(정치학 쉽게읽기 18)민주주의의 발전

대한민국 민주주의 발전과정

민주주의의 성립과 발전은 인류 역사상 가장 중요한 사회·정치적 진보 중 하나로, 그 의미는 단순히 ‘다수가 지배하는 정치 제도’를 넘어선다. 이는 인간의 존엄성을 실현하고, 개인의 자유와 권리를 보장하며, 평화로운 방식으로 사회 갈등을 해결하는 과정 전체를 의미한다.

다수의 학자들은 민주주의의 흐름이 근대화 수준이나 대외적 종속 여부 등과 일률적, 단선적 관계를 맺고 있지 못하다는 사실에 주목하고 민주화에 관한 대안적 접근을 모색하기도 한다.

민주주의의 정의

‘민주화(民主化, Democratization)는 ’민주‘에 상태의 변화를 나타내는 접미사 ’화(化, ization)가 결합된 단어다. 따라서 민주주의가 아닌 상태에서 민주주의적인 체제로 변화하는 과정을 뜻하므로 그 지향점은 민주주의를 어떻게 정의할 것인가의 문제가 될 수밖에 없다. 민주주의의 발전에 대해서는 조지프 슘페터(Joseph Schumpeter)의 최소강령적 민주주의와 로버트 달(Robert Dahl)의 다두정치(Polyarchy)론이 주요 분석틀로 사용되는데, 학계에서는 다두정치론이 주요하게 채택되고 있다.

다두정치론이 최소강령적 민주주의론 보다 다수설에 위치한 이유는 더 포괄적이고 설명력이 높기 때문이다. 슘페터의 '엘리트 경쟁'은 민주주의의 핵심 뼈대이지만, 이것만으로는 다양한 민주주의의 모습을 설명하기 어렵다. 예를 들어, 선거 경쟁은 있지만 특정 인종이나 계층의 참여가 배제된 체제도 슘페터의 정의에는 부합할 수 있다.

로버트 달 교수

반면, 달은 '경쟁'에 더해 '참여의 포괄성'이라는 두 번째 기준을 제시함으로써, 민주주의의 질적 차이를 더 정교하게 분석할 수 있는 틀을 제공한다. 그렇기에 '다두정' 개념은 현실의 민주주의 국가들을 분류하고 비교하는 강력한 경험적 분석 도구로 사용된다.

다음으로 경험적 연구의 기준으로 널리 사용되기 때문이다. 오늘날 프리덤 하우스(Freedom House)나 V-Dem 연구소 등 세계의 민주주의 수준을 측정하는 많은 지표들이 '자유로운 경쟁'과 '정치적 참여'를 핵심 기준으로 삼고 있다. 이는 달이 제시한 두 가지 차원과 정확히 일치하며, 그의 이론이 현대 민주주의 연구의 표준적인 기준으로 자리 잡았음을 보여준다.

간단히 비유하자면, 슘페터가 민주주의의 '뼈대'(경쟁)를 제시했다면, 달은 거기에 '살'(참여)을 붙여 더 완전한 모습으로 만들었다고 할 수 있다. 따라서 슘페터의 이론은 민주주의의 필수적인 기초(foundational concept)로 존중받지만, 현대 정치학에서 민주주의 체제를 분석하고 비교하는 주된 틀로는 달의 더 포괄적인 이론이 다수설의 위치를 차지하고 있는 것이다.

경쟁적 엘리트주의를 넘어 다두정으로

로버트 달의 이론을 통해 재평가하는 한국 민주주의

로버트 달의 이론에서 가장 근본적인 개념적 구분은 '민주주의'라는 이상과 '다두정'이라는 현실 세계의 근사치 사이에 존재한다. 달에게 있어 민주주의의 이상은 "정치적으로 평등한 존재로 간주되는 모든 시민의 선호에 대해 정부가 지속적으로 대응하는 것"으로 정의된다. 그는 이것이 어떤 국가도 완벽하게 달성한 적이 없는 이론적 기준점임을 명확히 인지했다.

