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by 문용석 Jul 21. 2018

청와대 국민청원제도

청와대 국민청원 제도: 미국과의 비교 및 개선안

I. 서

1. 들어가며

근 1년 남짓한 시간 동안, 대한민국의 모습이 정말 많이 바뀌어가고 있다. 민주사회로 들어서는 모습들에 기쁜 마음이 가득이다. 87년 개헌을 진행하면서 우리 아버지, 어머니 세대가 이러한 비슷한 감정을 느끼시지 않으셨을까 생각해본다. 누군가는 당연히 되어야 할 것이 이제야 되고 있는 것이라고 이야기할지 모르겠지만, 정부의 소통과 언론개혁 그리고 부패 청산과 같은 변화들은 내게 있어서 감동을 넘어 감격적이기까지 하다.

그중, 한 가지 눈에 띄는 부분이 있다. 바로 청와대에서 소통정책으로 내세운 '국민청원제도'다. 이 국민청원제도가 대한민국 사회에서 자신의 지분을 엄청나게 늘려가고 있는 것을 보면 참 흥미롭다. 최근 들어, 우리 사회에서는 '부정의하다'라고 판단되는 사안이 있으면 모두 청와대 홈페이지로 들어가는 분위기가 만연하다. 그리고는 SNS를 이용해서 자신이 '부정의하다'라고 판단한 사안에 대해 홍보한다. 그리고 그 홍보글 마지막에는 '국민청원'에 함께해달라는 링크가 존재한다. 청와대의 청원 답변 요건이 바로 20만 명 이상 국민들의 추천이기 때문이다.

2. 본 글의 목적

우선 본 글은 국민청원제도에 대해 간결하면서도 쉽게 알아보는 것을 그 첫 번째 목적으로 한다. 국민청원제도는 대한민국에서 만든 것인지, 아니면 다른 국가의 제도를 본 딴 것인지 세세하게 알아보겠다. 또한 나아가, 국민청원제도에 대한 분석과 더불어 해당 제도가 우리 사회에 끼치는 영향과 더불어 본인이 가지고 있는 짧은 생각을 소개해보는 것을 두 번째 목적으로 한다.

II. 대한민국 국민 청원 제도

1. 개요

청와대 청원 홈페이지에 적혀있는 국민 청원 제도에 대한 청와대의 설명

문재인 정부의 소통 정책의 가장 대표적인 '청원 정책'은 청와대 홈페이지에 청원을 등록하고 30일 동안 20만 개의 추천을 받으면 정부와 청와대의 관계자들이 청원에 대한 답변과 청와대 입장을 제공하는 정책이다. 획기적인 소통정책으로 보이는 이 정책은 사실 미국에서 가져온 정책으로 보인다. 실제로 해당 제도는 미국 행정부에서 미국 시민에게 제공하는 "We the People" 정책을 한국식으로 만든 것이다. 이것이 바로 청와대의 '국민청원' 제도다. (실제 미국 We the People의 홈페이지를 가보고, 우리나라의 국민청원 홈페이지와 비교해 보면, 사실상 미국의 제도를 상당 부분 그대로 유지하여 도입한 것을 눈으로 확인할 수 있다.)

미국 행정부에서 제공하는 청원 서비스 "We the People"

2. 국민 청원 요건

청원의 요건은 총 6개로: 1) 욕설 및 비속어의 사용 금지; 2) 폭력성과 선정성 제한; 3) 청소년 유해물 제한; 4) 단일 이용자의 중복 청원 제한; 5) 작성된 청원의 수정 및 삭제 금지; 6) 허위 사실 및 명예 훼손의 제한이다. 상당히 기본적이면서도 간단한 요건으로, 굳이 법을 알지 못해도 '이성적으로 생각해 보았을 때' 불가능한 것을 제외하고 거의 대부분의 내용이 청원 가능의 범주에 들어가도록 설계되었다. 이를 조금 바꾸어 이야기하면, 청원을 올리는 주제에 대한 제한은 거의 존재하지 않는다는 것을 의미한다. 문턱이 굉장히 낮기 때문에 누구나 쉽게 그리고 어떠한 주제로도 쓸 수 있다.

