남미와 동유럽 정치 체제 결함 비교와 한국에서 시사점
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◑ 전체 요약
본 보고서는 권위주의화 위험도의 관점에서 남미 대통령제와 동유럽 이원집정부제(준대통령제·의원내각제 포함)의 경로를 비교·분석하고, 한국의 제도 전환에 대한 현실적 로드맵을 제시한다. 남미 대통령제는 직선·임기고정 구조와 포퓰리즘·군부 연계로 인해 권력집중→급격한 독재화가 발생하기 쉬우며(후지모리·차베스/마두로), 단기 위험이 매우 높다. 동유럽의 이원집정부제(대통령 우위형 프랑스식)는 대통령–총리 권력분점이 미성숙한 정당체계와 결합하여 장기적 교착과 불안정을 낳고, 국민의 “강한 손” 요구 속에 점진적 권위주의화로 미끄러질 수 있다(러시아·우크라이나·루마니아·폴란드).
다만 대통령 권한을 축소한 핀란드식(총리 우위형)으로 이동한 국가는 권위주의 위험이 현저히 낮아졌다(슬로베니아·슬로바키아 등). 의원내각제는 동유럽에서 내각 수명 단축과 연정 붕괴 등 구조적 불안정을 보였으나, 대체로 민주주의를 유지했으며, 예외적으로 총리 권력 집중형 비자유주의(헝가리)가 관찰되었다.
한국에 대한 시사점으로, 즉각적 의원내각제 전환은 정치문화·정통성 저항 탓에 현실성이 낮다. 따라서 대통령 직선은 유지하되 권한을 단계적으로 분산하는 핀란드식 고정분권 모델(대통령≈60%, 총리≈40%)을 과도기로 채택하고, 대통령은 외교·안보·헌법, 총리는 내치 전반을 책임지도록 명확히 분리하는 것이 바람직하다. 이 과정을 통해 책임정치·협치 학습 → 준의원내각제적 운영으로 수렴하고, 최종적으로 독일식(또는 그에 준하는) 의회우위형 안정 구조에 안착하는 경로가 위험을 최소화하며 제도 품질을 높이는 현실적 로드맵으로 제안된다.
Part 1. 권위주의화 위험도 관점에서 남미 대통령제와 동유럽 이원집정부제
1. 남미 대통령제 위험
▶ 권력 집중 구조
- 대통령 직선 + 임기 고정(탄핵 외 불가) → 위기 상황에서 대통령이 의회를 무력화하기 쉽다.
- 예: 페루 후지모리의 자기 쿠데타, 베네수엘라 차베스–마두로 체제
▶ 포퓰리즘과 군부 연계
- 대중의 불만을 포퓰리즘으로 흡수하고, 필요하면 군부와 결탁해 정권을 장악.
▶ 위험 강도
- 급격한 전환: 한 번 잘못된 대통령이 나오면, 민주주의가 곧장 독재·전체주의로 무너질 수 있음.
- 독재화 속도: 빠름
1-1. 참고: 남미에서 군부 쿠데타가 잦았던 이유
- 식민지 유산: 스페인·포르투갈식 중앙집권·군사 권위주의 전통.
- 취약한 정당·시민사회: 제도적 합의 부족, 카리스마형 지도자 의존.
- 경제 불안정: 원자재·농산물 수출 의존 → 위기 때마다 정권 취약.
- 냉전기 미국 영향: 반공 명분으로 군사정권 묵인·지원.
- 군부 특권 구조: 독자적 정치·경제 네트워크, 스스로를 국가 수호자로 인식.
- 문화·사회적 요인: 강한 지도자 선호, 불평등 구조.
▶ 요약: 제도적 취약성 + 경제 의존 + 외부(미국) 개입 + 권위주의 문화가 복합되어 군부가 “정치적 중재자·최종 심판자”로 자리 잡으면서 쿠데타가 반복된 것.
2. 동유럽 이원집정부제 위험
▶ 권력 분점 구조
- 대통령 직선 + 총리(의회 기반) → 권력 이원화.
- 민주화 초기 정당 체계가 미성숙할 경우, 대통령–총리 갈등이 반복됨.
▶ 정국 불안
- 우크라이나처럼 개헌이 반복되고, 루마니아·폴란드처럼 내각 붕괴가 잦음.
- 불안정이 계속되면 국민이 “강한 대통령”을 요구하게 됨.
▶ 권위주의 회귀
- 러시아는 준대통령제를 사실상 초강력 대통령제로 변질시켜 권위주의 심화.
▶ 위험 강도
- 지속적 혼란: 제도가 마비되는 불안정이 장기화.