이러한 이상과 현실 사이의 간극을 메우기 위해 달은 '다두정(polyarchy, 다수 지배)'이라는 용어를 도입했다. 이는 권력의 중심이 다원화되어 있고, 특정한 민주적 제도들을 갖춘 실제 정치 체제를 묘사하기 위한 개념이다. 다두정은 민주주의 이상에 대한 가장 가까운 경험적 근사치로 간주되며, 이 개념적 도약은 매우 중요하다. 이는 추상적이고 도달 불가능한 이상을 기준으로 삼는 대신, 일관된 기준에 따라 현실 세계의 정치 체제들을 경험적으로 측정하고 비교하는 것을 가능하게 하기 때문이다. 따라서 다두정은 단순히 체제를 분류하는 라벨이 아니라, 민주주의의 '정도'를 측정하는 척도로 기능한다.

다두정의 두 기둥. 공적 경쟁과 포괄성

달에 따르면, 정치 체제의 유형은 두 가지 핵심 차원의 수준에 따라 결정된다. 바로 공적 경쟁(public contestation)과 포괄성(inclusiveness)이다. 각 차원의 수준이 어디에 위치하는지에 따라 해당 체제는 폐쇄적 헤게모니에서 다두정에 이르는 스펙트럼 위에 자리하게 된다.

공적 경쟁은 시민들이 (1) 자신의 선호를 형성하고, (2) 이를 정부와 동료 시민들에게 표명하며, (3) 정부 운영 과정에서 자신들의 선호가 동등하게 고려되도록 할 수 있는 ‘손상되지 않은 기회’를 갖는 정도로 정의된다. 이 차원은 본질적으로 정치적 반대와 경쟁의 자유 및 실현 가능성에 관한 것이다. 즉, 정부에 반대하고, 대안적인 정책을 제시하며, 권력을 획득하기 위해 경쟁할 수 있는 실질적인 권리가 보장되는 정도를 의미한다.

포괄성(참여)은 ‘정부의 행위를 통제하고 경쟁하는 데 있어 다소 평등한 수준으로 참여할 자격이 있는 인구의 비율’로 정의된다. 이 차원은 주로 참정권의 범위와 정치 과정에 참여할 권리에 관한 것이다. 역사적으로 많은 체제가 소수의 엘리트에게만 경쟁을 허용했다가 점차 더 많은 인구에게 참여의 문을 열어왔다.

달의 이론에서 핵심적인 부분은 이 두 차원이 ‘어느 정도 독립적으로 변할 수 있다’는 점이다. 한 국가가 민주주의로 이행하는 과정에서 어떤 경로를 택하는지, 즉 포괄성보다 경쟁을 먼저 확장하는지, 또는 그 반대인지가 민주주의 전환의 안정성에 지대한 영향을 미친다. 달은 경쟁을 위한 강력한 제도가 확립되기 전에 참여를 먼저 확대하는 것은 더 위험한 경로라고 이론화했다. 이는 아직 시스템이 감당할 준비가 되지 않은 분배적 압력과 갈등을 촉발할 수 있기 때문이다. 경쟁의 제도화는 갈등을 해결하는 '게임의 규칙'을 먼저 정립하는 과정이며, 이 규칙이 안정된 후에 참여가 확대될 때 시스템은 붕괴 없이 대중의 요구를 흡수할 수 있다. 이는 민주주의 공고화의 성공과 실패를 가르는 중요한 변수가 바로 제도 발전의 '순서'일 수 있음을 시사한다.

8가지 제도적 보장. 다두정의 운영 설계도

달은 어떤 정치 체제가 다두정으로 분류되기 위해 필요한 8가지 제도적 보장 장치를 구체적으로 명시했다. 이 보장 장치들은 공적 경쟁과 포괄성이라는 두 핵심 차원이 현실에서 구현되는 메커니즘이다.

