국가경찰위원회는 심의의결기구
새벽 신문에서 경찰관들이 당초 7월 30일 열려던 모임을 취소했다니 잘되었다고 생각한다. 이 문제가 조속히 해결되기를 바라는 마음에서 후속 글을 올린다.
이번에 치안 관련 제도를 한번 제대로 파악해 보았다. 7월 26일 밤에 ‘MBC 100분 토론’을 보았고, 여당(국민의힘)으로 바뀐 권은희 의원의 발언도 들어 보니 경찰 쪽 주장이 분명히 맞다는 확신을 얻었다.
한편 내가 전에 검토했던 <국가교육위원회>와도 비교해 보았다.(원래 2022년 7월 21일 발족 예정이다)
치안사무의 심의의결기관은 국가경찰위원회(대통령, 행안부 장관은 간접적으로 관여)
‘국방과 치안의 최종 책임자가 누구인가’부터 살펴보자. ‘국방’에 있어서는 대통령이지만, ‘치안(경찰)’에 있어서는 국가경찰위원회가 심의의결기관이지 대통령은 최종 책임자가 아니다.
치안업무 담당기관은 나라나 지역마다 다르다. 외국에서는 주민이 경찰서장을 직접 선거로 뽑는 곳도 있다. 미국은 연방(FBI)과 지역 경찰로 나누어져 있고, 우리 경찰법도 국가경찰과 자치경찰로 구분되어 있다.
대통령은 ‘국방’과 관련해서는, 국가의 독립·영토의 보전·국가의 계속성과 헌법을 수호할 책무를 지며(헌법 제66조 제2항), 국군을 통수한다(헌법 제74조). 이런 점에서 국방의 최종 책임자는 대통령이다.
그러나 ‘치안(경찰)’에 관해서는 합의제 기관인 국가경찰위원회가 심의·의결기관이다. 대통령은 필요시 행안부 장관을 통하여 관여하고, 총경 이상 경찰관의 인사권으로 관여한다.(대통령비서실에서 총경 이상 경찰관의 인사업무를 수행해야 한다)
국가경찰과 자치경찰로 나누어진 경찰법에서, 행안부 장관은 대통령에게 경찰위원을 제청하고, 국가경찰위원회에 안건을 제출하거나 심의·의결된 안건에 대한 재의(再議) 요구 등으로 관여한다.
인사, 예산도 경찰법상 국가경찰위원회의 심의의결사항이다. 행안부 장관은 경찰청장의 추천을 받아 총경 이상의 임용(안)을 대통령에게 제청하는 방법으로 경찰관 인사업무에 관여한다(경찰공무원법)
이는 과거 4.19.의거 등을 유발한 경찰의 부정선거 개입과 박종철 군 고문치사사건 등에 대한 반성에서 정부의 업무 중 치안(경찰) 업무를 떼어내어 합의제 기관이 담당하고, 치안의 정치적 중립을 위하여 3년 단임인 7인의 국가경찰위원회라는 심의·의결 기관을 둔 것이다. 행안부에 경찰국을 둔다면 우리 역사에도 반한다.
31년 동안 지속된 심의의결기관인 경찰위원회가 자문기구라는 주장은 어불성설이다. 즉 치안사무의 정치적 중립성 제고를 위하여, 5년마다 바뀌는 대통령을 정점으로 한 정부에서 치안업무를 떼어 놓은 것인데, 31년 동안 운영된 제도를 법은 그대로인데 어떻게 시행령으로 바꾸나. 이 시행령은 헌법 및 법률에 위반된다.
일본에서도 국가공안위원회(합의제 기관)가 치안업무를 심의의결한다. 일본에서도 관련 업무의 중립성 제고를 위해 합의제 행정기관을 두었다.
국가교육위원회(2022년 7월 21일 발족 예정. 감감소식(?)
2021년 7월 통과된 법에 따라 합의제 행정기관인 <국가교육위원회>가 만들어져 있다(원래 2022년 7월 21일 발족되어야 하는데(?).
대통령 직속의 독립된 행정기관이며, 임기 3년(한차례 연임 가능)의 21인의 위원이 있다. 10년마다 국가교육발전계획을 수립하고, 국가교육과정의 기준과 내용을 고시하도록 하였다. 현재 미발족인 이유가 무엇때문인지 모르겠다.
원래 백년대계라는 교육정책의 중립성 보장을 위해 국가경찰위원회와 같은 성격을 가진 합의제 행정기관을 만든 것으로 알고 있다. 종전 <국가교육회의>를 바꾸어 이 위원회를 만들려 한다는데, 나는 2020년에 쓴 책에서 교육부는 그대로 둔채 새로 위원회를 만들 필요가 있나, 중앙정부에 과연 교육부가 필요한지 의문이다 등 견해를 제시한 적이 있다. 아예 연방정부에는 교육부가 없는 나라(독일 등)도 있다.
*『푸른 나라 공화국』(신윤수, 바른북스, 2020) ‘미래의 교육을 생각한다’ (227~237쪽에서)
이것도 국가의 '백년대계'인 교육 정책이 임기 5년마다 바뀌는 정권 입맛에 따라 흔들리지 않도록 하려 한 것으로 아는데, 어떻게 법률이 정한 시한을 넘어 이 위원회가 만들어지지 않았나 모르겠다.
