지난 1월에 브런치스토리에 「탄핵소추는 국회의원의 책무다」라는 글을 썼다. (2023년 1월 13일)
이번에 ‘서울-양평 고속도로 사건’을 보면서, 탄핵제도가 필요하다는 것을 새삼스레 느낀다. 이번처럼 대통령(또는 그의 가족)이나 장관 등 고위공직자가 결부(?)된 일에는 통상의 방법은 어느 것도 적용하기 어렵고, 오직 국회의 탄핵소추만이 해결 방법이 되겠다 싶기 때문이다(국회에서 탄핵소추의 의결을 받은 자는 탄핵심판이 있을 때까지 그 권한행사가 정지된다. 헌법 제65조 제3항).
대통령 탄핵소추는 국회에서 재적의원 과반수가 탄핵을 발의하고, 2/3 이상 찬성해야 국회의 탄핵안이 의결되고(헌법 제65조), 헌법재판소에서도 재판관 9인 중 6인의 찬성이 있어야 탄핵이 결정(헌법 제111조)되는 어려운 과정을 거친다. (장관 등은 1/3이상 발의, 과반수 찬성이면 국회의 탄핵안 성립)
그럼에도 불구하고, 국회에 과반수(또는 1/3 이상) 의석을 가진 정당은 탄핵소추 사유(헌법이나 법률을 위배했다는 개연성)가 있으면 탄핵을 발의해야 할 헌법적 책무를 가지고 있다는 것이 이 글의 골자다.
만일 탄핵안이 그 과정에서 부결되더라도, 국민들은 내년 4월 10일 국회의원 총선에서 과반수(또는 1/3 이상) 의석을 가진 정당이 국회에서 탄핵소추 발의 등으로 제대로 활동했는지 알아야 한다. 다수 의석을 가지고도 제대로 활동하지 않고 전처럼 또는 전보다 많은 의석을 요구하는 건 형용모순 아닌가?
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탄핵이란
국어사전에서 탄핵(彈劾)을 찾아보면, 두 가지 용법이 나온다.
1. 죄상을 들어서 책망함.
2. 보통의 파면 절차에 의한 파면이 곤란하거나 검찰 기관에 의한 소추(訴追)가 사실상 곤란한 대통령·국무위원·법관 등을 국회에서 소추하여 해임하거나 처벌하는 일. 또는 그런 제도.
여기서 1처럼 누구를 책망(비판)하는 것이 원래 뜻이지만, 2처럼 특별한 제도가 있다는 것을 알 수 있다. 왜 이런 제도가 필요할까?
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고위공직자를 문책(問責)하는 방법
우리나라는 권력분립과 임기제로 각각의 권한 행사를 보장한다. 만일 대통령 등이 다른 직위처럼 쉽게 해임되거나 처벌된다면 국가의 계속성 유지에 문제가 생긴다. 그래도 대통령을 제외한 다른 고위공직자는 상급기관이 있거나, 탄핵소추 요건이라도 완화(국회 과반수이면 탄핵소추 의결 가능 등)되어 있어 문제가 적다.
그러나 대통령에 대해서, 우리나라 헌법은 대통령은 내란 또는 외환죄를 범하는 경우를 제외하고는 재직 중 형사 소추할 수 없도록 하고 있다.
헌법
제84조 대통령은 내란 또는 외환의 죄를 범한 경우를 제외하고는 재직 중 형사상의 소추를 받지 아니한다.
내란 또는 외환의 죄에 대해서는 형법 각칙 제1장 제87조(내란죄) 등이, 제2장에는 제92조(외환유치), 제93조(여적) 등이 정해져 있다.
대통령의 형사특권을 배제하는 것은 오직 헌법에 정한 탄핵제도뿐이다. 그런데 탄핵은 국회와 헌법재판소를 거쳐야 하므로, 탄핵은 국회의원의 권한이자 책임이고, 그들의 존재이유이기도 하다.
