[기획]금융시장 안정화를 위한 예금자 보호제도 개선방안

편집부원 오승주

들어가며: SVB 파산을 통해 알아보는 뱅크런

 올해 3월 10일 미국 은행 규모 16위 실리콘밸리은행(이하 SVB)이 파산했다. SVB는 1983년 설립된 벤처캐피탈, 스타트업 투자 특화 은행으로 TECH 기업을 주 대상으로 예금과 대출을 주요 비즈니스 모델로 했다. SVB는 2019년부터 2022년까지 TECH 산업의 호황기에 따라 TECH 기업으로부터의 예금이 250%가량 증가했는데, 예금에 비해 대출 수요가 부족해지자 이 차이만큼 유가증권에 대한 투자를 늘렸다. 그런데 2022년 2월 0.25%였던 기준금리가 2023년 2월 4.75%까지 급격하게 인상되자 유가증권의 평균 가치는 크게 하락했다. 이에 더해 기준금리 상승에 따라 TECH 기업의 상황이 어려워짐에 따라 SVB로부터 대량의 예금을 인출했고, 이 예금 인출액을 제공하기 위해 SVB는 보유하고 있던 대량의 유가증권을 매수가 보다 낮은 가격으로 매각할 수밖에 없었다. 이로 인해 SVB는 만기보유증권의 미실현으로 170억 달러의 손실을, 매도가능증권 매각으로 18억 달러의 손실을 보았다. SVB는 이러한 손실을 메꾸고자 현재 손실 현황을 공개하고 유상증자 계획을 발표했지만, 이는 오히려 SVB의 건전성에 문제가 있음을 알리는 결과를 맞이했다. SVB의 유동성이 크게 악화되었다는 소식을 들은 투자자들은 SVB 주식을 매도하기 시작했고, 예금자들은 맡겨 놓은 예금을 대량으로 인출하며 뱅크런이 발생했다. 3월 9일 하루 동안 420억 달러(약 56조원)의 예금이 인출되는 뱅크런이 발생해 자산은 급감했고, 3월 10일에도 대규모 예금 인출이 지속되고, SVB의 시가총액 또한 66% 추가 하락해 10일 오후 SVB는 폐쇄 절차에 돌입했다.

[그림1] 미국 은행의 비보장성 예금 비율

 이러한 뱅크런 사태의 원인은 TECH 기업의 호황으로 인해 예금의 규모가 단기간 급격하게 상승했고, 이 예금의 대부분이 고액의 비보장성 예금이었다는 데 있다. 비보장성 예금은 은행의 재무 건전성 등의 이슈가 발생할 때 가장 먼저 인출되기에 뱅크런을 방지하기 위해서는 비보장성 예금 비율을 적정수준 이하로 유지해야 한다. 미국 예금보험공사는 예금보험 기준 금액을 25만 달러로 설정하고 있는데, 2022년 말 기준 SVB 전체 보유 자산의 93.9%가 비보장성 예금인 것으로 파악됐다. 자산 규모 500억 달러 이상인 타 은행이 50% 내외의 비보장성 예금 비율을 유지하는 것과 크게 대비되는 모습을 보였었고, 그 결과 SVB는 뱅크런이 시작한 지 약 36시간 만에 파산에 이르렀다.

 과거 뱅크런은 실제 은행 영업점으로 달려가 맡겨 놓은 예금을 인출하는 것만을 의미했다. 하지만 지금의 뱅크런은 스마트폰을 이용한 예금인출, 즉, ‘원격 뱅크런’이 가능해졌다. 이에 따라 한국에서도 예금자보호한도를 상향 조정해 뱅크런 발생 가능성을 줄여야 한다는 목소리가 높아졌었지만, 지난달 금융당국은 현 예금자보호한도를 유지하기로 결정했다. 여전히 고금리는 유지되고 있고, 부실 부동산 PF에 따른 연체율은 증가하고 있다. 국내 인터넷뱅킹 이용자 2억명 시대에 우리는 어떻게 뱅크런 사태를 예방할 수 있을까?

