전력수급계획을 둘러싼 논의
지난 10월 발표자료 내용을 중심으로
"전력수급계획을 둘러싼다양하고 중요한 이슈와 논의"라는 주제로 ESC에서 사단법인 변화를 꿈꾸는 과학기술인 네트워크(ESC)에서 발제를 지난 10월에 발제를 했다. (사실은 ESC의 지구에너지환경위원회에서 위원장을 맡고 있다...)
발제 요청을 받고, 1차적인 고민은 우리나라 전력산업 역사 관점에서 전력수급계획의 전개 과정을 살펴보고, 현재의 계획이 어떤 부분에서 문제가 되는지, 그리고 시장/산업/정책 관점에서 '신뢰'를 상실하는 과정 혹은 현재의 문제를 분석하고자 했다.
발표자료는 여기에 있고
이 발표자료에 대한 내용을 다음과 같이 정리했다.(ChatGPT를 시켰는데, 실제 발표와 다소 차이가 있으나 전반적인 이해를 넓히는 데 무리는 없을 것 같다.)
### 발표 제목: 한국의 전력수급계획과 전력산업 구조 개편 - 역사, 현황, 그리고 미래 방향
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#### 1. 한국 전력산업의 역사: 전력정책의 변천사
- **해방 이후 (1948-1961)**:
한국의 전력산업은 해방과 함께 독립적인 발전의 길을 걸어왔습니다. 그러나 6.25 전쟁으로 인해 발전설비의 20%가 파괴되면서, 심각한 전력난이 발생하였습니다. 이를 극복하기 위해 1956년에는 당인리 3호기 등 250MW급 화력발전소 4기를 건설하였고, 1957년에는 화천수력 3호기를 준공하였습니다. 당시 전력사업은 조선전기, 경성전기, 남선합동전기 등 3사 체제로 운영되었으나, 낮은 가동률과 적자경영 문제로 통합 필요성이 제기되었습니다. 이에 1961년, 한국전력주식회사법이 공포되어 3사가 한국전력(한전)으로 통합되면서 전력산업 체제가 정비되었습니다.
- **한전 체제 (1961-2001)**:
한국전력은 국가가 소유하고 관리하는 독점 체제로 운영되었습니다. 1973년의 석유파동을 계기로 에너지 다원화가 필요하다고 판단하여 대규모 발전소 건설을 추진하였고, 이는 경제성장과 전력수요 증가에 효과적으로 대응하는 데 기여했습니다. 그러나 1980년대 중반에는 공급설비 과잉이 문제로 지적되었고, 1980년대 말 다시 전력 수요가 급증하면서 전력수급 불안정이 발생했습니다. 이러한 문제를 해결하기 위해 민간 발전사업자 확대 방안을 추진했으나 실질적인 성과는 제한적이었습니다.
- **발전 경쟁 체제 도입 (2001~현재)**:
2001년 4월, 한국전력은 발전 부문을 6개의 자회사로 분할하며 발전 경쟁 체제를 도입했습니다. 이는 비용기준 입찰시장으로 운영되며, 비용이 낮은 발전기가 우선적으로 전력을 공급하는 구조입니다. 이러한 경쟁 체제 도입은 민간 발전사업자와 한전이 공존하는 새로운 모델이었지만, 초기 계획했던 민영화와 매경쟁 도입은 지연되었습니다. 이로 인해 전력산업은 임시방편적 대책으로 이어져 글로벌 시장 변화에 뒤처지는 한계가 있었습니다.
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#### 2. 글로벌 전력산업의 경쟁 도입: 시장화와 민영화의 흐름
- **경쟁 도입의 배경**:
1990년대와 2000년대 초반, 전 세계 여러 나라에서 전력산업에 경쟁을 도입하려는 움직임이 활발했습니다. 이는 20세기 동안 대다수 국가에서 수직 통합된 국영 독점 모델이 지배하던 전력산업에서 벗어나려는 시도였습니다. 전력산업의 시장화는 공공 서비스의 개념에서 벗어나 민간 투자를 유도하고 경제 효율성을 높이는 데 목적이 있었습니다.