3. 국민 청원 사례

국민 청원 요건이 너무나도 간단하고 제한이 없다고 보아도 무방하기 때문에 정말 다양한 내용들과 범주의 청원들이 현재 게시판을 달구고 있다. 현재 추천수 20만 개를 넘긴 청원은 다 셀 수 없이 많으며, 실제 답변이 진행된 것은 최소 20개로 다음과 같다. (현재 진행형이기에 모든 것을 담지 못했을 가능성이 있다.)

소년법 폐지 청원; 낙태죄 폐지 청원; 조두순 그리고 주취 감형 폐지 청원; 권역외상센터 지원 확충 청원; 전안법 폐지 및 수정 청원; 암호화폐 규제 반대 청원; 정형식 판사 특별감사 청원; 페미니즘 교육 의무화 청원; 미성년자 강간 형량 강화 청원; 김보름 박지우 국가대표 자격 박탈 그리고 빙상연맹 비리 척결 청원; 나경원 의원 평창 올림픽 위원직 파면 청원; 국회의원 최저시급 청원; 네이버 댓글부대 수사 청원; 도로교통법 개정 청원; 일베저장소 폐지 청원; 윤서인 처벌 청원; 경제민주화 청원; 장자연 재조사 청원; 이윤택 성폭력 진상규명과 조사 청원; 단역배우 자매 자살사건 재조사 청원... (조사 시점이 5월쯤이기에 현재는 더 많은 내용들이 존재함)

4. 국민 청원 효과

'참여'라는 점으로만 보았을 때, 이렇게까지 긍정적인 정책이 있었는지 싶을 정도로 반응이 뜨겁다. 우리보다 훨씬 인구수가 많은 미국의 경우 10만 명의 청원자가 개제 기준인데, 우리는 그 2배인 20만 명이 기준임에도 불구하고 미국보다 훨씬 더 많은 청원이 20만 명을 넘기고 있다는 점은 놀랍다. 한편으로는 우리나라가 얼마나 IT강국인지, 또 나아가 4차 산업혁명에서 얼마나 성공할 수 있는 잠재력을 갖고 있는 나라인지를 보여준다. 게다가, 초기 아테네에서 이루어졌던 정치는 직접민주주의였던 것을 기억해볼 때, 미래에 모든 정치 과정을 온라인으로 진행할 수 있게 되지 않을까 하는 생각도 들게 만든다.

국민청원이 일반화되고 대중화되면서, 많은 사람들이 어떠한 불만이나 문제가 생기면 청와대 국민청원 게시판을 찾는 것부터 시작하기에 이르렀다. 2017년 8월 17일 시행된 이후 약 1년이 조금 안 되는 기간 동안 폭발적인 인기를 자랑하며 공공연히 대중화되었다.

5. 검토

소통이 없던 이전 정부와 비교하였을 때, '소통'의 측면에서는 매우 칭찬할 만하다. 아니, 제도 도입 후에 대한민국 사회가 들썩이고 있는 것을 보면 참 기분이 좋다. 우리 국민들은 이렇게나 국가와 소통을 원하고 있었다! 또한 정부 관료 (정혜승 청와대 뉴미디어 비서관)가 답변을 통해 밝혔듯이 정부가 이를 통해 국민이 어떤 고민을 하고 있는지 경청하고 그를 어떻게 반영할지 소통하려고 한다는 것은 민주주의적 측면에서 너무나 바람직한 변화다. 게다가 정말 말도 안 되는 이야기들이 올라올 때마다 마음 한 켠에는 오죽하면... 오죽 이 사회의 제도가 제대로 굴러가지 않았으면 이러한 청원까지도 올라오는가! 하며 한탄스럽기까지 하다. 그러한 측면에서 바라보았을 때, 본 제도는 참 바람직한 것으로 보인다.

그러나, 이러한 긍정적인 측면이 많이 있음에도 불구하고, 나는 해당 정책에 심각한 모순과 오류가 있다고 생각한다. 그리고 단언컨대 그 모순과 오류는 대한민국 사회의 근간을 흔들 수 있는 위험성을 수면 아래에 갖고 있다고 생각한다. 제도가 시행된 지 어느 정도 시간이 지난 지금, 제도가 내포하고 있던 위험성이 하나둘씩 수면 위로 올라오고 있는 현실이다. 이는 빙산의 일각이라고 생각한다. 이제부터, 어떠한 점에서 이 제도가 문제점을 포함하고 있는지에 대해서 서술하고 나아가 해당 문제를 어떻게 해결해야 할지에 대해서도 서술해보겠다.