1. 한국의 예금자보호제도

 은행과 같은 금융기관은 파산이나 영업정지 등의 이유로 예금자에게 예금을 지급하지 못하게 될 경우 금융시장 전반에 걸쳐 연쇄적인 충격이 발생한다. 앞선 SVB 파산 사태에서 알 수 있듯 금융기관의 안정성에 대한 의심은 뱅크런으로 이어질 수 있고, 한 금융기관에 대한 뱅크런은 타 금융기관에 연쇄적인 영향을 미칠 수 있다. 그렇기에 정부 차원에서 예금 지급을 보장함으로써 애초에 뱅크런이 발생할 가능성을 제거하고자 하는 노력의 결과가 ‘예금자보호제도’다. 예금자보호법은 ‘금융회사가 파산 등의 사유로 예금 등을 지급할 수 없는 상황에 대처하기 위하여 예금보험제도 등을 효율적으로 운영함으로써 예금자 등을 보호하고 금융제도의 안정성을 유지하는데 이바지함을 목적으로 한다’라고 명시하고 있다. 이처럼 예금자보호제도는 금융위기 시의 예금자 보호와 금융시장 안정을 통한 금융 위기 예방을 목적으로 만들어진 제도라고 할 수 있다.

 한국의 예금자보호제도는 1972년 제정된 「상호신용금고법」에 따른 상호신용보장기금이 그 시초다. 이후 1983년 「새마을금고법」에 따른 예금자보호준비금, 1998년 「농협협동조합 구조개선에 관한 법률」, 「수산업협동조합 구조개선에 관한 법률」, 「산림조합 구조개선에 관한 법률」에 따른 상호금융예금자 보호기금, 「신협법」에 따른 신협예금자보호기금이 조성되었다. 이처럼 서민금융기관을 대상으로 자체적인 예금보험이 우선 도입되었으며, 현재까지도 농, 수협 지역조합, 신용협동조합, 새마을 금고 등의 상호금융권은 자체 보호기금으로 예금자보호제도를 실시하고 있다. 이후 1995년 「예금자보호법」이 제정됨에 따라 1996년 예금보험공사가 설립되어 은행, 증권, 보험, 저축은행 등을 대상으로 예금자 보호 기능을 수행하고 있다.

[그림2] 예금보호한도 변천 내역

 예금보험공사 출범 당시 1인당 예금자보호한도를 2,000만원으로 설정해 은행이 파산할 경우 소액 예금자들이 2,000만원 한도 내에서 보험금을 지급받을 수 있도록 했다. 2,000만원의 한도는 1994년 기준 1인당 GDP 기준 2.8배에 해당하는 금액으로 전체 은행 예금자의 97%의 예금 지급을 보장할 수 있는 수준이었다. 하지만 97년 외환위기로 인해 금융시장의 불안감이 고조되고, 금융시장의 구조적 위험이 진행됨에 따라 97년 12월 일시적으로 보호한도를 원리금 전액으로 확대했다. 이후 두 단계에 걸친 금융구조조정을 통해 금융시장의 불안요소를 제거한 후 98년 7월 시행령을 재개정하여 2,000만원 초과 예금에 대해서는 원금만을 보장하고 2,000만원 이하 예금에 대해서는 2,000만원 한도의 원리금을 보장하도록 했다. 이후 2001년 전액보장제도에서 부분보장제도로 전환하며, 예금자보호한도를 원리금 합산 5,000만원으로 설정한 이후 현재까지 23년째 동결 중이다.

2. 뱅크런 발생 사례 및 현재 국내 부동산 PF 현황

 과거 2011년 무리한 부동산 PF 부실로 인한 상호저축은행 영업정지 사건이 있었다. 2000년대에 들어서 부산저축은행을 포함한 여러 저축은행이 부동산 등 리스크가 큰 사업에 대해 제대로 된 심사 없이 무분별하게 PF 형태로 투자하며 호황을 누렸지만, 이후 부동산 경기가 침체함에 따라 저축은행 업계도 함께 부실해졌다. 저축은행들의 부실 소식에 수많은 예금자가 저축은행에 동시다발적으로 예금을 인출하는 뱅크런이 발생했고, 결국 2011년 삼화상호저축은행을 필두로 총 16개 저축은행들이 영업정지 처분을 받았다.

