정책 연속성 관점에서 본 4년 연임제와 대안 제도 비교
요약글 & 유동임기 단임제(8)
정책 연속성 관점에서 본 4년 연임제와 대안 제도 비교 분석
1. 개요
국가 운영에서 정책의 일관성과 지속성은 장기적 성장, 제도 신뢰, 개혁 완성도 등 모든 차원에서 핵심 요건이다. 이에 따라 대통령제에서의 임기 구조는 단순한 권력 주기의 문제가 아니라 정책 설계와 집행의 안정성을 좌우하는 제도적 기반이다.
본 보고서는 4년 연임제를 중심으로 정책 연속성 측면에서 유리한 대안을 비교 분석함으로써, 향후 제도 설계 논의에 전략적 시사점을 제공하고자 한다.
2. 4년 연임제의 정책 연속성 강점
4년 연임제는 대통령이 1기의 성과를 바탕으로 국민의 재신임을 얻을 경우 최대 8년까지 연속 집권이 가능하다. 이 과정에서 행정부의 핵심 관료, 비서진, 국정 철학이 안정적으로 유지되며, 정책의 일관성과 추진력이 강화된다. 이러한 구조는 대통령제 내에서 정책 연속성 측면에서 가장 강력한 모델로 평가된다.
3. 비교 가능한 대안 제도들
① 유연 분권형 5+5년 연임제(예: 대통령제 5년 중심 → 정당 의석 배분에 따라 총리 30~50% 유연분권받는 방식으로 핀란드식 이원집정부제 요소 일부 적용)
유연 분권형 5+5년 연임제는 1기 5년은 대통령 중심 체제로 운영되고, 연임에 성공할 경우 2기 5년은 정당 의석 배분에 따라 총리가 30~50%의 권한을 배분받는 방식으로, 보통 대통령이 60~70%의 권한을 유지한다. 핀란드식 이원집정부제의 요소를 일부 적용하는 방식이지만, 대통령 우위의 설계 방식이다. 1기 때는 강력한 대통령제 중심이며 2기 때는 총리가 30~50% 정도의 영향력을 행사하되 국회 선출 방식이므로, 국회의 영향력에 따라 사실상 더 큰 권한을 행사할 수도 있다. 다만 조기총선에 따라 의원내각제 요소를 경험하는데, 따라서 이 제도는 장기 정책의 일관성을 유지하면서도 권력을 분산시켜 독주를 방지할 수 있는 장점이 있다. 다만, 제도 설계가 복잡하고 대통령과 총리 간의 권한 분배 및 갈등 조정이 필요한 구조인 만큼 정치적 균형 감각이 요구된다. 정책 연속성 측면에서는 4년 연임제보다 기간과 계승력 모두에서 우위를 점할 수 있지만, 설계와 운용에 실패할 경우 권력 충돌의 위험도 존재한다.
② 의원내각제 + 정당 중심 중장기 전략
의원내각제는 총리가 의회 다수당의 지지를 기반으로 장기 재신임을 받을 수 있는 구조를 갖고 있으며, 실제로 독일의 메르켈 총리는 16년, 일본의 아베 총리는 8년 이상 장기 집권을 이어간 사례로 평가된다. 이 제도에서는 정당이 10~20년 단위의 정책 비전과 노선을 제시하고, 그 노선을 계승하는 방식으로 정책 연속성을 실현할 수 있다. 특정 인물보다는 정당 중심의 운영이 가능하기 때문에, 유능한 리더가 장기적으로 집권할 수 있고, 정권 교체가 이루어지더라도 같은 정당 내에서 정책의 일관성을 유지하기가 비교적 수월하다. 다만, 정당 내부의 분열이나 리더십 교체가 발생할 경우 정책의 연속성이 약화될 수 있으며, 정당 정치가 충분히 성숙하지 않은 환경에서는 이러한 장점이 제대로 작동하기 어렵다. 그럼에도 불구하고 정당 기반이 안정적으로 유지된다면, 정책 연속성 측면에서는 4년 연임제를 능가할 가능성이 충분한 제도다. 동시에 폭력이 병행되는 경성 독재-장기집권보다는 연성 장기집권의 방식으로 당 독재가 가능하다는 문제도 있다. 카르텔과 토호 세력의 고착화도 우려되는 면이 있다. 그럴 경우 정책 연속성은 보수적인 기득권 친화 정책의 유지를 위한 방식으로 소모될 수 있다.
③ 5+2년 단임제 + 정당 내 정책 계승 메커니즘
5+2년 단임제는 대통령이 1회 단임을 원칙으로 하되, 최대 2년의 연장이 허용되는 유동형 구조다. 정책 연속성을 확보하기 위해, 같은 정당 내에서 차기 후보가 전임자의 국정철학과 정책을 공식적으로 인수·계승하는 체계를 갖추는 것이 핵심이다. 덧붙여, 5+2년 조건부 단임제의 경우 연장 임기 2년간 거국내각을 통하여 장기 로드맵의 실현 가능성을 유력 차기 세력과 조율할 수 있는 시간적 제도적 여유가 생긴다.
이를 위해 정당 차원의 ‘10년 정책 비전’이나 ‘정책 계승 의무제’를 운영하면, 비록 대통령은 단임이지만 국정 노선은 일정 기간 일관되게 유지될 수 있다. 이 제도는 권력의 장기화나 독주를 방지하면서도 정책의 방향성을 유지할 수 있는 균형점을 제공하며, 연장 가능성 자체가 레임덕을 완화하는 효과도 기대할 수 있다.
다만, 정당 내부에서 계승 체계가 무너지거나 당이 분열될 경우 정책 연속성은 단절될 수 있으며, 정책 계승에 대한 법적 구속력이 약하다는 점은 한계로 지적된다. 그럼에도 불구하고 이러한 보완 장치가 제대로 작동할 경우, 정책 연속성 면에서 4년 연임제에 근접하는 수준의 안정성을 확보할 수 있다.
4. 결론 및 정책 제언
- 정책 연속성 기준에서만 본다면, ‘4년 연임제’는 단순하고 강력한 구조로서 최상위 효율성을 갖춘다.
- 그러나 정당 중심의 계승 설계 또는 권력 분산형 연임 모델을 적용할 경우,
→ 정책의 일관성과 안정성 면에서 오히려 더 우수한 결과도 기대 가능하다.
사실 대통령 4년 연임제의 경우 “1)독재 전환율 위험 3)극우 준동에 대한 대통령 리스크 4)정치 보복 높은 특성” 때문에 꺼리게 되는 지점이 있다. 즉 4년 연임제를 채택하기보다는, ▶정당 중심 정책 계승 시스템 마련 또는 ▶1기-2기 분권 이행형 연임제도 도입을 통해 정책 연속성과 민주적 안전성을 동시에 추구하는 모델을 고려할 필요가 있다.
또는 ▶단임제를 통하여 정치적 안정성을 확보하면서 비대칭 유동임기 방식을 고려할 필요가 있다.