1. 조직을 결성하고 가입할 자유

2. 표현의 자유

3.투표할 권리

4. 공직에 출마할 자격

5. 정치 지도자들이 지지를 얻기 위해 경쟁할 권리 (그리고 표를 얻기 위해 경쟁할 권리)

6. 대안적인 정보 공급원

7. 자유롭고 공정한 선거

8. 정부 정책이 투표 및 기타 선호 표현에 의존하도록 만드는 제도

이 8가지 보장 장치는 상호 유기적으로 연결되어 있으며, 하나라도 심각하게 결여될 경우 다두정의 근간이 흔들릴 수 있다. 예를 들어, 표현의 자유(2)와 대안적 정보 공급원(6)은 시민들이 자신의 선호를 '형성'하는 데 필수적이며, 이는 공적 경쟁의 핵심 요소다. 투표권(3)은 포괄성의 가장 직접적인 지표다. 자유롭고 공정한 선거(7)와 같은 일부 제도는 경쟁(경쟁의 장)과 포괄성(참여의 실현) 두 차원 모두에 기여한다.

이 8가지 제도적 보장 장치가 각 시대별로 어떻게 형성, 억압, 확장, 그리고 위협받았는지를 통해 대한민국 민주주의의 발전 과정을 구체적으로 살펴볼 수 있을 것이다.

전(前)-다두정 시대 (1948-1987). 억압된 경쟁과 배제적 참여

제1공화국: 제도적 보장의 체계적 파괴

이승만 정부 시기는 다두정의 제도적 보장 장치들이 체계적으로 파괴된 시대였다. 공적 경쟁의 차원에서, '사사오입 개헌'은 헌법 절차를 자의적으로 왜곡하여 자유롭고 공정한 경쟁의 규칙 자체를 무너뜨린 사건이다. 이는 5번(정치 지도자들의 경쟁 권리)과 7번(자유롭고 공정한 선거) 보장 장치에 대한 정면 공격이었다. 3·15 부정선거는 사전투표, 투표함 교체, 개표 조작 등 모든 수단을 동원하여 선거 제도를 완전히 무력화했으며, 이는 시민의 투표권을 무의미하게 만들어 3번(투표권)과 7번 보장 장치를 근본적으로 훼손했다.

3·15 부정선거는 사전투표, 투표함 교체, 개표 조작 등 모든 수단을 동원하여 선거 제도를 완전히 무력화했다.

포괄성은 명목상 존재했으나, 의미 있는 경쟁이 부재한 상황에서 시민의 참여는 정권 유지를 위한 동원의 수단으로 전락했다.

제2공화국. 짧은 다두정의 실험과 좌절

4·19 혁명 이후 출범한 장면 내각의 제2공화국은 대한민국 역사상 처음으로 다두정의 제도적 요건들을 상당 부분 충족시킨 시기였다. 언론의 자유(보장 2, 6)가 대폭 신장되었고, 정당 간의 활발한 경쟁(보장 1, 5)이 이루어졌다. 그러나 극심한 정치적 내분과 사회적 불안정 속에서 이러한 제도들은 충분히 뿌리내리지 못했다. 결국 5·16 군사정변은 선거가 아닌 폭력을 통해 이 짧은 민주주의 실험을 중단시켰고, 이는 다두정의 제도적 틀 전체를 붕괴시킨 사건이었다.

군부 독재. '폐쇄적 헤게모니'의 구축 (1961-1987)

박정희, 전두환으로 이어진 군부 정권은 달의 이론에서 '폐쇄적 헤게모니(closed hegemony)' 즉, 공적 경쟁과 포괄성이 모두 극도로 낮은 체제에 해당한다.

유신 체제 (1972-1979), 유신헌법은 대통령 직선제를 폐지하고 '통일주체국민회의'라는 어용 기구를 통한 간선제를 도입했다. 박정희 단독 후보가 99.9%의 찬성으로 당선되는 '체육관 선거'는 경쟁(보장 5)과 선택, 불확실성을 완전히 제거한 의례에 불과했다. 긴급조치는 표현의 자유(보장 2)와 조직 결성의 자유(보장 1)를 원천 봉쇄했다.