 올해 초에도 새마을금고의 연체율이 급증함에 따라 불안을 느낀 예금자들이 예치해 둔 돈을 대거 인출하는 일명 ‘새마을금고 뱅크런’사태가 발생했었다. 새마을금고의 수신 잔액은 올해 3~4월 두 달간 총 7조원 감소했다. 기존 1~2%였던 새마을금고의 연체율은 22년 초부터 상승하기 시작해 22년 말에는 3.59%까지 연체율이 급등했다. 이후에도 연체율은 꾸준히 상승했고, 23년 5월 기준 연체율은 6.19%로, 연체액만 12조 1600억원

에 달했다. 이는 일반 시중은행의 평균 연체율 대비 무려 20배에 달하는 수치이며, 타 상호금융권의 평균 연체율인 1.52%와 비교해도 4배 이상 높은 수치이다.

 이처럼 새마을금고 연체율이 급등한 원인으로 과도한 부동산 프로젝트파이낸싱(PF) 대출이 이유로 꼽히고 있다. 23년 1월 기준 새마을금고가 건설, 부동산업에 내준 기업 대출 잔액은 56조, 연체율은 9.23%에 달한다.11 부동산 호황기에 무리하게 부동산 PF 대출을 늘렸고, 22년 이후 금리 상승과 부동산 경기 침체를 겪으면서 PF 대출 상환이 연체되고 있다.

 새마을금고 뱅크런 사태 이후 정부와 새마을금고는 시중은행들로부터 유동성 긴급 지원을 받은 데 더해 기존 예금주들에게 중도 해지한 예적금을 재예치할 경우 원래 계약한 이자 복원, 비과세 유지 혜택 유지 등을 제시했다. 또한 상환준비금 의무 예치비율을 50%에서 80%로 상향하는 ‘새마을금고법’ 개정을 추진하며, 예금주들의 신뢰를 회복하여 당장의 사태는 진정되는 기미를 보였다.

[그림3] 5대 저축은행 부동산 PF 연체율

 당장의 ‘새마을금고 뱅크런 사태’의 급한 불은 꺼졌지만, 여전히 부동산 PF로 인한 유동성 문제에 대한 우려는 금융업계 전반에 팽배하다. 23년 6월 기준 상위 5개 저축은행 부동산 PF 평균 연체율은 3.96%를 기록했다. 특히 OK 저축은행은 8.35%의 연체율을 기록하며, 전년 동기 대비 2배 이상 상승하는 모습을 보였다.13 저축은행 연체율이 급등하는 와중에 증권사들 또한 23년 9월 기준 부동산 PF 대출 연체율은 17.28%를 기록하며위험한 수준에 도달했다. 저축은행과 증권사 모두 부동산 경기 호황 시기에 부동산 PF 시장에 무리하게 뛰어들었으나 22년 금리 상승과 부동산 경기가 악화하면서 연체율이 지속해서 증가하는 상황이다.

 부동산 PF 대출 부실 등으로 2금융권과 금융투자업계의 연체율이 가파르게 상승하며 예금자보호한도 상승에 대한 목소리도 잇달아 커지고 있다. 금융업계 전반에 대한 건전성 불안이 커짐에 따라 예금자보호한도를 상향 조정해 혹시 모를 뱅크런 사태를 방지해야 한다는 이유에서였다. 하지만 지난 10월 금융당국은 최종 국회 보고에서 예금자보호한도 수준을 현재 수준으로 유지하기로 결정했다.

3. 현재 예금자보호한도 괜찮은걸까?

 국제예금보험협회(IADI)는 전반적인 금융안전망 체계를 감안하여 보호한도를 설정하고 뱅크런의 방지를 위해 90~95%의 예금자를 보호하되 시장규율도 확보하도록 권고하고 있다. 예금보험공사가 금융권 전 권역을 대상으로 조사한 바에 따르면 국내 예금자 수는 누적 기준으로 1억 9,180만명이며 이 중 5,000만원 이상의 예금을 보유한 예금자는 413만명이다. 즉, 현재 한국의 예금자 보호한도는 97.8%로, IADI의 권장 보호한도 이상을 유지하고 있다.