- 권위주의화 속도: 느리지만 점진적
3. 위험 강도 비교
- 권력 집중 위험: 남미 대통령제 매우 높음 / 동유럽 이원집정부제, 대통령 흡수 시
- 정국 불안 위험: 남미 대통령제 매우 중간(대통령 버팀) / 동유럽 이원집정부제, 매우 높음
- 권위주의화 속도: 남미 대통령제 빠름 / 동유럽 이원집정부제, 느림, 점진적
- 민주주의 후퇴 패턴: 남미, 대통령 독재화 / 동유럽 이원집정부제, 교착 → 국민 염증 → 강한 대통령 → 반쯤 독재
4. 종합
- 남미: 단기적으로 더 위험. → 잘못된 지도자가 등장하면 즉각 독재화.
- 동유럽: 장기적으로 더 위험. → 지속적 불안정이 제도를 잠식, 권위주의가 점진적으로 강화.
※ 정리하자면
- 즉각적 위험은 남미 대통령제가 더 크고,
- 지속적 구조적 불안정은 동유럽 이원집정부제가 더 심각.
Part 2. 동유럽 권위주의 체제와 준대통령제 유형 분석
1. 프랑스식 vs 핀란드식 준대통령제 구분
▶ 프랑스식(대통령 우위형)
- 대통령 직선 + 강력한 권한(총리 임명·해임, 의회 해산, 내치 개입).
- 대통령이 의회 다수당을 장악하면 사실상 대통령제와 유사.
▶ 핀란드식(총리 우위형)
- 대통령 직선이지만 내치는 총리 중심.
- 대통령 권한은 외교·안보·헌법적 사안에 한정.
- 사실상 의원내각제적 운영에 가까움.
2. 동유럽 권위주의화 사례
▶ 러시아
- 준대통령제 헌법이었으나, 푸틴 체제에서 대통령 권한이 집중.
- 총리는 대통령 보조적 지위로 전락.
→ 전형적 프랑스식, 더 나아가 초강력 대통령제.
▶ 우크라이나
- 독립 이후 개헌으로 대통령 권한이 오락가락.
- 권한 강화 시기마다 권력 충돌·정국 불안 심화.
- 2022년 전쟁 이후 대통령 권한 집중
→ 사실상 프랑스식 대통령 우위형.
▶ 폴란드·루마니아
- 대통령 직선 + 총리 병존 구조.
- 권력 충돌 반복 → 대통령이 안보·외교·사법을 통해 영향력 강화.
→ 역시 프랑스식 요소가 강함.
▶ 슬로바키아·크로아티아
- 민주화 초기에는 대통령 권한 강했으나 개헌으로 약화.
- 지금은 총리 중심 → 핀란드식 요소 강화. (순수 의원내각제인지, 총리 우위형 이원집정부제이긴 체크 필요. 의원내각제로도 알고 있음. 확실한 건 의회 우위형 체제.)
→ 권위주의 경향은 줄어듦.
3. 패턴 분석
- 권위주의로 미끄러진 국가는 모두 프랑스식 대통령 우위형을 채택했거나 그 영향을 받음.
- 대통령 권한이 강할수록 → 정국 불안 시 “강한 손”이 권력을 흡수 → 권위주의 강화.
- 반대로 대통령 권한을 줄여 핀란드식으로 전환한 국가는 → 권위주의 위험이 줄고 의원내각제적 안정화.
4. 결론
- 동유럽에서 권위주의 체제가 강화된 경우는 핀란드식(약한 대통령형)이 아니라,
※ 프랑스식(대통령 우위형 준대통령제)에 뿌리를 두고 있다.
- 즉, 강력한 대통령제적 요소가 있는 준대통령제가 권위주의로 회귀하는 주요 경로였으며,
- 대통령 권한을 의도적으로 제한하고 내치를 총리·의회 중심으로 설계한 경우에는 권위주의 위험이 현저히 줄었다.
Part 3. 동유럽 의원내각제: 불안정성과 권위주의 귀결 분석
1. 제도적 배경
▶ 1990년대 냉전 붕괴 이후 다수 동유럽 국가는 의원내각제를 선택.
▶ 이유
- 대통령제는 권력 집중 → 권위주의 회귀 위험.
- 프랑스식 준대통령제는 대통령과 총리 간의 충돌 위험.
- 따라서 의회 책임제가 더 안정적 대안으로 여겨짐.
2. 불안정성의 양상
▶ 내각 교체 빈번
- 체코, 슬로바키아, 불가리아, 루마니아 등은 정권 수명이 짧음.
