이제 선량(選良)을 뽑자 : 중선거구, 국민소환제 도입
2024년 4월 10일이 국회의원 총선거 날이다. 꼭 1년 남았다.
선량(選良)은 ‘뛰어난 인물’ 로서, 예전부터 국회의원을 달리 부르는 말이었다. 여기에 쓰는 한자(漢字)를 보더라도 ‘착하고 좋은 사람’ 이라는 뜻이 분명하다. 선(選)은 가리는 것, 양(良)은 좋은 것이니 말이다.
이번 주에 국회가 공직선거법 개정을 위한 전원위원회를 연다고 한다. 미리 생각해 보지만 이런 곳에서 무언가 제대로 고쳐질까? 어영부영하다 현행대로 선거를 치를 공산이 크지 않을까.
그런데 급한 대로 2가지는 꼭 고쳤으면 싶다. 망국적 정치형태인 국론 분열을 막고, 문제가 많은 국회의원이 선출되면 나중에라도 금배지를 떼기 위해서다.
- 2명 이상 뽑는 중선거구제 (공직선거법)
- 국회의원을 국민이 소환하는 제도 (국회법)
우리나라처럼 정당 간 싸움이 일상화된 나라에서는 제3의 세력이라 할까, 싸움을 말리고 중재할 누군가 필요하다. 그리고 투표가 끝나면 바로 본색을 드러내는 품질 나쁜 국회의원을 끌어내리는 제도가 필요하다.
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1. 2명 이상을 뽑는 중선거구, 정당은 1명만 공천
한 선거구에서 2명 이상을 뽑게 하자. 각 정당은 한 선거구에는 1명만 후보자를 낼 수 있게 해야 한다. 이것만 되어도 우리 정치시스템이 확연히 달라진다.
지역별로 정당이 다르거나 무소속 의원이 2명 이상 있으니, 다른 의견을 수렴할 수 있고, 중앙 차원에서도 전국적이고 종합적 판단을 할 수 있다.
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2. 국회의원 국민소환제를 두자
다른 선출직에는 다 있는 소환제도가 국회의원에게는 없다. 이것은 근본적으로 국회의원이 법을 만드는데, 이미 기득권을 가진 자기들에게 불리한 제도니까 거론하지 않는다. 현재 시도지사, 교육감, 지방의원 모두에게 소환제가 도입되어 있다.
아래는 작년에 써 둔 국회 제도개혁방안을 전재한다.
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국회가 바뀌어야 (국회의원 국민소환제 도입 등) 2022년 8월 12일
2022년 5월 브런치를 시작할 때 기획했던 『푸른 나라 만들기』의 대장정을 시작하려 한다. 최근 2년간 발간한 정치사회 관련 책, 2020년 『푸른 나라 공화국』과 2021년 『푸른 정치와 시민기본소득』의 후속작이다. 먼저 국회부터 시작한다.
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어제(8월 11일) 여당인 국민의힘 당직자들이 사당동 수해 현장에 봉사를 갔다가, 어떤 국회의원이 “사진 잘 나오게 비 좀 왔으면 좋겠다”하여 논란이 일었다고 한다. 바로 사과했다고 하던데, 이렇게 우리 정치인들이 일단 당선되고 나면 사회와 시민을 대하는 태도가 바뀌는 것에 문제가 많다. 전에도 국회의원이 시민의 억장을 긁어놓아도 국회가 아무런 징계도 하지 않고, 본인이 사퇴하지도 않은 채 버티는 걸 여러 차례 보았다.
나는 우리나라가 대부분 영역에서 이미 선진국이 되어 있지만, 유독 정치만 후진적이므로 국회·정당 제도를 개혁해야 한다고 주장해 왔다. 여기서는 ‘국회가 바뀌어야’라는 제목 아래 ‘국회의원 소환제’를 도입하자고 주장하려 한다.