 한국의 예금자보호한도는 22년 기준 1인당 GDP 대비 1.17배 수준이다. 예금자보호한도의 적정규모는 국제적으로도 정교한 모델에 의해 산정되고 있지는 않으나, IMF는1990년대 전 세계적으로 예금보험제도가 활발히 도입되는 과정에서 1인당 GDP의 1~2배 수준을 적정규모로 제안했다. 21년 기준 한국의 예금자보호한도가 1인당 GDP 대비 1.34배로, G7 국가들의 1인당 GDP 대비 예금자보호한도 비율이 2.84배인 것과 비교하

면 낮은 편이지만, 여전히 IMF에서 제시한 적정규모 수치를 만족하고 있다.

4. 예금자보호제도 개선방안

 앞서 예금자보호제도의 개념, 기능에 대해 알아보았고, 이제 현시점에서 예금자보호제도가 금융시장 안정화를 위해 효과적으로 기능할 수 있도록 몇 가지 개선방안을 제안하고자 한다. 무작정 예금자 보호 한도를 상향 조정하면 예금자와 금융기관들의 도덕적 해이와 시장규율 약화의 우려가 있어 신중하게 접근해야 한다. 예금보호제도에 다음과 같은 2가지 방안을 적용함으로써 더 효과적인 금융시장 안정화를 달성할 수 있을 것으로 생각한다.

1) 차등보험료율 강화와 공개를 통한 감독규율 강화

 금융기관별 적용되는 차등보험료율 평가를 강화하고, 이를 적극적으로 외부에 공개하여야 한다. 차등보험료율제도는 경영 및 재무상황 등을 고려하여 개별 부보금융회사별로 보험료율을 달리 적용하는 제도이다. 여기서 부보금융회사란 [예금자보호법]에 의한 예금보험 적용대상 금융회사로 은행, 보험회사, 투자매매업자, 투자중개업자, 종합금융회사, 상호저축은행이 이에 해당한다. 차등적으로 보험료율을 부과함으로써 부보금융회사의 위험선호 행위를 억제하여 건전경영 유인을 제공하고 도덕적 해이를 방지하며, 위험 정도에

대응하는 보험료를 납부하여 공정성을 제고할 수 있다.

 현재 한국의 차등보험료 등급평가는 부보금융회사 사업연도 종료 후 연 1회 실시하는 것을 원칙으로 하고 있다. 차등보험료는 차등모형으로 평가하여 A+, A, B, C+, C로 구분하며, 예금보험공사는 각 등급에 대응하여 -10%, -7%, 0, +7%, 10%의 표준요율 대비 할인(증)료를 적용한다.20 하지만 현재 예금보험공사의 보호대상 금융회사의 개수만 286곳에 달하는 만큼 ‘A+, A, A-, B+, B, B-, C+, C, C-와 같이 9단계로 구분하고, 등급에 대응하는 표준요율 대비 최대 할인(증)료도 15%까지 상향해, 할인(증)료를 각 등급에 따라 -15%, -10%, -7%, -5%, 0, +5%, +7%, 10%, 15%로 세분화할 것을 제안한다. 또한 세분화된 차등보험료율을 외부에 공개함으로써 예금자와 같은 외부 이해관계자들이 각 금융기관의 건전성을 인지하고 대처할 수 있도록 해야 한다. 외부 이해관계자들이 금융기관의 현재 상황에 대해 파악하여, 시장규율이 작동하도록 하고, 결과적으로 부실 발생을 예방할 수 있을 것이다. 보험료율을 외부에 공개된다면, 예금자들은 각 금융기관에 책정된 보험료율을 살펴보며 해당 금융기관의 재무건전성을 파악하고 이용할 것이다. 이는 금융기관들이 더 책임감을 가지고 건전하게 회사를 운영하도록 유인할 것이다.

2) 예금자 책임 부여를 통한 시장 규율 강화

 예금자보호제도가 금융시장 안정이라는 목적을 효과적으로 달성하기 위해서는 금융기관과 함께 예금자들도 책임을 분담해야 한다. 현재의 예금자보호제도는 금융기관별 1인당 5,000만원 이하의 예적금을 전액 보장하고, 5,000만원 이상의 예적금에 대해서는 전혀 보장하지 않고 있다. 특정 금액 이하의 예적금을 모두 보장하는 현재의 제도는 예금자의 도덕적 해이를 일으킬 가능성이 있다. 예금보험공사에서 보장하는 5,000만원 이하의 예적금에 대해서는 금융기관의 재무건전성 등의 리스크 요인을 전혀 고려하지 않고, 해당 금융기관에서 제공하는 금리만을 고려하여 돈을 예치할 수 있기 때문이다.

