5+@년 유동임기 단임제 정책 연속성 우수성 비교
요약글 & 유동임기 단임제(12)
5+@년 유동임기 단임제 정책 연속성 우수성 비교
- 5+1년 유동임기 단임제 vs. 5+2년 유동임기 조건부 단임제 -
1. 분석 목적
본 보고서는 대통령 유동임기제 구조 중 5+1년제와 5+2년 조건부(연장임기 거국내각형) 제도를 대상으로, 정책 연속성 확보 측면에서의 우수성을 비교·평가한다.
2. 제도 개요
5+1년 유동임기제는 기본적으로 5년 단임제를 기반으로 하되, 성과 평가나 국민 신임 투표 등을 통해 1년의 임기 연장이 가능하도록 설계된 제도다. 연장된 1년 동안에도 대통령의 권한은 기존과 동일하게 유지되며, 정책의 마무리와 성과 정리를 중심으로 국정 운영이 이뤄진다. 따라서 이 제도는 단임제의 구조적 한계인 ‘레임덕’을 방지하고, 국정의 일관성과 책임성을 강화하는 정책 마무리형 체제에 가깝다.
반면, 5+2년 거국내각형 유동임기제는 동일한 5년 단임을 전제로 하지만, 국민의 신임과 함께 정치권 내 협치 조건이 충족될 경우 2년의 임기 연장이 허용된다. 그러나 이 연장된 2년은 대통령의 권한이 실질적으로 분산되고, 국회와 야당이 추천한 인사들이 참여하는 거국내각 체제가 가동되면서, 국정 운영이 대통령 중심에서 벗어나 협치·조정 중심의 방식으로 전환된다. 이로 인해 대통령은 정책의 주도자라기보다는 국가 전환기의 정치적 조정자 혹은 공동 정부 관리자로서의 역할을 수행하게 되며, 이 제도는 사실상 정권 이양기의 연착륙을 위한 전환기 공동정부형 체제로 기능한다.
3. 평가 기준: 정책 연속성 핵심 요소
ⓐ 정책 일관성: 정책의 철학, 방향, 수단이 동일 주체에 의해 유지되는가
ⓑ 정책 책임성: 성과 및 실패가 명확하게 귀속되는 구조인가
ⓒ 계승 가능성: 차기 정권 또는 정당이 정책을 이어갈 수 있는가
ⓓ 제도화 가능성: 정책이 법·제도 수준으로 구조화되는가
ⓔ 국민 신뢰 기반: 국민이 해당 정책의 정당성을 인정하는가
4. 비교 내용 정리
ⓐ 정책 일관성
5+1년제는 대통령 중심 체제를 유지하면서 정책 노선의 일관성을 끝까지 유지할 수 있는 구조적 장점을 가진다.
정책의 철학, 전략, 실행 방식이 동일한 주체에 의해 추진되므로, 정책 왜곡이나 혼선이 줄어든다.
반면, 5+2년 거국내각형은 협치와 권한 분산 구조로 인해 정책 노선이 혼합되거나 변경될 가능성이 크며,
결과적으로 정책 일관성 유지가 어렵다.
→ 우수 평가: 5+1년제
ⓑ 정책 책임성
5+1년제는 연장된 1년 동안에도 동일한 대통령이 정책을 계속 수행하므로, 성과와 책임이 명확히 귀속된다.
이는 국민이 정책 결과에 대해 평가할 수 있는 명료한 구조를 제공한다.
반면, 5+2년 거국내각형은 내각에 다양한 정치 세력이 참여하게 되면서, 정책 성공·실패의 책임이 분산되기 쉽고,
궁극적으로 책임 귀속이 불명확해진다.
→ 우수 평가: 5+1년제
ⓒ 정책 계승 가능성
5+1년제는 대통령이 소속 정당을 중심으로 후계 구도를 설계하거나 정책 계승 메커니즘을 마련할 수 있어,
정당이 동일할 경우 정책의 자연스러운 계승이 가능하다.
그러나 5+2년제는 여야가 함께 운영하는 구조인 만큼, 정권 교체 후에도 정책 연속성을 보장하기 위한 초당적 합의가 전제되어야 하며,
연정 구도가 붕괴되거나 차기 정권과 정책 기조가 상이할 경우, 정책이 단절될 위험이 높다.
→ 우수 평가: 5+1년제
ⓓ 제도화 가능성
5+1년제는 단일한 대통령 권한 아래에서 특정 정책을 집중적으로 입법화·제도화할 수 있어 추진력이 높다.
연장된 1년은 사실상 정책 유산을 법제화할 수 있는 마지막 골든타임으로 기능할 수 있다.
반면, 5+2년 거국내각형은 다양한 정치 세력 간 합의를 바탕으로 정책을 추진해야 하므로, 제도화의 속도와 집중도가 떨어질 수 있다.
다만, 초당적 합의로 제도화될 경우 장기 지속 가능성은 확보될 수 있다.
→ 우수 평가: 5+1년제 (우선)
ⓔ 국민 신뢰 기반
5+1년제는 국민 신임 평가 또는 선거와 같은 민주적 방식으로 연장이 이뤄지기 때문에 정당성이 높고,
국민이 “한 번 더 선택한 대통령”으로 인식할 수 있는 명확한 신뢰 기반을 갖는다.