유신헌법은 선거를 요식행위로 전락시켰다.

제5공화국 (1980-1987), 전두환 정권 역시 '대통령 선거인단'을 통한 간선제를 유지했다. 형식적으로는 복수의 후보를 허용하고 '관제야당'을 만들어 경쟁의 외관을 꾸몄지만, 김영삼, 김대중과 같은 실질적인 야권 지도자들의 정치 활동은 금지되었다. 이는 진정한 공적 경쟁을 배제하고, 대안적 정보(보장 6)의 유통을 통제하여 시민들이 의미 있는 선호를 형성할 기회를 박탈한 것이다.

다두정으로의 전환과 공고화 (1987-2022)

1987년 6월 항쟁. 다두정의 제도적 기틀 마련

1987년 6월 민주 항쟁은 대한민국이 '폐쇄적 헤게모니'에서 '다두정'으로 전환하는 결정적 분기점이었다. 항쟁의 결과로 쟁취한 대통령 직선제 개헌은 달이 제시한 8가지 제도적 보장 장치를 일거에 복원하고 확장시키는 계기가 되었다.

공적 경쟁과 포괄성의 동시 확장 대통령 직선제는 시민의 투표권(보장 3)에 실질적인 힘을 부여하여 포괄성을 극대화했고, 동시에 정치 지도자들이 유권자의 지지를 얻기 위해 치열하게 경쟁(보장 5)하는 공적 경쟁의 장을 열었다.

6월항쟁 당시 최루탄을 맞고 쓰러지는 이한열 열사

제도적 보장 장치의 복원 언론 자유화 조치로 대안적 정보 공급원(보장 6)이 확보되었고, 야당과 시민단체의 활동이 보장되면서 조직 결성의 자유(보장 1)와 표현의 자유(보장 2)가 신장되었다.

평화적 정권교체: 다두정 공고화의 증거

1987년 이후 반복된 평화적 정권교체는 다두정 체제가 공고화되었음을 보여주는 가장 확실한 증거다. 1997년 김대중 후보의 당선은 헌정사상 최초의 평화적 여야 정권교체로, 선거 패배자가 결과에 승복하는 민주주의의 핵심 원칙이 뿌리내렸음을 증명했다. 이후 진보에서 보수로(2007년), 보수에서 진보로(2017년), 다시 진보에서 보수로(2022년) 정권이 교체되는 과정이 평화적으로 이루어지면서, 자유롭고 공정한 선거(보장 7)가 권력 획득의 유일한 합법적 경로로 모든 정치 세력에게 받아들여졌음이 확인되었다.

이 시기 대한민국은 달이 제시한 다두정의 제도적 요건들을 안정적으로 유지하는 단계에 진입했다. 그러나 극심한 정치적 양극화와 같은 문제들은 정부의 대응성(보장 8)을 약화시키며 민주주의의 '질'에 대한 새로운 과제를 남겼다.

다두정의 근본적 위기: 윤석열 정부의 비상계엄 사태 (2024년)

다두정 제도의 전면적 파괴 시도

2024년 12월 3일 윤석열 대통령의 비상계엄 선포는 대한민국이 이룩한 다두정 체제의 근간을 뒤흔든 사건이었다. 이는 과거 권위주의 정권의 선거 부정이나 헌법 절차 왜곡을 넘어, 다두정을 지탱하는 8가지 제도적 보장 장치 전체를 일시에 무력화하려는 시도였다는 점에서 그 심각성이 있다.

공적 경쟁의 소멸 시도 계엄 포고령 제1호는 국회와 정당 활동을 금지함으로써, 지지를 얻기 위한 경쟁(보장 5), 조직 결성의 자유(보장 1), 표현의 자유(보장 2)를 전면 부정했다. 특히 선거를 통해 구성된 입법부를 군사력으로 정지시키려 한 것은, 정부 정책이 투표에 의존해야 한다는 8번 보장 장치를 파괴하고 대의민주주의 자체를 거부한 행위였다.

