성을 주도하여, 미국에 유리한 무역 체계를 만들고, 중국을 견제하려는 것이었습니다. 미국이 우세한 부문에 대해 강력한 무역 규칙을 만들어 놓으면 중국이 나중에 TPP에 참여하기 위해서는 이 규칙을 따를 수밖에 없습니다. 설령 중국이 TPP에 참여하지 않더라도 미국은 거대한 무역 협정인 TPP의 규칙을 선례로 삼아 중국을 압박할 수 있습니다. 2015년 10월 5일 TPP 협정 내용이 합의된 후, 오바마 대통령은 백악관에서 이렇게 발언했습니다. (출처: 참고문헌[12])
“우리의 잠재 고객의 95%가 해외에 있는 상황에서, 우리는 중국과 같은 국가들이 세계 경제의 규칙을 만들도록 할 수는 없다 (When more than 95 percent of our potential customers live outside our borders, we can‘t let countries like China write the rules of the global economy).”
그런데 트럼프 대통령은 2017년 1월 당선 직후 TPP를 탈퇴하는 행정 명령에 서명했습니다. 왜일까요? TPP 체제, 즉 TPP의 협정 내용이 만족스러운 수준이 아니었기 때문입니다. 미국은 환율, 지적재산권 보호, 금융시장개방, 노동, 환경 부문에 있어서 강력한 수준의 규칙을 원합니다. 이 부문은 모두 규칙이 강력할수록 미국에 유리합니다. 반대로 개발도상국인 중국에게는 불리합니다. 하지만 이미 TPP에 참여한 많은 개발도상국들 역시 미국이 요구하는 규칙을 받아들일 수가 없었습니다. 예를 들어 베트남, 말레이시아와 같은 국가들은 미국이 원하는 수준의 노동 규칙을 받아들일 수 없습니다. 새로운 국가가 TPP에 가입하려고 할 때, 이미 참여 중인 국가들은 모두 거부권을 가지고 있습니다. 이들 중 한 국가라도 반대하면 새로운 국가는 TPP에 가입할 수 없습니다. 결국 TPP에서는 미국이 원하는 수준의 무역 규칙이 실현되지 못했습니다. 이처럼 다수의 국가들과 함께 하는 협상에서는 미국이 원하는 바를 실현하기가 어려워집니다. 보다 좋은 방법은 일대일(1:1)로 협상을 하는 것이지요. 미국과 1:1로 협상을 진행할 때, 미국의 힘에 눌리지 않을 국가가 어디에 있을까요? 그래서 트럼프 대통령은 TPP를 탈퇴합니다. 그리고 각각의 국가와 1:1로 협상을 진행하기 시작합니다.
트럼프 대통령은 트위터에서 말합니다. "1:1 협상(양자주의)이 훨씬 효과적이다. WTO(다자주의)가 얼마나 미국에 나쁜지 보라"USMCA는 겉으로는 미국-캐나다-멕시코 세 개의 국가가 참여하는 협정이므로 1:1 협상이 아닌 것처럼 보입니다. 그러나 협상 과정을 살펴보면 1:1 협상이 맞습니다. 2017년 8월 16일에 재협상을 선언했을 때는, 2017년 안에 협상을 완료하려고 했습니다. 그러나 3국 사이에 의견 차이가 너무 커서 2018년에도 계속 협상을 진행합니다. 그리고 2018년 7월 1일, 미국은 멕시코와 협상을 진행하여, 8월 27일 미국 정부가 멕시코 정부와 원칙상의 합의에 도달했다고 발표합니다. 8월 29일 미국과 캐나다의 협상이 시작되었는데, 이때 미국은 두 가지 압박을 가합니다. 첫 번째, 9월 30일을 협상의 최종 시한으로 한다. 두 번째, 만약 시한 내에 캐나다와 합의가 이루어지지 않으면, 미국-멕시코 협의로 의회 비준을 받겠다. (즉 캐나다 빼고 미국-멕시코 끼리만 협정을 맺겠다) 결국 9월 30일 자정 직전에, 미국 정부는 캐나다 정부와도 합의에 도달했음을 발표합니다.