III. 문제점 분석: 국민청원제도의 위험성을 중심으로

1. 삼권분립의 훼손

국민청원 제도가 가지는 가장 주요한 제도적 모순이다. 대한민국은 '삼권분립'의 개념에 대한 이해도 및 실현화 정도가 정말 약한 나라다. 이 나라에 살면서 가장 속상한 순간들 중 하나가 바로 요즈음에도 벌어지고 있는데, 선거철 국회의원이 나와 본인이 대통령을 잘 보필하겠다거나; 본인은 대통령의 편이라는 것; 본인은 대통령과 가까운 사이기 때문에 자신이 입법부 선출직에 선출되어야 한다는 것과 같은 야기를 들으면 완전히 속이 뒤집어진다. 모든 권력이 왕에게 모여있던 왕정을 탈피하기 위해서 만든 복안이 민주의고, 민주주의에서는 행정부를 견제하기 위해서 입법부와 사법부가 존재하고 입법부를 견제하기 위해서 행정부와 사법부가, 그리고 사법부를 견제하기 위해서 행정부와 입법부가 존재한다. 하지만, 상기한 사례들은 입법부의 구성원이 될 자신이 행정부를 견제하기는커녕 행정부에 힘을 실어주겠다는 것 밖에 되지 않는다. 삼권분립에 대한 이해의 부족이다. (혹자는 이를 '한국식 민주주의'라고 이야기할 수 있겠지만, 이미 삼권분립이 깨져버렸을 때 나왔던 수많은 부작용들을 겪었고, 겪고 있는 우리 사회의 구성원이라면 이러한 이야기를 하는 것이 비현실적이라는 것을 이미 알고 있을 것이다.) 단순히 국회의원만일까? 상상을 초월할 정도로 수많은 부분에서 삼권분립은 무시되거나 경시된다.

나는 바로 이 무시와 경시가 증폭될 수 있는 대표적인 사례가 국민청원제도라고 생각한다. 수많은 국민청원이 올라온다. 많은 내용들이 있지만, 대부분 두 가지로 이야기할 수 있겠다. '잘못된 것을 올바르게 바꾸어 달라'는 요청, '잘못한 사람을 처벌해달라는 요청'이 바로 그 두 가지다. 1) '잘못된 것을 올바르게 바꾸어달라!'는 요청의 경우 이는 '입법'에 대한 요청이라고 할 수 있겠다. 이 요청은 어디로 가야 하는가? 바로 입법부다. 국회의원을 통해서 법안이 상정되거나, 국민소환 등의 준비된 제도를 통해서 이루어질 수 있는 부분이다. 2) '잘못한 사람을 처벌해달라는 요청' 또한 행정부에 가야 하는 요청이 아닌, 사법부를 찾아가야 하는 요청이다.

2. 기존 제도에 대한 불신 심화

아버지와 9시 뉴스를 보며 정치 이야기를 나눌 때에는 평화로운 법이 없다. 우리나라는 이것도 문제고, 저것도 문제기 때문이다. 부패가 없는 곳을 찾기가 부패한 곳을 찾기보다 훨씬 어려운 곳이 바로 우리나라 일지 모른다. 그럼에도 불구하고, 우리나라에 와서 "우와~"를 거듭하며 제도를 배워가는 외국 학생들이 있는 것을 보면 나름대로 제도를 갖추고 있구나! 점점 나아지고 있다는 것을 느낀다. 물론 문제는 여전히 존재하지만 말이다.

나는 이러한 현 상황을 더욱 악화시키는 것이 바로 '불신'이라고 믿는다. 아무리 좋은 제도가 있다고 해도 공공 시스템에 대한 불신이 사회에 만연하면 사람들은 제도를 사용하지 않는다. 제도를 통해서 권력이 제한되던 권력자는 그 제한에서 자유로워지고, 그 자유로움은 부패와 비윤리성으로 나타난다. 사람들은 그것을 보고 더욱 공공에 대한 신뢰를 저버린다.