12.3 내란에 항의하는 시민들

정보 독점과 포괄성 무력화 모든 언론과 출판을 계엄사 통제하에 두려 한 것은 대안적 정보 공급원(보장 6)을 제거하여 정부의 정보 독점을 꾀한 것이며, 이는 시민들이 자유로운 의사를 형성할 전제조건을 파괴하는 행위였다. 이는 결국 투표권(보장 3)과 공직 출마 자격(보장 4) 등 포괄성의 모든 측면을 무의미하게 만드는 결과의 초래를 예고했다.

요컨대, 비상계엄 사태는 대한민국을 다두정에서 다시 '폐쇄적 헤게모니'로 되돌리려는 명백한 쿠데타 시도였다.

다두정의 회복탄력성. 위기 속에서 증명된 제도의 힘

그러나 이 쿠데타 시도는 몇 시간 만에 실패로 돌아갔다. 이 과정은 역설적으로 대한민국 다두정 체제가 얼마나 강력한 회복탄력성을 갖추게 되었는지를 증명했다.

위기 상황에서 다두정의 제도들이 스스로를 방어하기 위해 유기적으로 작동했다(제도적 보장 장치의 방어적 작동). 야당은 물론 여당인 국민의힘 의원들까지 국회로 집결하여 만장일치로 계엄 해제 요구안을 통과시켰다.이는 정치 지도자들이 당파적 이익을 넘어 다두정의 규칙(경쟁의 권리, 보장 5)을 수호하려는 의지를 보여준 것이다(입법부의 초당적 저항). 정부의 통제를 받지 않는 언론과 소셜미디어는 계엄군의 국회 진입 시도 등 실시간 상황을 전파하며 시민들의 저항을 조직하는 데 결정적인 역할을 했다(대안적 정보 공급원의 역할, 보장 6).

국회 앞으로 집결한 시민들은 조직 결성의 자유(보장 1)와 표현의 자유(보장 2)를 행사하며 비상계엄에 직접적으로 저항했다(시민사회의 즉각적 반응). 이 사건은 행정부 수반의 반헌법적 시도에 맞서 입법부, 언론, 시민사회가 연대하여 다두정의 제도적 기틀을 성공적으로 방어해 낸 사례다. 이는 민주적 규범과 제도가 한국 사회에 깊이 내재화되었음을 보여주는 강력한 증거다.

공고화된 다두정, 그러나 새로운 도전에 직면하다

로버트 달의 이론을 통해 본 대한민국 민주주의는 '폐쇄적 헤게모니'의 암흑기를 지나, 1987년의 대전환을 통해 '다두정'의 제도적 요건들을 확립하고, 반복적인 평화적 정권교체를 통해 이를 공고화하는 데 성공했다.

2024년의 비상계엄 사태는 이 공고화된 다두정 체제에 대한 가장 심각한 도전이었다. 이는 단순히 하나의 제도를 훼손하는 것을 넘어, 다두정을 구성하는 모든 제도적 보장 장치를 일거에 파괴하려는 시도였다. 그러나 이 위기를 시스템 스스로가 극복해냈다는 사실은 대한민국 민주주의의 성숙도와 제도적 깊이를 역설적으로 증명한다.

따라서 현재 대한민국 민주주의의 과제는 다두정의 '수립'이 아닌, 그 '질'을 높이는 데 있다. 극심한 정치적 양극화는 정부의 대응성(보장 8)을 저해하고, 이번 사태처럼 지도자가 민주적 절차 자체를 부정하려는 유혹을 느끼게 하는 토양이 될 수 있다. 앞으로의 과제는 8가지 제도적 보장 장치가 더욱 실질적이고 공정하게 작동하도록 하여, 다두정의 위기가 재발하지 않도록 하는 것이 되어야 한다.