- **경쟁 도입의 주요 목적**:
경쟁 도입은 전력산업의 여러 측면에서 긍정적인 변화를 이끌어 내고자 하였습니다.
- **경제적 효율성 개선**: 공기업이 독점 운영되면서 발생한 비효율을 줄이고, 비용 절감과 성과 개선을 촉진하기 위함입니다.
- **민간 투자 유치**: 1980년대 이후 많은 국가에서 전력 인프라 투자 부족을 겪으며 민간 자본 유입이 필요하게 되었습니다.
- **기술 변화 촉진**: 복합 가스화력 발전이 등장하면서 전력산업의 규모 경제에 대한 의존도가 줄었고, 재생에너지 확산으로 분산형 발전 시장이 열리기 시작했습니다.
- **정치·사회적 이념 변화 반영**: 1980년대의 신자유주의 흐름 속에서 공공 서비스의 민영화와 시장화가 강조되었고, 이는 전력산업에서도 마찬가지로 적용되었습니다.
- **영국과 웨일스의 성공과 캘리포니아의 실패 사례**:
영국과 웨일스는 구조조정과 민영화를 통해 전력산업 개혁에 성공적이었다고 평가됩니다. 반면, 캘리포니아는 시장 설계의 오류로 전력 위기를 겪었으며, 성공적인 개혁을 위해서는 신중한 시장 구조와 규제가 필요하다는 교훈을 남겼습니다.
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#### 3. 한국 전력산업의 구조 개편 추진
- **1980년대 후반~1990년대 초반**:
한국 전력산업의 민영화 논의는 1980년대 후반부터 시작되었습니다. 당시 계획은 한전을 중심으로 한 공공 인프라 투자와 사회 간접 자본 확충이 목표였지만, 경제적 어려움으로 인해 실질적인 개혁에는 한계가 있었습니다.
- **2000년대**:
2001년, 한전의 발전부문을 6개 자회사로 분리하여 발전부문에서 경쟁을 도입했습니다. 이로 인해 민간 발전사업자가 시장에 진입할 수 있게 되었고, 정부는 민영화 및 구조개편을 통한 효율성 증대를 기대했습니다. 하지만 도매경쟁 및 소매경쟁 단계로 이어지는 개혁은 부분적으로만 실행되었고, 민영화 역시 일부 단계에서 중단되었습니다.
- **현 정부의 정책**:
현 정부는 기존의 탈원전 정책을 폐기하고 원자력 중심의 에너지 정책을 재정비하며, 신재생에너지와 LNG 등 다양한 에너지원을 확대하는 방향으로 정책을 조정하고 있습니다. 전력산업 구조 개편과 시장화는 여전히 논의 중이며, 재생에너지와 원자력 간의 균형을 맞추려는 노력이 필요합니다.
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#### 4. 전력수급계획의 변화: 수요 관리 및 설비 계획의 진화
- **8차 전력수급계획 (2017-2034)**:
이 계획은 2034년까지 원전과 석탄 발전을 감축하고, 재생에너지 및 LNG 발전을 확대하는 방향을 제시했습니다. 최대 전력 수요를 113.4GW로 예상하고, 전력소비량의 14.5%와 최대전력수요의 12.3%를 감축하겠다는 목표를 설정했습니다.
- **9차 전력수급계획 (2020-2034)**:
9차 계획에서는 신재생에너지 비중을 40.3%로 높이고, 석탄 발전 비중을 줄이는 등 더욱 적극적인 재생에너지 확대 목표를 포함했습니다. 또한 2034년까지 수요관리와 효율향상을 통해 최대 전력 수요를 줄이는 방안을 제시했습니다.
- **10차 전력수급계획 (2022-2036)**:
이 계획은 원자력 발전 비중을 34.6%로 확대하고, 신재생에너지도 30.6%로 증가시키는 목표를 설정했습니다. 수요 관리를 통해 20GW의 수요 절감을 달성하고, 효율개선 및 전력 피크 관리를 통해 전력 수급 안정성을 높이고자 했습니다.