이러한 악순환의 연결고리가 가장 강력해지는 부분이 '불신'이다. 내가 우려하는 바는, 청와대 국민청원제도가 어떠한 변화를 만들어낼 때 가장 심각해진다. 사람들은 본래 어떠한 사안은 입법부에, 어떠한 것은 사법부에, 어떠한 것은 행정부에, 또 어떠한 것은 헌법재판소에(한스 켈젠에 따르면 삼권분립에서 독립된 기관이므로) 가져가야 한다. 하지만, 현 제도 하에서 모든 민생과 고통의 목소리는 행정부로 모인다. 이것이 해결되면, '역시, 대통령한테 말해야 해'라는 생각이 뿌리 박여 삼권 분립의 정신이 무너지게 된다. 이것이 해결되지 않으면, 불신은 더욱더 심해진다.

3. 행정부의 능력적 한계

권력은 보기 좋으라고 분리되어있는 것이 아니다. 산업혁명 이후, 분업은 정치의 영역과 행정의 영역에도 깊게 들어왔다. 행정부는 모든 현안에 대해서 분석하고 듣고 해결할 수 없다. (또한 그래서도 안된다. 이는 왕정국가의 모습을 띠게 된다.)

'국민 신문고'제도는 본인이 미국에 가서 사람들에게 말해주었을 때, 가장 흥미로운 반응을 볼 수 있었던 제도다. 옛날 왕정국가 조선에서 사용되던 '신문고'제도를 현대에 가져와서 적용하고 있다는 사실은 사람들로 하여금 놀라게 만들기 충분했다. 처음 국민청원제도가 도입될 당시 언론에서 이야기했던 국민신문고와 국민청원제도의 차이점은 이러했다: "신문고와 달리 질문을 가려 받지 않기 때문에 유사 정책들과 비교했을 때 뛰어난 접근성과 신속성이 돋보인다." 과연 이는 잘 지켜지고 있는가?

청와대 관료가 청와대는 모든 문제를 해결할 수 없고 그래서도 안된다고 말한 것 럼, 청와대는 해결사가 아니라는 한계는 분명하다. 다음은 청와대 관료의 인터뷰 내용이다.

국민의 생각을 다만 “청와대는 이번 청원에 대해서도 법원 행정처에 이 같은 내용을 전달할 예정”이라고 덧붙였다.

정 비서관은 “사법부 비판이 사법부의 독립을 흔들 수 있다는 이야기가 있지만, 법관도 수권자인 국민으로부터 권한을 위임받은 것”이라며 “민주주의 국가의 감시와 비판에 성역은 없고, 수권자인 국민은 사법부에 대해서도 비판할 수 있다”라고 했다.

이어 “수권자인 국민이 재판에 대해 비판하는 여론이 청원에 반영된 상황을 있는 그대로 봐야 하고, 악의적 인신공격이 아니라면 국민의 비판을 새겨듣는 것이 사법부와 입법부 등 모두의 책무”라며 “청원을 통해 드러난 국민의 뜻이 결코 가볍지 않다. 모든 국가 권력기관이 그 뜻을 더 경청해야 한다”라고 했다.

정 비서관은 최근 ‘국민청원'에 청와대 권한 밖의 이슈까지 집중되는 과열 양상에 대해서는 “국민이 물으면 정부가 답한다는 철학에서 시작했지만, 청와대가 해결사는 아니다”라며 “모든 문제를 풀 수 없고 그래서도 안된다”라고 말했다.

이어 “다만 이 과정에서 정부가 어떤 고민을 하고 있는지 국민의 의견을 경청하면서 어떻게 그것을 반영할지 소통하는 것이 우리 책무”라며 “어려운 질문이 오더라도 답하고자 한다”고 했다.

그렇다면, 이는 과연 잘 지켜지고 있는가? 최근 들어 많이 나오는 비판 중 하나인, '청와대가 청원을 선별해서 답변한다' 혹은 '내가 올린 청원이 삭제되고 있다'는 비판은 바로 이 점에서 기인한다. 첫째는 능력이 없기 때문이고, 두 번째, 무능력은 결국 선별적 일처리로 갈 수밖에 없는데 여기서 차별이 발생할 가능성이 높다. 현재 시민들에게서 나오는 볼멘소리는 이곳에서 파생된다고 생각한다. 국민신문고와 달리 국민이 물으면 선별하지 않고 대답한다는 목적성을 지녔던 제도인 만큼 이러한 결과는 국민청원제도의 초기 목적성을 잃어버린 모습이 아닐까 생각해본다.