전에는 국회의원 소환제 도입에 헌법 개정이 필요하다고 보았는데, 국회의원 소환도 지자체장(시도지사, 시장·군수·구청장)이나 지방의원(주민소환에 관한 법률), 교육감(지방교육자치에 관한 법률)처럼 법률로 정해도 되는 것으로 생각이 바뀌었다. (국회의원은 헌법에 임기 4년이 정해져 있어 법률로는 국회의원 소환이 불가능하다는 견해가 있다)
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국회는 어르신들 놀이터
우리나라 국회에는 문제가 많다. 2020년에는 총선이 끝나자마자 원(院)을 구성한다 안 한다, 개원을 한다 만다 난리를 쳤다.(원을 당연히 만들어야지, 개원도 당연히 해야지?) 그런데 알고 보니 30여 년간 관행과 달리 당시 여당이 법사위·예결위를 차지하겠다 하여 사달이 났다고 한다. 과거 권위주의 정권에서도 정부·여당의 법률 및 예산안 제출권을 야당이 견제해야 한다는 차원에서 그리 해왔다는데 말이다.
올해(2022년)도 다시 원(院)을 구성하지 않고 53일을 공쳤다. 이걸 지켜보면서 우리나라 국회는 여야 거대 정당에서 그들이 편한 대로 규칙이라고 무얼 만들고, 소수당이나 일반 국민은 여기에 대해 아무런 제재수단(국민소환제 등)이 없으니, 일을 하지 않아도 ‘무노동 무임금 원칙’을 적용할 수 없고, 달리 제재할 방법이 없는 것이 문제라는 결론을 내렸다.
국정감사를 생각해 보자. 위원회나 소위에서 과반수 의석을 가진 정당이 반대하면 소수당이나 의원은 증인 출석이나 자료 제출조차 요구할 수 없다. 국회법이나 ‘국정감사 및 조사에 관한 법률’을 개정해서 이 부분을 고쳐야 될 텐데, 다수당이 반대하면 이도 할 수 없다. 그러면 국회가 왜 필요하고, 국정감사가 왜 필요하지?
인터넷 등에서 이래서 국회더러 ‘국개’, 국회의원더러 ‘구캐의원’이라고 하는구나, 그런데도 정치가인지 정치꾼인지 모두 이걸 하려고 여기저기 얼굴 내밀고 줄 서려하고 있으니 되게 웃긴다.
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국회의원은 월급이 없다(?)
국회의원은 일을 잘 안 한다. 왜 월급이 없어서 그렇다는데. 국회의원은 월급이 없고 ‘세비(歲費)’를 준다고 한다. 세비가 무언가 보니, ‘국회의원의 직무활동과 품위유지를 위해 지급하는 보수’라고 정의한다. 그러면 이것도 보수는 보순데, 나도 공직에 한 30년 있었는데 나는 품위 없는 일이라 월급을 받았고, 국회의원은 성스러운 일(?)이니까 세비라고 하는구나 싶다.
어쨌든 국회의원은 월급은 받지 않고 세비를 받는다, 국회법 제30조는 ‘의원은 따로 법률로 정하는 바에 의하여 수당과 여비를 받는다’고 해놓고, 그 법률은 이름부터 ‘국회의원 수당 등에 관한 법률’이라며 최소한의 실비를 보전해 준단다. 정말 실비 내리는 소리 하고 있네! 말장난도 이 정도면 과하다.
이 법에 따르더라도, 이번처럼 원(院) 구성도 하지 않은 기간에는 그 기간에 상당하는 수당은 받지 말아야 하는 게 아닌가(?). 만일 그들이 세비를 받았다면 이걸 반납토록 해야 하지 않을까(?).
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국회의원 수당 등에 관한 법률(개정 전 법률)
제1조(목적) 이 법은 국민에게 봉사하는 국회의원의 직무활동과 품위유지에 필요한 최소한의 실비를 보전하기 위한 수당 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 한다.
이 법률이 최근에 바뀌었는데, 내용은 그대로인 것 같다.