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국회의원에게는 탄핵의 책무가 있다
우리나라 헌법은 국회의원만 탄핵소추를 할 수 있게 하고 있다. 만일 어떤 고위공직자가 헌법이나 법률을 위반하더라도, 국민들은 거리에 나가 데모를 할 수 있을지언정, 그를 탄핵하지 못한다.(국어사전 2의 용법, 제도로서의 탄핵을 말한다)
탄핵제도를 활용하려면, 국회의 조치를 기다려야 한다. 그러나 국회의원이 탄핵소추를 하지 않으면, 국민들이 그런 국회의원을 끌어내려야 하는데(국민소환제도인데 현재 도입되어 있지 않다), 이도 불가능하니 국민들은 고위공직자도, 국회의원도 제대로 응징할 수 없다.
공직자(대통령, 총리, 장관뿐 아니라 법관 등)가 ‘헌법과 법률을 위반한 때’에 대하여 우리 헌법재판소는 이런 판례를 남겼다. 아주 넓게 해석하고 있다는 것이다.
대통령(노무현) 탄핵사건(헌재 2004.5.14. 헌나1)
헌법은 탄핵사유를 “헌법이나 법률을 위반한 때”로 규정하고 있는데, ‘헌법’에는 명문의 헌법 규정뿐만 아니라 헌법재판소의 결정에 의하여 확립된 불문헌법도 포함된다. ‘법률’이란 단지 형식적 의미의 법률 및 그와 동등한 효력을 가지는 국제조약, 일반적으로 승인된 국제법규 등을 의미한다.
결론적으로 어떤 고위공직자를 탄핵해야 하는데 국회의원이 탄핵소추에 나서지 않으면, 이는 단순한 직무 해태를 넘어 국회의원이 헌법상 책무를 위반하여, 권력감시를 포기하고 국회의 기능을 망가뜨린 것이다.
이것이 내가 일하지 않는 국회의원을 제거하는 국회의원 소환제를 주장하는 이유이기도 하다.(브런치 게재글 『국회가 바뀌어야(국회의원 소환제를 도입하자)』 22년 8월 12일 자 참조)
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국회 다수당의 책무
특히 우리 헌법은 국회에서 재적의원 3분의 1 이상이나, 과반수 의석을 가진 정당에 대해 탄핵소추를 발의해야 할 의무를 부과한다. 국회가 소추기관이고 헌법재판소가 심판기관인데, 이는 형사사건에서 검사와 판사의 역할분담과 꼭 같지 않나?
검사가 형사범죄에 대해(100% 유죄가 확실하지 않더라도) 법원에 제소하듯이, 국회는 헌법·법률 위반에 대한 상당한 개연성이 있으면 탄핵소추를 발의하여 헌법재판소가 판단하도록 해야 한다.
여·야당이 정치적 이해를 고려하여, 대통령·장관 등의 헌법·법률 위반을 인지하고도 국회에서 탄핵소추(이 경우 공직자는 헌재의 재판이 끝날 때까지 직무가 종결된다)를 하지 않으면, 위반 행위를 멈추지 못한다.
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차제에 국회의원 불체포특권 폐지문제도 거론하려 한다.
현재 국회의원에게 범죄혐의가 있어도 국회 회기 내에는 국회가 동의를 해 주지 않는 한 그들을 구속하지 못한다. 이렇게 선출된 몇몇 사람(대통령, 국회의원 등)에 겹겹이 장갑을 두른 나라는 부패하기 마련이다. 이 부분 제도 개선이 급하다.
헌법 제44조(국회의원 불체포특권)에 대해서는 내년 4월 총선에 헌법개정안을 올려 폐지하자.(여기에 대해서는 여야 대표가 모두 폐지 의사를 표명하였다)
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미국의 탄핵제도다.
미국은 하원이 탄핵을 소추(1/2)하고 상원이 의결(2/3)하면 탄핵이 종료된다. 이로서 미국 의회는 대통령을 합리적으로 견제할 수 있고, 이 때문에 닉슨은 탄핵안이 하원에서 나오자마자 바로 대통령직을 사퇴하였다.(1974년, 워터게이트 사건). 빌 클린턴(1998)과 트럼프(2019)도 하원에서 탄핵소추를 받은 적이 있다. 우리도 이처럼 탄핵소추를 활성화하자.