- 불가리아는 최근 몇 년간 거의 매년 총선.
▶ 정당 체계 미성숙
- 다당제 구도 + 정당 기반 취약 → 연립 붕괴가 일상화.
- 정치 부패·파벌주의
- 권위주의 붕괴 후 “정치 엘리트 불신”이 강해 안정적 정부 유지가 어려움.
▶ 결론: 불안정은 구조적 특징으로 자리잡음.
3. 민주주의와 권위주의 귀결 여부
▶ 민주주의 유지 국가
- 체코, 슬로바키아, 슬로베니아, 발트 3국(에스토니아·라트비아·리투아니아) → EU·NATO 가입 이후 민주주의 공고화.
▶ 부분적 권위주의화
- 헝가리: 오르반 총리 장기 집권 → “의원내각제 + 총리 독재화(illiberal democracy)” 모델.
- 불가리아·루마니아: 민주주의 유지되나 부패 심각, 제도 신뢰도 약화.
▶ 완전 독재 전환 여부
- 의원내각제 자체가 독재로 직행한 사례는 드뭄.
- 이원집정부제 국가였던 러시아·벨라루스처럼 일차적으로 대통령 중심 국가로 전환하여 독재화된 사례가 많음.
4. 종합 평가
- 불안정성: 내각 교체·연정 붕괴가 잦아 체제 효율성은 낮음.
- 권위주의 귀결: 의원내각제 자체가 자동적으로 독재로 이어지지는 않음.
- 특이 사례: 헝가리처럼 총리 권력 집중 → 사실상 권위주의화된 경우가 존재.
5. 결론
- 동유럽 의원내각제는 정치적 불안정은 확실히 내재했으나, 독재로 귀결된 것은 아니고, 대부분 민주주의를 유지했다.
- 다만, 헝가리 사례에서 보듯 의원내각제도 예외적으로 권위주의적 변질 가능성이 존재한다.
5-1. 참조
- 대통령의 임기 고정성과 1인 체제의 집중력 때문에 충돌이 일어났을 때 웬만해서는 의회 대응이 빠르긴 어렵다.
- 의회보다 대통령이 더 강한 권한이 있을 때는 충돌이 일어날 때 의회가 웬만큼 강하지 않으면 어렵고, 또 그렇더라도 대통령을 탄핵이 아니라면 어쩌지 못한다. (그럴 때 선진국 관점에서는 좋지 않은 시그널?)
- 의회가 더 강한 힘을 구사할 때도 문제가 발생할 수 있지만, 총리의 임기 유연성, 약한 대통령과 전선이 작은 영역에서만 형성될 때 의회와 행정부가 일치하여 책임정치 성향 높아짐.
- 대신 그 안에서 계파 싸움이나, 다수당의 횡포가 발생할 수 있다. 1인 폭정보다는 덜 위험하지만 그렇다고 완벽한 제도는 없다.
- 즉, 여기서는 대통령제와 대통령 우위형 이원집정부제에서 문제가 발생한다는 점을 부각했지만, 의원내각제에서도 역시 선진국보다는 많은 국가가 개도국이어거나 후진국이다. 운영하는 주체의 여러 복합적 요인을 피할 수는 없다. 특정 제도에서는 그것을 최소화하거나 안전장치가 많이 걸려 있는 것뿐. 운영 주체가 풀고 나갔다고 하는데, 모두가 그걸 합의한다는데 막을 수 있는 만능 제도는 없다.
Part 4. 한국 입장에서의 시사점
- 다만, 한국 입장에서는 중요한 시사점이 있다. 대통령제는 진보하는 게 아니라는 점, 그렇다고 의원내각제로 즉시 전환하는 사례는 거의 없기 때문에, 의지를 갖고 이행하려는 노력을 하지 않는 한 머물게 된다는 점이다. 좋은 시점을 만들려면 과도기 체제를 도입해야 하고, 완벽히 만족스럽지 않더라도 대통령 우위형 체제 중 의회 우위형으로 전환하려는 사전 포석으로 핀란드식을 토대로 한 60% 대통령 분권 방식의 K-이원집정부제 1기 개헌 모델부터 시작할 필요가 있다.
- 개인적으로는 이재명의 총리 컴백이 위험이 아니게 된다는 점에서 더 선호하지만, 그냥 우리나라 정치 발전사를 위해서 반드시 거칠 수밖에 없는 유형 중 하나다. 그중 핀란드식 중기 모델이 가장 적절해 보인다.