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국회의원의 보좌직원과 수당 등에 관한 법률 ( 약칭: 국회보좌직원 및 의원수당법 )
[시행 2022. 4. 5.] [법률 제18719호, 2022. 1. 4., 전부개정]
제1조(목적) 이 법은 국회의원의 보좌직원과 수당 등에 관한 사항을 규정함으로써 국민에게 봉사하는 국회의원의 직무활동을 지원하고, 품위유지에 필요한 최소한의 실비를 보전하는 것을 목적으로 한다.
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2016년에 뉴질랜드에 갔다가 우연히 그곳의 국회방송을 보았다. 발언자 12명이 영어나 마오리 말의 2개 국어로 말하는 게 인상 깊었고, 발언하다가 노래도 부르고 모두 웃는 의사진행 모습이 신기했다. 거기서 2016년 당시 55살인 존 키(John Phillip Key) 총리는 가정에 충실하려 한다며 갑자기 총리를 그만두었다고 한다. 아내와 아이들이 정치에 너무 오래 있다며 가정으로 돌아오라고 했다나 어쨌다나.
다음 총리인 저신다 아던(Jachinda Kate Laurell Ardern)은 1980년생 여성이다. 거기에서는 국회의원은 명예직이라 그런지 귀찮아서 서로 맡지 않으려 한다(?)는데, 우리는 서로 하겠다고 난리니 도대체 무어가 무언지. (그녀도 23년 1월 총리를 전격 사퇴하였다. 스스로 그만하는 정치가 진짜 아닐까?)
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국회의원의 특권 (면책특권, 불체포특권)
헌법을 보면, 국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언·표결에 대해 국회 외에서 책임을 지지 않는 면책특권(헌법 제45조)을 갖는다.
헌법
제45조 국회의원은 국회에서 직무상 행한 발언과 표결에 관하여 국회 외에서 책임을 지지 아니한다.
생각해 보자. 면책특권은 17세기 영국의 권리장전에서 처음 생겼다고 한다. 군주제나 권위주의 시대에 국회의원을 강제 연행하거나 체포하는 걸 막기 위한 제도다. 지금처럼 개방사회에서 종전 구닥다리 조항으로 국회의원을 선출귀족, 특권계급으로 대우할 필요가 있을까. 대통령의 형사상 특권(헌법 제84조)과 비교하더라도 너무 과도한 게 아닌가. (대통령은 비록 형사소추는 받지 않더라도 정치적 책임을 지는 것 아닌가)
헌법
제84조 대통령은 내란 또는 외환의 죄를 범한 경우를 제외하고는 재직 중 형사상의 소추를 받지 아니한다.
국회의원이 자신의 발언·표결에 대해 국회 내부뿐 아니라 국회 외부에도 책임을 져야 되지 않을까? 그리고 국회의원도 지자체장·교육감이나 지방의원처럼 국민소환으로 책임을 물어야 되지 않을까? 다른 선출직에는 다 있는 주민소환제도가 국회의원에게는 왜 없을까? 정답은 국회의원들이 ‘자기들한테 불리하니까 만들지 않았다’가 정답일 것이다.
불체포특권도 폐지되어야 한다(헌법 제44조).
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국회의원의 겸직 및 윤리특별위 문제
국회의원의 겸직 여부도 자신들이 만드는 법률로 정하고, 자격심사와 징계를 국회 자체가 하도록 하여 자기들 특권을 외부에서 통제할 수 없도록 해 놓았다. (헌법 제64조).
국회의 윤리특별위원회(국회법 제46조)가 의원의 자격심사와 징계여부를 심사하는데, 위원들이 모두 동료의원인데 그들이 제대로 이걸 할 수 있을까. 맞았다. 국회가 스스로 징계여부를 심사하더라도 이 위원회에는 국회의원이 아니라 외부 의원이 과반수가 되어야 제대로 작동한다. 국회법 제46조부터 고쳐야 한다.
헌법
제64조 ①국회는 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 의사와 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있다.