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우리 헌법의 탄핵 제도
헌법 제65조와 헌법재판소에 관한 조문이다. 대통령·총리·장관과 법관 등이 그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위반한 때에는 국회는 탄핵 소추를 의결할 수 있다. 그런데 여기서 탄핵은 국회의 제소를 받은 헌법재판소의 9명 재판관 중 6명이 찬성해야 탄핵이 완료된다.
대통령이 헌재 재판관을 임명한다. 전체 9인 중 3인은 국회의 추천, 3인은 대법원장의 지명을 받으니 3인만 대통령이 임명하는 것처럼 보이지만, 대법원장(현직 김명수는 23년 9월 24일까지)도 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하기 때문에 대통령은 9인 중 6명에게 직간접으로 영향을 미친다. 여기서 6인 이상 찬성을 받는 탄핵의결이 가능하겠는가?
미국처럼 국회가 탄핵을 결정하도록 헌법을 고쳐야 하지 않을까?
우리나라는 올해 헌재재판관 2인, 내년 5인씩 헌재 재판관의 임기가 종료되는데, 내년부터는 만일 국회가 2/3 다수결로 대통령 탄핵을 소추해도, 헌법재판소 구성이 바뀌어 헌재 재판관 6인 이상이 대통령 탄핵을 찬성할 가능성이 없어질(?) 거라고 한다.
한편 대법원은 대법원장부터 대법관 전원이 윤 대통령 임기 내(2027년 5월 9일) 내에 교체된다는데, 지금도 검찰공화국, 제2제정 어쩌고 하는데, 앞으로 이 나라가 어찌 되려나 모르겠다.
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(참고) 대한민국헌법
제65조 ①대통령ㆍ국무총리ㆍ국무위원ㆍ행정각부의 장ㆍ헌법재판소 재판관ㆍ법관ㆍ중앙선거관리위원회 위원ㆍ감사원장ㆍ감사위원 기타 법률이 정한 공무원이 그 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때에는 국회는 탄핵의 소추를 의결할 수 있다.
②제1항의 탄핵소추는 국회재적의원 3분의 1 이상의 발의가 있어야 하며, 그 의결은 국회재적의원 과반수의 찬성이 있어야 한다. 다만, 대통령에 대한 탄핵소추는 국회재적의원 과반수의 발의와 국회재적의원 3분의 2 이상의 찬성이 있어야 한다.
③탄핵소추의 의결을 받은 자는 탄핵심판이 있을 때까지 그 권한행사가 정지된다.
④탄핵결정은 공직으로부터 파면함에 그친다. 그러나, 이에 의하여 민사상이나 형사상의 책임이 면제되지는 아니한다.
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제111조 ①헌법재판소는 다음 사항을 관장한다.
1. 법원의 제청에 의한 법률의 위헌여부 심판
2. 탄핵의 심판
3. 정당의 해산 심판
4. 국가기관 상호간, 국가기관과 지방자치단체간 및 지방자치단체 상호간의 권한쟁의에 관한 심판
5. 법률이 정하는 헌법소원에 관한 심판
②헌법재판소는 법관의 자격을 가진 9인의 재판관으로 구성하며, 재판관은 대통령이 임명한다.
③제2항의 재판관중 3인은 국회에서 선출하는 자를, 3인은 대법원장이 지명하는 자를 임명한다.
④헌법재판소의 장은 국회의 동의를 얻어 재판관 중에서 대통령이 임명한다.
제113조 ①헌법재판소에서 법률의 위헌결정, 탄핵의 결정, 정당해산의 결정 또는 헌법소원에 관한 인용결정을 할 때에는 재판관 6인 이상의 찬성이 있어야 한다.
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* ‘어법세기’는 ‘어느 법학사의 세상 읽기’를 줄인 말입니다.