4. 형사법 체계 훼손

국민청원에서 많이 볼 수 있는 형식의 글이 있다. "이런 이런 일들이 있습니다. 처벌해주세요!" 이는 엄연히 우리 형사법과 반하는 것이다. 현 우리나라의 모습은 충격적이기까지 하다. 청와대에서 어떠한 사건에 대한 처벌을 촉구하면, 그 사건이 빨리 진행된다. 행정부의 입김이 형사법 절차에 미치고 있다는 것이다. 이는 국민으로 하여금 형사법절차를 무시하게 만든다. 피해자와 피의자 모두에게 최소한의 권리와 보호막을 주는 죄형법정주의, 무죄추정의 원칙, 기소 주의 등은 모두 힘을 잃게 될 것이다. 이러한 보호막이 사라졌을 때, 미래에 우리는 무엇을 통해 보호받을 것인가?

게다가, 이러한 모습은 정책을 가져오면서 청와대에서 기술적인 실수를 했기 때문에 벌어지는 현상이라고 생각한다. 이에 대해서 하기에 상세히 설명하겠다.

5. 미국 제도를 본떠오면서의 실수

앞서 잠시 언급한 바 있지만, 국민 청원 제도는 사실 미국에서 가져온 정책이다. 미국 행정부에서 미국 시민에게 제공하는 "We the People"을 한국식으로 만든 것이 바로 '국민청원' 제도다. 제도를 가져올 때에는 수정도 필요하지만, 해당 제도가 가지고 있는 세부규정을 잘 이해하는 것이 필수적이다. 하지만, 청와대는 한 가지 큰 실수를 저질렀다. 미국의 We the People는 그 요건 사항에 형사 사법절차 혹은 연방 정부와 관련된 사법절차에 관한 청원의 경우 받아들여질 수 없음을 명시하고 있다.

미국 행정부에서 제공하는 청원 서비스 "We the People"

"Criminal justice proceedings in the United States and other processes of the federal government are not subject to White House website petitions."

"We the People, rather, served as a public relations device for the Obama administration to provide a venue for citizens to express themselves."

오바마 정부가 만든 We the People은 '시민이 자신들을 표현할 수 있는 공간을 만드는 것'을 그 목적으로 하고 있음을 분명히 하고 있다.

미국의 삼권분립은 우리나라의 삼권분립과 차원이 다르다. 제도가 정착되기에 다른 수준의 삼권분립을 가지고 있다고 할 수 있다. 타국의 제도를 가져오며 이러한 기본적인 정책의 전제를 미흡하게 가져온 것(해당 제한이 제대로 이루어지지 않는 점)은 매우 아쉬운 부분이라 하겠다.

6. 제도의 지속가능성과 악용 가능성

2017년 12월 도널드 트럼프 행정부는 We the People 플랫폼을 더 이상 운영하지 않겠다고 밝혔다. 그리고 새로운 플랫폼을 만들어 기존 플랫폼보다 1년에 100만 달러씩 적게 소비되게끔 만들겠다는 이야기를 한다. We the People은 지금까지도 접속은 가능하지만, 그 기능은 멈춘 상태다. 2017년 11월까지 16개의 청원이 10만 명의 서명을 받았으나, 트럼프 행정부에서는 그 어떠한 반응도 하지 않고 있다. 결국 민주주의의 선진국가 미국에서도 청원제도는 지속성을 잃어버렸다.

우리나라는 어떠한가? 과연 미국에서 지속에 실패한 본 제도가 추후에는 잘 진행될 수 있을 것이라고 생각하는가? 이에 대해서 우리는 어떠한 준비가 되어 있는가? 오히려 제도를 악용하는 세력이 나올만한 구실만 늘어나고 있지는 아니한가? 생각해볼 필요가 있는 문제다.