②국회는 의원의 자격을 심사하며, 의원을 징계할 수 있다.
③의원을 제명하려면 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다.
④제2항과 제3항의 처분에 대하여는 법원에 제소할 수 없다.
국회법
제46조(윤리특별위원회)
① 의원의 자격심사·징계에 관한 사항을 심사하기 위하여 제44조제1항에 따라 윤리특별위원회를 구성한다.
③ 윤리특별위원회는 의원의 징계에 관한 사항을 심사하기 전에 제46조의2에 따른 윤리심사자문위원회의 의견을 청취하여야 한다. 이 경우 윤리특별위원회는 윤리심사자문위원회의 의견을 존중하여야 한다.
⑥ 윤리특별위원회의 운영 등에 관하여 이 법에서 정한 사항 외에 필요한 사항은 국회규칙으로 정한다.
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국회의원의 의무 등
국회의원에게는 겸직금지의 의무, 청렴의 의무, 국가이익 우선의무, 알선금지의무가 있다(헌법 제43조와 제46조).
지난 총선에서 지금까지 국회의원의 자격 논란과 이권 개입 등이 제법 많이 일어나고 있다. 여기에 대한 대책으로 국민소환제 도입이 필요하다.
헌법
제43조 국회의원은 법률이 정하는 직을 겸할 수 없다.
제46조 ①국회의원은 청렴의 의무가 있다.
②국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다.
③국회의원은 그 지위를 남용하여 국가ㆍ공공단체 또는 기업체와의 계약이나 그 처분에 의하여 재산상의 권리ㆍ이익 또는 직위를 취득하거나 타인을 위하여 그 취득을 알선할 수 없다.
한편 헌법 제50조에는 의사공개의 원칙이 있다. 그러나 출석의원 과반수의 찬성이 있거나 의장이 국가의 안전보장을 위하여 필요하다고 인정할 때는 공개하지 아니할 수 있고, 공개하지 아니한 회의 내용의 공표에 대하여는 법률로 정하므로, 이 때문에 국민들은 국회가 무얼 하는지 제대로 알 방법이 없다. 국회가 ‘국회산성’, 크렘린이 되어 있는 것이다.
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국회의원 소환제 도입
회사의 외부감사제도처럼, 국회의 의정활동을 국민이 국회 밖에서 감시하고, 필요시 소환할 수 있게 해야 한다. 지방의 주민소환제처럼 국회의원의 소환제를 도입하자.
종전에는 헌법에 반영하는 방안을 생각해 보았다. 그러나 굳이 헌법을 개정하지 않고 법률에 반영하는 방안도 있을 것 같다.
헌법 개정
제64조 ①-④ 현행과 같음
⑤ 국회는, 지역을 대표하여 선출된 의원에 대해서는 해당 지역 국회의원선거권자 20% 이상이나 20만 명 이상의 국민의 요구에 의하여, 비례대표제로 선출된 의원에 대해서는 20만 명 이상의 국민의 요구가 있으면, 제2항의 절차를 개시하여야 한다.
이것은 지금처럼 국회가 자율적으로 징계 여부를 정하지만, 국민들이 국회에 의원 징계를 요구할 수 있도록 하자는 것이었다. 전에는 내가 대통령 4년 중임제 등 여러 분야 헌법 개정을 주장하였기에 이참에 헌법에 반영하자고 생각한 것이었다. 그러나 법률로 만들어도 무방할 것 같다. 이것은 국회의원이 자율적으로 자기 감시방법을 정한 것이기 때문이다.
‘국회법’에 반영하거나, ‘국회의원 소환에 관한 법률’을 제정하는 방안이 있겠다. 이미 ‘주민소환에 관한 법률’이 있으니 여기에 국회의원을 포함하는 방법도 있겠다.