Part 5. 5년 단임제 유지와 ‘제왕적 대통령제 개혁형’ 대통령제
1. 개념 정의
- 4년 연임제는 분산하여 안전장치도 있으니 임기를 늘린다는 논리. 하지만 그 전에 기존 방식에서 분산 장치가 제대로 작동하는지 살펴야 한다. 심지어 대통령제 방식에서 이를 심화하는 것은 퇴행이라고 보며, 오히려 선진국형으로 나아가는 과정을 더 어렵게 한다고 보기에 유보적. 물론, 4년 연임제로 국민이 선호하는 제도를 진행한 뒤 책임총리제의 성격을 프랑스식 이원집정부제로 전환하는 방식 가능하겠으나, 책임총리제가 유명무실해질 가능성이 더 높고, 핀란드식으로 나아가는 것도 아니라, 오히려 의회해산권 문제로 크게 충돌하며 대통령제에 머물게 될 장벽이 있다.
- 대통령 직선제는 유지하면서도, 대통령 권한을 축소·분산하는 모델.
- 현재의 결에서 호흡을 골라야 한다면, 더디가더라도 방향이 올바르게 잡힐 때까지 걸음을 늦추는 것도 차선으로 적절.
- 완전한 의원내각제·이원집정부제가 아닌, 순수 대통령제 개선판. 왜곡된 지점을 바로 잡고 미국식 균등형 삼권분립을 강조. 일반적인 관점에서의 분권형이라 하기도 민망한 게 원래부터 우리는 대통령의 압도적 우위형이었음.
- 목표: 제왕적 대통령제 폐해 완화 + 협치 구조 강화.
2. 핵심 설계 원리
▶ 권한 분산
- 대통령의 인사권·검찰권·예산권을 국회·총리·독립기관으로 나눔.
- 대통령은 외교·안보·국가 전략 아젠다에 집중.
▶ 총리 권한 강화
- 국회 다수당에서 총리 추천 → 대통령은 임명 형식만 수행.
- 총리가 내각 구성·행정 전반 책임.
- 대통령이 총리를 임의로 해임할 수 없도록 제한.
▶ 국회 권한 확대(의회 우위형이라기보다는 미국식 균등형 정도로 보임, 개인적으로는 근소우위형까지는 가능, 그것이 임기 말기에만 한정된 견제 패키지 가동 필수안 및 말년차 거국내각 의무화 방안 유보적 검토)
- 국정조사·청문 실질화.
- 총리에 대한 불신임 결의 가능.
- 예산안 편성 공동화(정부안 + 국회 조정).
- 독립기구 자율성 보장
- 감사원, 선관위, 검찰 등 권력기관을 대통령 영향에서 독립.
- 인사위원회·독립심의위원회 설치로 권한 분리.
3. 기대 효과
▶ 제왕적 대통령제 완화
- 권한 독점 구조가 약화 → 대통령이 절대 권력자가 되기 어려움.
▶ 정책 연속성 확보
- 총리·국회 협치를 통한 합의 기반 운영.
▶ 정치보복 완화
- 권한이 분산되면 정권 교체 시 특정 대통령 개인에게 집중적 보복이 어려움.
▶ 국민 신뢰 제고
- 민주적 견제가 강화되면서 권력 남용 방지.
4. 잠재적 위험 요소
▶ 권한 모호성
- 대통령·총리 권한 구분이 불명확할 경우 갈등과 교착 발생.
▶ 정당 체계 미성숙
- 한국 정치가 타협보다 대립적 성향이 강해, 연정·협치 문화 정착에 시간이 필요.
▶ 국민 인식 충돌
- “직접 뽑은 대통령이 왜 힘이 약하냐”는 불만이 나올 가능성.
▶ 반쪽짜리 분권 위험
- 대통령 권한을 줄이는 개헌이 충분하지 않으면 제도 개혁 효과가 반감.
5. 결론
- ‘제왕적 대통령제 개혁형’ 대통령제는 현행 대통령제의 폐해를 줄이면서도 국민이 선호하는 대통령 직선제는 유지하는 절충안.
- 단, 권력 배분이 불명확하면 오히려 교착과 혼란을 초래할 수 있으므로, 제도 설계를 정교하게 해야 함.
- 따라서 “즉각적 의원내각제 전환”이 현실적으로 어려운 한국 정치 현실에서, 과도기적 모델로 논의할 만한 가치가 있음.
- 하지만 여기서 머물러서도 안 되고, 선진국형으로 나아가는 것을 더 어렵게 만드는 방향이어서는 안 된다.
Part 6. 대통령제에서 의원내각제로의 이행 사례와 구조적 난제
1. 역사적 전환 사례
▶ 프랑스
- 제3공화국(1870년대): 대통령제적 요소가 있었으나 점차 의원내각제로 정착.