- **11차 전력수급계획 실무안 (2024-2038)**:
2038년까지 무탄소 에너지 비중을 70.2%로 증가시키는 것을 목표로 하며, LNG와 수소 혼소 발전을 통해 전력원 다변화를 추진합니다. 추가적으로, SMR (Small Modular Reactor)과 같은 차세대 원자로를 도입하여 지속 가능한 전력 체계를 구축하려는 계획도 포함되어 있습니다.
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#### 5. 주요 이슈와 논의: 한전 부채, 전기요금, 그리고 재생에너지 확대
- **한전의 누적 부채 문제**:
한전의 누적 부채는 약 200조 원에 달하며, 이는 전력산업 구조의 문제점을 보여줍니다. 전기 요금이 낮게 유지되면서 한전의 적자는 점점 심화되고 있으며, 이를 해결하기 위해 전기요금 인상이 불가피한 상황입니다. 한전의 재무 구조를 개선하고 지속 가능한 전력산업 생태계를 조성하기 위해서는 요금 체계 개편과 함께 구조 개편이 필요하다는 의견이 많습니다.
- **한국의 재생에너지 비중 국제 비교**:
현재 한국의 재생에너지 발전 비중은 세계 평균에 크게 미치지 못합니다. 2023년 기준 한국의 재생에너지 비중은 전체
발전량 중 9.64%로, 풍력과 태양광의 비중은 5.3%에 불과합니다. 이는 국제적으로 높은 수준의 재생에너지 목표를 설정한 국가들과 비교해 뒤처진 상황을 반영하며, 재생에너지 확대를 위한 법적·제도적 뒷받침이 필요합니다.
- **에너지 전환 정책의 방향성**:
한국은 RE100, 탄소중립, 분산 에너지 시스템 구축 등 다양한 글로벌 에너지 전환 흐름에 동참하고 있습니다. 이에 따라 분산 에너지와 마이크로그리드(MG) 기술을 적극 도입하여 지역 중심의 에너지 자립과 유연성을 높이고, 에너지 인터넷(Energy Internet)과 같은 신기술을 통해 에너지 효율성을 극대화하려는 노력이 요구됩니다.
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#### 6. 미래의 방향: 지속 가능한 전력 체계 구축을 위한 제언
- **에너지 전환과 정의로운 전환**:
에너지 전환 과정에서 지역 간의 에너지 선택권을 보장하고, 에너지 자립화를 통해 각 지역의 특성을 살린 분산형 에너지 체계를 구축해야 합니다. 이를 위해 중앙정부와 지방정부, 민간 기업 간의 협력이 필수적입니다.
- **국제 협력과 에너지 협력 강화**:
한국은 에너지 전환 목표를 달성하기 위해 국제 협력을 강화하고, 남북 협력을 통한 에너지 자원의 공유 및 기술 협력을 모색해야 합니다. 슈퍼그리드를 구축하여 인접국과 전력망을 연결하고, 국제적 에너지 안보를 확보하는 방안이 필요합니다.
그리고 이 발표 내용을 바탕으로 글을 써봤다. 초고 수준이라 수정은 필요하지만 아마도 언젠가 기명 칼럼에 활용되거나 책의 일부에 들어가지도 모르겠다.
우리의 전력산업 정책 방향은?
한국 전력산업의 길은 험난하고 복잡하다. 해방 이후 전쟁의 상처 속에서 전력은 생존의 문제였다. 1948년 이후 전력 부족은 깊은 상처로 남았다. 화천수력 3호기를 포함한 발전소 건설로 간신히 숨통이 트였지만, 수십 년이 흐르며 경제와 산업은 기하급수적으로 성장했다. 그 성장 속에서 이제는 더 큰 그림을 그리고, 새로운 방향을 찾아야 할 시점이다.
한전이 설립된 이후 한국 전력산업은 공기업 독점 체제로 운영되었다. 정부는 모든 것을 통제했고, 민간 투자는 제한적이었다. 경제 성장이 본격화되면서 전력 수요는 급증했고, 1970년대 석유파동은 에너지 다각화 필요성을 일깨웠다. 이후 대규모 원전과 화력 발전이 주축이 되었으나, 1980년대 중반에는 과잉 공급 문제까지 드러났다. 한전 중심의 단일 체제는 한계를 드러내기 시작했다.