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기타 국회제도 개혁
국회의원도 일 한 만큼만 ‘보수’를 받게 하자. ‘무노동무임금’ 원칙을 도입하자는 것이다. 법 이름을 ‘수당’이 아니라 ‘보수’로 바꾼「국회의원 보수법」으로 하든지, 아예「공무원보수규정」에 통합 운영하는 방법도 있겠다. 법률 명칭에서부터 국회의원의 특권의식이 배어있다.
지난 총선이 ‘준연동형 비례제’라는 생소한 제도로 운영되면서 중소정당이 피해를 보았다고 한다. 지역구와 비례대표가 50:50인 독일식 연동형 비례대표제와 비교하면 우리의 비례대표 의원 수가 너무 적어 보인다. 유권자 모두 1인 2표를 행사했으니 독일처럼 50:50으로 하면 어떨까?
그래야 유권자 의사가 제대로 반영되고, 지역기반이 부족한 신생정당이 국회에 들어갈 수 있다. 헌법에 보장된 복수정당제(헌법 제8조 제1항)가 실현되려면 비례대표를 늘려야 된다. 나는 고질적 지역주의 타파를 위해 국회의원 중선거구제를 도입하자고 제안한다.
그런데 독일식 연동형 비례대표제에서는 선거 결과에 따라 국회의원 숫자(현행 300명)가 늘어날 수 있다고 한다. 이 문제는 이렇게 해결하면 어떨까.
- 국회의원 전체 보수를 총액으로, 보좌관 수도 총인원으로 정한다.
- 선거 결과 국회의원 숫자가 늘면 그만큼 국회의원 각자의 보수의 액을 줄인다.
- 국회의원 보좌관·비서관 수도 총 인원 범위 내에서 조정한다.
(지난 총선에서는) 공직선거법이 국회의원 선거를 앞두고 불과 3개월 전에 개정되었다. 공직선거법은 너무 어렵고, 자주 바뀐다고 한다. 법을 최대한 쉽게 바꾸었으면 좋겠다. 그리고 모두 선거법을 제대로 알고 선거에 임하도록 선거 1년 전에는 관련 법을 정하고, 그 후에는 바꿀 수 없게 해야 한다.(이번 총선에서도 벌써 1년이라는 시간이 지나갔다)
국정감사를 왜 하는지 모르겠다. 여야 합의가 없으면 증인출석이나 자료제출 요구조차 할 수 없다면 큰 문제다. 당해 위원회 위원의 1/3 또는 1/4 정도로 낮출 수 있지 않을까? 이리되어야 다수 횡포를 막고, 소수 의견도 경청하며, 의사진행이 좀 더 공정해지지 않을까.
이미 정해놓은 회의규칙을 소수자가 바꿀 방법이 없다면 이건 다수 독재를 방치한 것에 불과하다. 주식회사에 외부감사를 받도록 하는 이유, 감사 선임에서 대주주 의결권을 제한하는 이유를 생각하면 결론이 명확하다.
현재 시행 중인 국민동의 청원제도가 어떤 대안이 될 수 있을까?
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내가 정치사회 분야를 보며 느낀 것은 우리는 문제를 다 알면서도 그때뿐이고, 아무것도 제대로 고치지 않고 세월을 보낸다. 그러다 정치분야가 완전히 후진국이 되어 있다. 특히 정당과 국회의원별로 이해가 엇갈릴게 뻔한 선거제도가 국회 전원위원회 같은 데에서 결론이 날까?
이해관계가 없는 사람들(비정치가, 일반 시민)로 구성된 ‘현인회의(賢人會議)’ 같은 데에서 공개적으로 논의해서 결론을 내려야 하지 않을까.
* 「매봉재산 30」은 정치·사회 현상에 대해, 어느 지공선사(地空善士, 지하철을 공짜로 탈 수 있는 사람, 가끔은 指空禪師)가 쓰는 글입니다.
지난달 30일 열린 제1404회 국회(임시회) 제2차 본회의에서 ‘국회의원 선거제도 개선에 관한 결의안’이 상정됐으며 본회의 산회 직후 전원위를 소집했다. (사진=이데일리 이영훈 기자)