경찰공무원법과 경찰법
모든 입법은 역사의 산물이다. 1991년부터 31년 지속된 현재의 경찰(치안)제도를 바꾸려면 그 필요성부터 검토하고, 절차적 정당성도 확보하여 국회에서 법률부터 바꾸어야 한다.
인사제도는 국가경찰위원회가. 총경 이상의 인사는 대통령이 한다(경정 이하는 경찰청에서 독자적으로). 따라서 대통령은 경찰위원과 총경 이상의 인사로 치안(경찰) 업무에 관여할 수 있다. 행안부 장관은 경찰위원 임명 제청, 경찰위 안건 제출 및 재의 요구권으로 경찰업무에 관여할 수 있다.
이걸 자세히 살펴보자.
경찰법에 국가경찰위원회 업무에는 인사, 예산 등이 열거되어 있고(경찰법 제10조 제1항 제1호), 경찰공무원법에는 경찰공무원인사위원회가 있다(경찰공무원법 제5조). 행안부 장관은 경찰청장이 추천한 인사안을 총리를 거쳐 대통령에게 제청하는 기관이지 자신이 인사안을 직접 만들 수 없다. 이미 경찰공무원인사위원회를 통과한 경찰청장의 인사안에 단순한 제청 업무를 하는 행안부 장관이 실질적으로 인사업무에 관여한다면 이는 중앙행정기관의 독립적 운영원칙에 반한다.
국가공무원 중 5급 이상의 인사는 원래 중앙행정기관의 제청, 인사혁신처장 협의, 총리를 거쳐 대통령이 하게 되어 있다. (외무공무원법, 군인사법 등 모든 법률에서 중앙행정기관에 인사위를 두고 있고, 최종 인사권자인 대통령을 제외한 다른 관여자는 절차적 관여자다)
치안(경찰) 업무를 취급할 수 없고, 인사 제청 업무를 하는 행안부 장관이 경찰관 인사를 직접 관장하겠다니 독립된 중앙행정기관인 경찰이 반대하는 것은 당연하다. 이 경우 행안부 장관이 인사권으로 경찰 업무를 지휘하게 될 것이다.
원래부터 치안업무가 합의제 기관인 경찰위원회 업무이므로 과거 청와대 민정수석실이 경찰위 소관인 치안업무를 담당했다면 잘못된 관행이며, 총경 이상 경찰관 인사을 인사수석이 담당하면 문제가 해결된다.
시행령은 행정 쿠데타
상위법에 위반된 행정입법으로 국회의 입법권에 도전한 것은 쿠데타가 아닌가. 내가 보기로는 7월 23일 총경회의(경찰서장 회의)는 달리 방법이 없는 경찰관들의 자구행위라고 보아야 한다. 토요일에 상급 기관장의 허락을 받고 관할구역을 합법적으로 벗어나 조직의 미래와 적법한 법 적용을 의론한 것에 대해 쿠데타나 내란이라고 비난할 수 있나.
오히려 법률 사항을 행정 입법한 것은 실질적, 절차적 위법이므로 이에 대한 책임을 물어야 한다.
언제부터 법제처가 이렇게 바뀌었나
오랫동안 중앙부처에 근무하면서, 법제 업무를 자주 해 보았다. 예전에 내가 접한 법제관들은 매우 깐깐했고 깔끔했다. 그런데 일반 상식으로도 금방 문제가 드러나는 <행안부 경찰국> 신설에 법제처가 동의하고, 심지어 어제(7월 28일) 법제처장 명의의 보도자료까지 발표되는 걸 보니 기가 막힌다.
내가 만든 법 중 기억나는 게 ‘소비자기본법’이다. 이것은 ‘재정경제부 소비자정책과장’ 시절 종전에 있던 ‘소비자보호법’을 ‘소비자기본법’으로, ‘한국소비자보호원을 ‘한국소비자원’으로 바꾼 것이다. 이때는 공정거래위원회가 소비자정책을 가져가겠다고 난리치는 통에 나는 상당 기간 보직을 잃어야 했다. (허허! 다 지난 일!)
국무회의가 자문기구(?), 국가경찰위원회가 자문기구(?)
헌법 제88조 제1항은 ’국무회의는 정부의 권한에 속하는 중요한 정책을 심의한다.’고 규정한다. 제89조에는 국무회의 심의를 받는 17개 사항이 열거되어 있지만, 막상 헌법에는 의결이란 말조차 없다. 그러나 누구도 국무회의가 자문기구나 단순한 심의기구라고 보지 않는다. 분명히 국무회의는 의결기구다.
경찰법에 국가경찰위원회는 9개 사항을 심의·의결한다고 되어 있다. 이런 기관이 31년 동안 자문기구로 운영되었다면(행안부 장관 주장) 이것이 잘못된 것이다. 지금부터라도 경찰위원회를 실질적으로 운영하면 문제가 해결된다.