캐나다와 멕시코는 미국 경제에 대한 의존도가 높은 국가입니다. 20년 이상 지속된 NAFTA는 이들 국가의 경제를 미국 경제와 더 강하게 묶어 놓았습니다. 이제 와서 NAFTA가 없어지면 안 됩니다. 따라서 이들 국가는 미국과의 협상력이 낮습니다. 미국이 원하는 판을 짜기 시작하는 데 적합한 상대였을 것입니다. 이들뿐만 아니라 트럼프 행정부는 수많은 무역 상대국에 관세 폭탄을 던졌는데, 이는 모두 개별 국가에 대한 조치였습니다. 즉, 각 국가와 1:1로 협상하는 것입니다. 그리고 그 결과 미국은 자신에게 유리한 대로 협상을 끌고 갈 수 있게 됩니다. 더 많은 것을 얻어낼 수 있게 됩니다.
(트럼프의 관세 조치가 1930년 스무트-할리 법안 The Smoot-Hawley Tariff Act과 비교되는 것을 보았습니다. 그러나 스무트-할리법은 미국:세계 모든 국가의 구도를 만든 반면, 트럼프의 조치는 미국:상대국의 1:1 구도를 만들었습니다. 배경과 전략 측면에서 차이가 크다고 생각합니다).
미국의 경쟁력을 연장하기 위한 무역 규칙 만들기
위에서 TPP 이야기를 하며 대부분의 이야기를 풀어놓은 것 같습니다. USMCA 협약에서 세부 내용을 살펴볼 때, 많은 내용이 TPP와 유사하거나 보다 강화된 것을 알 수 있습니다. 즉 유리해진 협상 구도를 이용해 노동, 디지털 무역, 지적재산권 등 미국이 경쟁력을 갖춘 부문에 대해 무역 규칙을 만드는 데 성공한 것입니다. 중국을 견제하는 것으로 여겨지는 내용도 많이 있습니다. 환율에 관한 내용이 특히 그렇습니다. 협정국은 경쟁적 환율 조작을 하지 않으며, 만일 환율 시장에 개입할 경우 즉시 상대국에 알리고, 필요할 경우 함께 상의한다는 내용이 있습니다. 무역 협정에서는 관례적으로 환율에 대한 내용을 협정문에 담지 않습니다. 캐나다와 멕시코는 환율 조작국도 아닙니다. 환율에 대한 대목이 이들 국가가 아니라 다른 국가를 겨냥한 내용이라고 여겨지는 이유입니다. 실제로 미중 무역 전쟁의 화두 중 하나가 중국의 환율 조작 문제입니다.
반대로 TPP는 미국이 탈퇴한 후 나머지 11개 회원국이 협상을 이어갔습니다. 그 결과, 2018년 3월 8일 CPTPP(포괄적ㆍ점진적 환태평양경제동반자협정)라는 이름으로 타결되었습니다. 미국이 빠진 CPTPP는 발효요건이나 가입조건이 완화된 형태였습니다. 또한 기존 TPP 조항들 가운데 미국에는 유리하지만 다른 국가에는 불리한 지식재산권 보호 기간 등 20개 항의 시행을 보류했습니다. TPP는 '21세기의 새로운 세계경제질서 창출'이라는 목표를 가지고 있었으며 참여국의 수와 규모도 거대했습니다. 그만큼 TPP가 향후 국제통상규범으로 활용될 가능성이 높다는 평가를 받았지요. 그러나 이런 TPP에 미국이 원하는 만큼의 무역 규칙을 실현하기에는 다른 참가국들이 너무 부담스러웠던 것입니다. NAFTA 재협상을 통해서야 미국은 만족할 만한 수준의 무역 규칙을 실제 협정에 담아냅니다. TPP만큼 거대한 영향력이 없더라도 괜찮습니다. USMCA가 선례의 역할만 해 주어도 충분할 테니까요.