- 그러나 1958년 드골 주도로 제5공화국 헌법 제정 → 다시 준대통령제(강한 대통령제)로 회귀.
- 즉, 프랑스는 오히려 의원내각제에서 대통령 권한 강화 쪽으로 움직인 특이한 경로.
▶ 핀란드
- 20세기 중반까지 대통령 권한이 강력(대외·내치 모두 관여).
- 1980~2000년대 연속적 개헌을 통해 대통령 권한을 축소, 내치는 총리·의회 중심으로 전환.
- 오늘날은 대통령 직선제는 남아 있으나, 실질적으로 의원내각제에 가까운 체제.
▶ 아이슬란드·아일랜드
- 대통령 직선제를 채택했으나 권한은 매우 약하게 설계.
- 사실상 태생부터 의원내각제적 구조였으며, 전환보다는 애초부터 대통령이 상징적 존재에 머물렀던 사례.
2. 직접 전환이 어려운 이유
▶ 대통령 직선의 상징성
- 국민은 “내 손으로 직접 뽑은 1인 리더”에 강한 애착을 보임.
- 총리 중심 체제는 상대적으로 매력이 약함 → 정통성 논란.
▶ 정치 엘리트의 이해관계
- 대선 후보군이나 거물 정치인들은 강한 대통령직을 선호.
- 스스로 권한이 약한 총리 자리에 만족하지 않으려 함. (이재명이 연임을 부자연스럽게 하려는 것보다 훨씬 자연스럽게, 일잘러의 역량을 발휘할 수 있으므로, 다른 시점보다 적절. 일잘러를 증명한다면 중기적 국익에도 부합. 심지어 장기적 발전 플랜에서도 바람직)
▶ 분권형의 모호성
- 대통령 권한을 줄이더라도 국민의 기대는 대통령에게 계속 집중.
- “대통령은 뽑았는데 왜 힘이 없나?”라는 불만 발생 → 제도와 인식 간 괴리.
3. 현실적 경로
▶ 고정분권형 이원집정부제(핀란드식)
- 대통령 권한을 축소하고, 총리·의회 중심 내각 운영을 강화.
- 대통령은 외교·안보, 총리는 내치 중심으로 역할을 명확히 구분.
▶ 점진적 이행
- 사회와 정치가 총리 중심 운영에 익숙해지면, 대통령 직선제를 폐지.
- 최종적으로 의원내각제에 안착.
▶ 즉각 전환의 어려움
- 대통령제를 하던 나라에서 곧바로 의원내각제로 옮기는 것은 제도·정치문화·국민 인식 모두에서 저항이 커서 사실상 불가능에 가까움.
4. 결론
- 대통령제에서 의원내각제로 직접 전환한 사례는 극히 드물다. 체제 운영 방식이 너무 달라서 국민 정서에 맞지 않게 된다.
- 핀란드처럼 장기간에 걸쳐 대통령 권한을 점진적으로 줄여 사실상 의원내각제화한 방식이 현실적인 경로다.
- 따라서 분권형 제도는 그 자체로 매력이 크지 않지만, 즉각적 전환이 불가능한 현실에서 안전한 완충 장치로서 기능한다.
- 예를 들어, 재선 시 유연분권형 5년 연임제로 1기 대퉁령제를 유지하면서 내각제 연습을 해야 한다. 또는 재선 시 프랑스식 유연분권형 대통령 4년 연임제로, 조금 더 대통령제답게 하면서도 내각제 훈련을 할 수 있다. 물론 이보다는 재선 시 유연분권형 대통령 5년 연임제로 분명하게 핀란드식 시스템 운영 방식을 국민이 익힐 필요가 있다. 다만, 핀란드식을 토대로 한 K-이원집정부제 1기 개헌 모델이나 핀란드 중기 모델(60:40 대통령 우위형)로 직행하여도 좋다. 여의치 않을 것이므로, 일단은 4년 연임제보다는 5년 단임제를 유지하며 분권 장치 제대로 작동하는지 파악하면서 분권형 모델에 관해 폭넓게 숙의하는 기간을 더 두는 것이 좋을 듯하다.
- 개인적으로는 K-이원집정부제(핀란드식 기본이되, 전시계엄권 시 강한 대통령으로 변신) 3기 모델을 통하여 평시에는 독일식 의원내각제처럼 운영되는 준의원내각제로 종착되는 것도 검토해볼 만하다. 아니면 정통 핀란드식 이행 방식을 그대로 모델 삼아서 준의원내각제로 이행하는 것도 바람직하다.