감사원 업무에 대통령이 관여할 수 있나(?)
감사원과 비교해 보자. 감사원은 대통령 소속이지만 감사원법에 따라 독립적으로 운영된다.
헌법 제4장 제목은 정부로 되어 있고, 제1절이 대통령 제2절이 행정부이다. 행정부란 제목 아래 제1관 국무총리와 국무위원, 제2관 국무회의, 제3관 행정각부, 제4관 감사원의 순서로 규정한다.
헌법 제97조는 ‘국가의 세입·세출의 결산---공무원의 직무감찰을 하기 위하여 대통령 소속 하에 감사원을 둔다’고 규정한다. 그렇다면 대통령이 감사원이 대통령 소속이니까 감사원 업무에 개입할 수 있다(?)고 해석하나. 감사원법 제2조에서 감사원은 대통령에 소속하되, 직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다고 명시하고 있다.
정부조직법과 경찰법에 ‘행정안전부 장관 소속으로 경찰청을 둔다’라고 규정한 것도 이와 같다. 행안부는 치안(경찰) 업무를 직접 할 수 없고, 행안부 장관은 경찰위원의 임용제청, 경찰위원회 안건 제출 및 재의 요구 등으로 간접적으로 치안(경찰) 업무에 관여할 수 있을 뿐이다.
총경 이상의 경찰관 인사안은 경찰공무원인사위원회(경찰공무원법) 경찰위원회(경찰법) 심의를 받은 경찰청장의 추천을 받아 행안부 장관이 총리를 거쳐 대통령에게 제청한다.(장관의 제청권은 절차적 관여에 불과하다.)
이런 절차는 모든 중앙행정기관이 동일하다. 어느 부처에 만일 청이 있다면, 장관은 소속 청의 인사안을 인사혁신처, 총리 및 대통령에게 전달하는 절차적 관여로서 제청한다. 중앙행정기관에는 모두 인사위원회가 있으며, 인사권이 독립되어 있지 못한 기관은 중앙행정기관이 아니다.
정부조직법 상 인사혁신처 소관인 인사업무를 법무부(인사정보괸리단)가 관리하고, 대통령 권한인 인사권(이 업무는 당연히 비서실(인사수석)이 담당해야 할 것이다)을 대통령비서실이 아닌 법무부 장관이 관장하는 것은 위법한 업무처리가 분명하다.
탄핵제도(국회의 탄핵 소추 - 헌법재판소의 탄핵 심판)
헌법 제65조에는 대통령·국무총리·국무위원 등이 직무집행에서 헌법이나 법률을 위배한 때에는 국회는 탄핵소추를 의결할 수 있다고 규정한다.
그런데 이 조항은 국회의원이 국민을 대신하여 정부를 감시하다가, 헌법·법률 위반을 발견하면 반드시 탄핵소추를 하도록 직무상 의무를 부과한 것이다.
만일 국회가 탄핵 소추를 하지 않으면, 국민은 이들을 추궁할 수 있는 방법이 없다. 특히 대통령은 내란이나 외환의 죄를 범한 경우를 제외하고는 재직 중 형사소추도 할 수 없으니(헌법 제84조), 국회의 탄핵이 유일한 제재방법이다.
지자체장이나 지방의원과 달리 국회의원에게만 소환제도조차 채택하지 않은 현행 제도에서는 이 경우에 국회의원에게 직무를 강제할 방법이 없으니 일반 시민이 거리로 나가 ‘저항권’을 행사해야 하나.
국회의원은 고위 공직자의 헌법과 법률 위반을 발견하면 반드시 탄핵소추를 하여야 할 헌법상 책무가 있다.
눈 떠보니 안(No) 선진국
작년에 <<눈 떠보니 선진국>>이란 책이 나와 참 즐겁게 읽었다. 그런데 갑자기 <<눈 떠보니 안(no) 선진국>>으로 바뀌었는지, 갑자기 선진국으로 알고 있던 우리가 국가부도 위기국 47위라는 소리가 들리고, 몇 개월째 경상수지는 적자이고 주가, 환율, 금리, 물가 모두 요동치고 있다. 왜 이리되었을까???
갑자기(?) 그런 건지 아니면 전에 모르던 구조적 문제가 새로 나왔나(?).
곰곰이 살펴보니
7월 23일 경찰의 총경(경찰서장) 회의는 헌법과 법률에 위배되는 일을 막으려던 순수한 일이었고 그들로서는 어떤 고육지계였다고 생각한다. 특히 그 모임을 주도(그리고 직위해제)한 모 총경이 30일에 모임을 하지 말도록 권고하였고 7월 30일에 열려던 ’14만 경찰회의’가 철회되었다니 정말 다행이다.
7월 26일에 제안된 <경찰국 설치 반대 국회청원>에 대해 하루 만에 34만명이 서명했다니, 이도 놀라운 일이다. 입법예고는 원래 40일 이상 하도록 되어 있는데, 주말을 낀 4일(7월 15일~19일)만 입법예고를 한 것에서 총경(경찰서장)회의가 일어난 것이 분명하다. 책임져야 할 사람이 분명히 따로 있는 것 같다.
