건물 사용승인을 지연하는 경우 행정청의 손해배상책임은

건축신고 수리의 위법과 건축물 철거로 인한 손해배상책임

1. A는 상가 건물의 신축을 위한 건축신고를 하였다.

2. 당시 해당 지역은 군사기지법상 폭발물 관련 제한보호구역으로 지정되어 있었음에도 건축신고 관할 공무원은 국방부에 신축신축 허가에 필요한 협의요청을 하지 않고 건축신고를 수리하였다.

3. 이후 A는 상가를 완공하였고 관할 공무원에게 건물에 대한 사용승인신청을 하였다. 그러나 관할 공무원은 국방부의 건축물 철거와 건축신축허가 취소 요청이 있었다는 이유로 사용승인을 내주지 않았고 건물의 신축을 중지하라는 명령을 하였다.

4. 이후 관할 행정청은 A가 완성한 상가에 관하여 농업용 창고로 전환하여 국방부와 협의하는 방법은 검토하는 등 건축물의 합법적 이용을 위한 여러 가지 방안을 고려하고 있는 상태이다.

5. 이에 A는 관할공무원의 과실로 건축물을 철거해야 하는 손해를 입었기 때문에 건축물 철거로 인한 손해를 배상하라는 손해배상청구 소송을 제기하였다.

---

1. 공무원의 과실로 인한 손해에 대한 국가의 배상의무

공무원의 고의 또는 과실로 행해진 불법행위로 인해 피해자에게 어떤 행정처분이 부과되고 확정되었다면 그 행정처분에 중대하고 명백한 하자가 있어 무효로 되지 아니한 이상 행정처분의 당사자인 피해자는 이를 이행할 의무를 부담하게 됩니다. 따라서 행정처분의 이행에 비용이 발생하는 경우에는 특별한 사정이 없는 한 행정처분 당시에 그 비용 상당의 손해가 현실적으로 발생한 것으로 볼 수 있습니다.(대법원 2020. 10. 15. 선고 2017다278446판결)

결국 연속적인 행정절차 과정 특히 건축허가, 착공신고, 사용승인이 이루어지는 일련의 절차에서 공무원의 고의 또는 과실로 위법한 행정처분이 부과되고 이를 신뢰한 건축주가 위법한 행정처분에 기해 건축공사를 진행하였는데 이후 위법한 행정처분이 시정됨에 따라 기존에 행한 건축공사에 손해가 발생한 경우에는 원칙적으로 관할 행정청은 건축주에게 손해를 배상해 줄 의무를 부담합니다.

2. 손해가 확정적으로 발생한 것인지 여부

그런데 행정처분이 있은 이후 행정처분을 이행하기 어려운 장애사유가 이어 오랫동안 이행이 이루어지지 않았고, 해당 행정관청에서도 이러한 사정을 참작하여 그 이행을 강제하기 위한 조치를 취하지 않고 불이행된 상태를 방치하는 등 특별한 사정이 있는 경우에는 손해가 현실화되었다고 인정하는데 보다 신중할 필요가 있습니다.

이와 같은 경우에 행정처분의 이행에 따른 비용 상당의 손해가 현실적, 확정적으로 발생했다고 보기 위해서는 행정처분의 이행가능성과 이행필요성이 인정되어야 합니다. 특히 위법한 선행처분의 상대방이 입었다고 주장하는 피해가 선행처분 자체로 인하여 생긴 것이 아니라 선행처분에 연속하여 나중에 이루어지는 별도의 후행처분에 의해 장차 부과될 의무와 관련된 것이고 후행처분이 실제로 이루어질 가능성에 의문이 제기되는 등의 예외적인 상황이 존재하며 실제로 행정관청에서 장기간 후행처분을 하지 않고 있을 뿐만 아니라 제반 사정에 비추어 볼 때 앞으로도 후행처분이 이루어지지 아니할 가능성을 배제할 수 없는 경우라면 가까운 장래에 선행처분의 상대방에게 후행처분이 이루어질 개연성을 인정하기 부족하여 후행처분에 의하여 부과될 의무이행을 위한 비용 상당의 손해가 확정적으로 발생하였다고 보기는 어렵습니다.(대법원 2020. 7. 9. 선고 2017다56455판결)

즉 위법한 건축허가 수리로 인해 건물을 철거해야 하는 손해를 입었다고 주장하기 위해서는 단순히 건축허가가 위법하다거나 사용승인 절차가 지연되고 있다는 사정뿐만 아니라 철거명령이 이루어지거나 철거를 위한 이행강제금 부과가 확정적으로 예상되는 등 위법한 건축허가를 시정하기 위한 행정처분이 장래에 이루어질 개연성이 충분한 경우에만 위법한 건축허가에 따른 손해가 확정적으로 발생했다고 인정될 수 있는 것입니다.

3. 사용승인이 지체되었다는 사정만으로 건물 철거 상당의 손해가 발생한 것으로 볼 수 있는지 여부

위 사례에서 건축주 A는 위법한 건축신고로 인해 사용승인을 받지 못함에 따라 건축물을 사용해서는 안 되는 의무가 부과되고 있을 뿐이고 건축신고가 취소되거나 건축물의 철거명령 또는 이행강제금 부과가 내려지지는 않은 상태입니다.

오히려 관할 행정청은 건축물의 적법한 사용을 위해 다방면의 행정절차를 검토하고 있습니다. 따라서 건축신고의 취소나 철거명령이 가까운 미래에 실제로 이루어질 가능성이 없다고 봄이 상당하므로 사용승인이 반려된 상태가 지속되고 있다는 점만으로는 건축주 A에게 가까운 장래에 건축물의 철거 내지 이를 전제로 하는 손해의 결과가 현실적, 확정적으로 발생하였다고 단정하기는 어렵습니다.

결국 건축주 A는 사용승인이 지체되거나 반려되고 있다는 사정만으로 건물 철거해야 함에 따른 손해가 발생했다고 볼 수는 없습니다. 실제 건축주가 건물 철거 상당의 손해 배상을 주장하려면 관할 행정청의 건축신고취소, 철거명령, 이행강제금 부과 등의 후속조치가 뒤따를 것이 확정적으로 예정되어야 합니다.

관할 공무원의 위법한 건축신고 수리로 인해 건물의 사용승인이 지체됨에 따른 손해가 인정되지 않는 것이 언뜻 부당한 결과로 보일 수 있습니다. 그런데 이 사건 대법원 판례는 철거 상당의 손해를 주장할 수 없다고 판단한 것뿐입니다. 따라서 위법한 건축신고 수리에 따라 사용승인 지체에 따른 추가공사비용 또는 장기가 건물을 사용을 하지 못함으로 인한 손해 등을 주장한다면 달리 판단될 여지도 충분해 보이므로 이와 같은 대법원의 판례가 반드시 부당한 것이라고 보기는 어렵습니다.

2021. 1. 26.

변호사 문석주

※ 상담문의  02-956-4714