이에 비해 5+2년 거국내각형은 정당 간 협상에 따른 연장 구조이므로, 국민 입장에서는 ‘연정의 결과’로 인식되어
정당성이 다소 불투명하게 보일 수 있다.
정치적 거래의 산물로 간주될 경우 신뢰 기반이 약화될 수 있다.
→ 우수 평가: 5+1년제
▶ 소결론
정책 연속성 확보라는 기준에서 보면, 5+1년제는 일관성, 책임성, 계승 가능성, 제도화 추진력, 국민 신뢰 기반 모두에서 구조적으로 우수한 체제이다.
5+2년 거국내각형은 정치적 통합과 정권 이양의 안정성에는 강점을 가질 수 있으나, 정책 연속성의 측면에서는 다수 요인에서 취약성을 지닌다.
5. 종합 분석
√ 5+1년 유동임기 단임제의 강점
- 정책의 철학과 주체가 일관되게 유지되므로, 성과 마무리 및 제도화에 유리
- 국민 신임을 전제로 하기 때문에 정책 정당성과 책임성 모두 확보
- 정당 계승 체제와 맞물릴 경우, 사실상 10년 단위 정책 실현 가능
√ 5+2년 거국내각형의 제약
- 정치적 안정이나 정권 전환 충격 완화에는 효과적이나,
- 정책 철학이 타협되거나 동력이 약화되기 쉬운 구조
- 특히 정책 책임 주체가 분산되므로, 성과 귀속이 모호해지고 계승 유인도 약화
6. 결론
- 정책 연속성 우수성 기준에서 평가할 때, 5+1년 유동임기제가 구조적·정치적 측면 모두에서 우위에 있다. 대통령 주도적인 정책 연속성을 의미하며, 차기 정권에서는 뒤집힐 수 있다. 이에 대한 제도적 보완책을 고려해야 한다. 이건 단임제의 근원적 한계다.
- 5+2년 거국내각형은 정책 연속성보다는 정치적 충돌 완화 및 연착륙의 기능에 초점이 맞춰져야 하며, 연속성을 확보하기 위해선 별도의 제도적 합의, 초당적 정책 협약, 가이드라인 체계화가 필요함. 즉 5+2년제에서는 합의하는 과정에서 양보하는 지점도 생기므로, 온전히 강력한 연속성을 유지하긴 어렵다. 하지만 그 대신 차기 세력이 반대쪽일 경우도 제도적으로 연속될 여지는 크다. (실제로 전 정권 지우기가 강한 우리 정치 문화에선 어려울 수도 있다.)
7. 제도 설계 제안 (부록)
- 정책 계승 메커니즘: 여당 중심 10년 정책 로드맵 설정 + 후계 검증 기준 명시화
- 제도화 전략: 연장 1년 동안 핵심 정책 법제화 집중 추진
- 협치 유도 장치: 필요시 국회 내 초당적 정책 검토 협의체 병행 운영
※ 유동임기 단임제는 독재 전환율 낮고, 극우 준동 관점에서 안전한 편이다. 또한, 정치 보복 관점에서도 4년 연임제에 비하면 현저히 낮은 편이다.
물론 최근 고려되는 제도 중에는 의원내각제나 이원집정부제, 유연분권형 등을 제외한 것으로, 간결한 편이고, 익숙하며, 대체로 실험성이 낮다는 장점도 있다. 대통령 중심제 중에는 단임제가 그나마 안전하며, 객관적으로 보아도 유동임기 단임제의 경우는 안전한 편으로 보인다.
다만, 단임제의 특성상 정책의 연속성 면이 취약한데 제도적 보완점으로 보강하는 정도가 낫다. 다른 특성에서 괜찮기 때문이다.
5+1년 단임제는 자신이 확실히 마무리할 수 있도록 해주며, 대신 상대 세력이 집권하면 그 정책 자체가 폐기될 가능성도 그만큼 크다.
5+2년 단임제는 연장임기 때 폭이 넓어지지만, 그만큼 정치 보복 등의 가능성이 상대적으로 높아진다. 그만큼 극우 준동의 취약함과도 연동된다. 연장임기가 2년이나 되는데 단일 현역 대통령만의 연장 여부를 묻고, 안전장치 없이 2년을 더 주는 문제도 생기거니와, 도합 7년이 된다는 점을 볼 때 변형 연임제, 비대칭 연임제라고 할 수 있으면 유동임기 단임제의 상한선이라고도 할 수 있다. 여러 면에서 개인적으로는 부담스럽지만, 합의에 따라서는 확실히 밀어주는 제도라고도 할 수 있다. 2기 임기가 4년이나 보장되는 4년 연임제보다는 짧다는 점이 장점이다. 또한, 4년 연임제와 달리 자기 당원을 포함해 위협적인 차기 주자를 견제하는 유혹도 약화된다. 먼저 연장임기 여부를 신임받게 되므로.
5+2년 조건부 단임제(연장임기 거국내각형)은 레임덕에 빠질 확률도 높지만, 정책 연속성 관점에서 상대 세력과의 협치를 통해 몇몇 중요한 정책을 살릴 수 있는 역설적 가능성이 있다.