III. 결론 및 제언

정권이 바뀌고, 정부가 과거 국민과의 불통(불통)에서 소통(소통)으로 나아가고 있는 점이 참 좋다. 위르겐 하버마스가 그의 공론장 이론의 초입부에서 수차례 강조하였듯이, 민주주의의 기본은 소통이다. 소통 없는 민주주의는 존재할 수 없다. 그리고 국민청원제도는 민주주의 발달에 정말 중요한 역할을 할 수 있다고 생각한다. 역설적으로 나는 이렇게 중요한 제도이기 때문에 작은 문제점도 놓쳐서는 안 된다고 생각한다. 사람들의 신뢰가 깨지는 것, 그리고 마음이 상하게 되는 것은 돌이키기가 정말 힘들기 때문이다.

이번 글에서 계속해서 이야기했던 것은, 국민청원 제도가 나쁘다는 것이 아니다. (오해가 있을 거 같아 분명히 한다.) 과연 현재 있는 장치와 제도들 그리고 법들을 올바로 사용하지 못하고 있으면서, 기존의 법과 제도들과 상충되는 새로운 제도를 도입하는 것이 올바른지를 비판하는 내용이었다. 국민청원 제도가 폭발적인 인기를 끌고 있는 현 상황이 과연 올바른 것이냐는 것이었다. 이것은 어떤 것을 의미하는가? 국민의 이야기를 귀담아듣고 정책으로 표현해야 하는 입법부가 얼마나 무능한지, 그리고 국민의 의견을 수렴하고 사회에 목소리를 내야 하는 언론이 얼마나 무능한지를 보여주는 것이다. 단순히 '무능'인지, 혹은 의도적 '무능'인지는 각자의 판단에 맡겨야 할 것 같다.

미국에서 해당 제도가 가졌던 문제 몇 가지를 소개하고자 한다.

1) 마리화나 합법화에 대한 청원을 대답하는 과정에서 길 컬리카우스키(Gil Kerlikowske) 마약단속국 직원은 행정부의 답변을 맡게 되었는데 해당 답변을 하는 과정에서 답변 자체가 법에 저촉되면서 (Office of National Drug Control Policy Reauthorization Act of 1998, which states that the Director must oppose all attempts to legalize the use of illicit drugs in any form.) We the People 답변이 위법 처리되었다.

2) 오바마 행정부의 경우, 날짜순으로 답변을 진행하지 않았는데 이에 따라 행정부의 입맛에 따라 먼저 답변되는 질문이 존재했다는 점이 지적되었다. 이는 행정부가 국민의 청원을 이용하여 본인들이 이야기하고 싶은 내용을 자신의 입을 통해서가 아닌 "국민의 뜻이다!"라는 당위성을 찾아 이야기할 수 있다는 점에서 조금은 놀랍고 소름 돋는 점이다.

이를 이야기하는 것은, 우리나라에서 반드시 이러한 부분에 있어서 '제도적 준비'가 되어야 한다는 점이다. 문제를 예상하고, 그 문제를 예방하는 것이야 말로 이상적 정치이며 이상적 법률가의 모습이 될 것이다.

지금 국민청원 제도는 별 탈 없이 잘 작동되고 있는 것으로 보인다. 작은 문제점들이 존재하지만, 제도의 장점을 상쇄하기에는 미세한 것들이다. 다만, 앞서 이야기 한 '제도적 준비'는 가시적으로 나타나지 않는 것 같다. 개국 이래 우리나라의 계속적인 문제였던, 다른 나라(특히 서양)의 법과 제도를 그저 가져오는 방식은 반드시 고쳐져야 한다. Context와 Public discourse(공개 담론)를 거치지 않고 다른 나라의 좋은 것을 그저 가져오려는 성향은 반드시 없어져야 할 것이고, 나아가 해당 분야의 전문가에 대한 필요성도 늘어날 것이다.

하지만, 가장 중요한 것은 무엇인가? 잘 정비된 기존 제도들이 잘 돌아갈 수 있도록 하는 것은 바로 현재 그 자리를 지키고 있는 '사람'이라는 것이다. 입법부는 자신의 역할이 무엇인지 깨닫고 그 역할을 향해 최선을 다해야 할 것이고, 사법부와 언론 역시 마찬가지다. 자신들의 위치에서 나태해지고, 공공의 이익이 아닌 사적 이익을 꾀하다 보면 문제는 더욱 심각해지고 결국 사상적 근간까지 균열은 발생하기 시작한다. 헌법 제1조 제1항는 말한다. "대한민국은 민주공화국이다" 우리는 '민주 공화국'이지 '청원 공화국'이 아니다.