 이러한 도덕적 해이를 방지하기 위해 예금자보호한도 이하의 금액에 대해서도 전액이 아닌 90%의 원리금만을 보장함으로써 예금자들도 시장규율 강화에 동참하도록 해야 한다. 물론 예금자에게 일정 부분 책임을 부여하기 위해서는 사전에 금융기관과 예금자들 사이의 존재하는 정보 비대칭성을 해결해야 할 것이다. 앞서 언급했듯 차등보험료율과 그 근거를 공개함으로써 예금자들이 각 금융기관에 대한 평가를 주체적으로 실시할 수 있도록 해야 한다.

 금융시장의 안정을 위해 기본적으로 예금보험공사와 금융감독원 등의 감독당국이 감독규율을 제시하지만, 역사적으로 감독 당국만으로는 위험을 사전에 인지하거나 인지하더라도 적기에 규제규율을 발동하지 못한 사례가 많다. 그렇기에 감독규율에 더해 예금자와 주주 등에 의해 자율적으로 규율하는 시장규율을 적용해 시장에서 금융시장의 위험을 감지하고 적시에 대처할 수 있는 제도를 정비해야 한다.

나가며: 예금자와 금융기관의 사회적 책임

 금융시장이 불안정할 때마다 예금자보호한도는 늘 화두에 오르는 주제다. 하지만 단순히 예금자보호한도를 일괄적으로 상향하는 것은 금융기관이 지불해야 할 보험료를 증가시키고, 그 비용은 소비자에게 전가될 우려가 있을 뿐 아니라 여러 금융기관과 예금자들의 도덕적 해이를 야기할 수 있다. 그렇기에 이번 글에서는 이슈가 되고 있는 예금자보호한도 조정 이외의 요소를 이용해 뱅크런을 방지할 수 있을까를 고민하였다. 수정 방안에 언급하지 않았지만, 금융기관 유형에 따라 다른 예금자 보호 한도를 적용하는 것도 방법이 될 수 있을 거라 생각했다. 이번 예금자보호한도 상향 조정안이 통과됐을 경우, 저축은행의 예금이 최대 40%까지 증가하며 큰 수혜를 입을 것이라는 분석이 있었다. 저축은행은 시중은행보다 더 낮은 수준의 재무건전성을 요구받기에 비교적 높은 금리를 제공하며 예금자를 끌어모은다. 그런데 정부에서 예금보험공사를 통해 기존 5,000만원이던 예금자보호한도를 1억원으로 높이면 저축은행으로 1억원 한도의 예적금이 대량으로 흘러 들어갈 가능성이 있는 것이다. 차등보험료율 제도를 통해 재무건전성에 따라 차등적으로 보험료율을 적용하고 있지만, 각 금융기관 유형별 요구되는 재무건전성 기준과 공공성 등의 요소를 고려하여 각각 다른 예금자보호한도를 설정한다면 더 유연한 예금자보호한도 조정이 가능할 거라 생각한다.

 금융시장의 안정을 담보하기 위해서는 금융기관과 이해관계자들의 선의에 기대기보다 정책적으로 감독하고, 시정할 수 있는 시스템이 필요하다. 그렇기에 정책적으로 여러 규율을 이용해 시스템을 설계하고, 이를 통해 금융 시장이 원활하게 운영될 수 있도록 해야한다. 단순히 예금자보호한도 상향 조정만을 고집하기보다 제도가 그 원래의 목적을 달성할 수 있도록 다양한 제도의 수정 방안을 고려해야 할 시점에 왔다고 생각한다.

참고자료

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웹페이지

“차등보험료율제 안내 - 평가주기 및 구분”, 예금보험공사

그림

[그림1] 혁신금융 아이콘 SVB 파산과 국내 시사점, 김혜련, Deloitte Insights, 2023. 5

[그림2] “예금자보호제도 보호한도”, 예금보험공사

[그림3] 송주오, “5대 저축은행 부동산 PF 연체율, 1년 만에 3배 뛰어”, 이데일리, 2023. 9. 10