미국 국내 제조업 부흥을 위한 기반 닦기
USMCA에 제조업 노동자를 위한 것으로 여겨지는 내용들이 있습니다. 그중에서 대표적인 것은 자동차 역내 부품 사용 규정과 임금 규정입니다. 우선 역내 부품 사용 규정(RVC(Regional Value Content))이란, 멕시코나 캐나다에서 완성차를 미국으로 수출할 때 관세 면제 혜택을 받기 위해서는 해당 자동차 부품의 75%를 북미에서 생산된 것으로 사용해야 한다는 규정입니다. 이는 기존 NAFTA의 62.5%보다 높아진 것입니다. 한-미 FTA에서는 이 비율이 35%입니다. 자동차 조립 공정은 인건비가 싼 멕시코로 이전할 수 있지만, 부품은 기술 문제로 미국에서 만드는 것이 낫습니다. 따라서 북미에서 생산된 부품의 사용을 늘리라는 규정은 다시 말하면 미국에서 생산된 부품 사용을 늘리라는 이야기입니다. 한국이나 유럽, 일본 등에서 수입하는 부품을 줄이라는 이야기입니다.
임금 규정은, 마찬가지로 멕시코나 캐나다에서 완성차를 미국으로 수출할 때 관세 면제 혜택을 받기 위해서는 해당 자동차 부품의 40~45%를 노동자의 시급이 16달러 이상인 공장에서 만든 것으로 사용해야 한다는 규정입니다. 미국 자동차 공장 노동자의 평균 시급은 20달러입니다. 그러나 멕시코 자동차 공장 노동자의 평균 시급은 8달러입니다. 그 중에서도 멕시코 자동차 부품 공장 노동자의 평균 시급은 4달러입니다. 따라서 이 규정 역시 미국에서 생산된 부품 사용을 늘리라는 의도로 볼 수 있습니다. 다만 이러한 조치들이 단기적으로 트럼프 대통령의 표밭을 챙기려는 의도인지, 아니면 장기적인 제조업 부흥을 위한 초석인지에 대해서는 아직 약간의 의문이 있습니다. 이 부분에 대해서는 더 많은 자료 수집과 공부가 필요할 것 같습니다.
트럼프 대통령은 꽤나 충실하게 미국을 위한 일을 하고 있습니다
사진 출처: pixabay트럼프 대통령의 행동과 태도, 협상 방식이 사람들의 주의를 끄는 것은 사실입니다. 그러나 그가 시행하는 정책과 조치들을 자세히 뜯어보면 이런 생각을 하게 됩니다. '많은 미국인의 수요에 부합하는 행동을 하고 있다.', '미국이 지금 해야 하는 일을 하고 있다.' 지금 트럼프 대통령이 짜는 판이 먼 미래에 미국에 어떤 부메랑으로 되돌아올지는 알 수 없습니다. 그러나 현재 미국은 중국과의 경쟁이 점차 격화되고, 위기감이 계속 높아지는 국면에 있습니다. 어쩌면 지금은 미국의 힘을 연장할 최후의 기회인지도 모릅니다. 이미 TPP와 같은 다자 체계에서는 원하는 만큼 힘을 쓰지 못하는 미국이, 1:1 협상 체계를 사용해서라도 자신에게 유리한 룰을 만들어 놓아야만 하는 절체절명의 상황일지도 모릅니다. 이런 관점에서 보면, 트럼프 대통령은 지금 미국이 하지 않으면 안 되는 일을 제대로 하고 있는 것이라고 말할 수 있을 것 같습니다. 트럼프 대통령은 꽤나 충실하게, '미국을 위한 일'을 하고 있습니다.