2001년, 전력산업은 경쟁 체제로 전환되었다. 한전의 발전 부문을 6개 자회사로 분할하고, 발전소 간의 경쟁을 도입했다. 그러나 시장 개방은 초기 계획과 달리 제한적이었다. 규제의 미비와 민간 참여의 한계는 글로벌 경쟁 속에서 한국 전력산업이 뒤처지는 원인이 되었다.
문제는 에너지 정책이 정치적 성향에 따라 흔들리며, 정책의 일관성과 안정성을 저해하는 지경에 이르렀다는 점이다. 정부는 탈원전과 친원전 사이를 오가며 정책 방향을 번복했다. 한쪽에서는 안정적 전력 공급을 이유로 원전 확대를 주장하고, 다른 쪽에서는 재생에너지 확대를 통해 기후변화에 대응하려 했다. 하지만 이 같은 변화 속에서 에너지 정책 전반에 대한 정치적 불확실성은 커져 갔고, 국민의 신뢰는 떨어졌다. 정책이 정치적으로 치우치면서 과학적 근거에 기반한 가치중립적 분석이 결여된 것은 큰 문제이다. 국민과 산업계 모두가 신뢰할 수 있는 일관된 정책 추진이 필요하다.
전력산업에서 에너지 정책의 정치성을 배제하고, 과학적 근거에 입각한 정책이 추진되어야 한다. 특히, 정책의 수립과정에 대중이 더욱 적극적으로 참여할 필요가 있다. 에너지 문제는 정부나 전문가들만의 과제가 아니다. 국민이 직접 목소리를 내고, 더 많은 참여를 통해 에너지 정책의 지속 가능성을 뒷받침할 수 있어야 한다. 이는 단순히 청중이 아닌, 참여자로서 정책의 기반을 강화하는 일이기도 하다.
이제 한국은 재생에너지 확산을 긴급하게 필요로 한다. 우리에게 남은 시간이 많지 않다. 온실가스 감축과 환경 보호를 위해서는 재생에너지 비중을 높이고, 이를 실현할 수 있는 방법을 모색해야 한다. 관건은 어떻게 하면 더 많은 재생에너지를 빠르게 설치하고 효율적으로 활용하며, 더 많은 가치를 창출할 수 있는 새로운 전력시장을 형성할 것인가이다. 재생에너지는 단순히 전력원으로서의 역할에 그치는 것이 아니라, 경제와 환경을 동시에 살릴 수 있는 가능성을 지닌다.
물론, 경쟁 시장이 모든 것을 해결해줄 수는 없다. 하지만 전력산업에 경쟁을 도입하여 건강한 시장 환경을 조성하는 것은 필요하다. 무분별한 자유화가 아닌, 적절한 규제와 유인을 통해 시장이 자율적으로 성장할 수 있도록 하는 방향으로 접근해야 한다. 기업들이 기술 혁신과 효율성을 달성할 수 있는 여건을 조성하고, 대중이 공정하고 합리적인 에너지 공급을 누릴 수 있도록 하는 것이 중요하다.
오늘날 한전의 누적 부채는 200조 원을 넘어섰고, 전기 요금 문제는 해결되지 않은 채 남아 있다. 한전의 재무 구조를 개선하고 지속 가능한 전력산업 생태계를 조성하기 위해서는 요금 체계 개편과 함께 일관된 정책 추진이 필요하다. 국민과 기업이 신뢰할 수 있는 에너지 정책은 이제 더 이상 선택이 아닌 필수이다.
에너지 전환 과정에서 국민의 참여와 지원이 그 어느 때보다 중요하다. 지역 간의 에너지 선택권을 보장하고, 지방정부와 중앙정부가 협력해 각 지역의 특성에 맞는 에너지 자립 체계를 구축해야 한다. 한국은 글로벌 에너지 전환 흐름에 맞추어 RE100, 탄소중립, 분산 에너지 시스템 구축을 지향하고 있으며, 분산 에너지원의 적극 도입을 통해 에너지 효율성과 지역 자립을 높이려 한다. 그러나 실행이 너무 느리며, 일관적이지 않다는 데 한계가 있다.
에너지는 국가의 책임을 넘어 국민 모두가 함께 만들어 가야 할 자산이다. 전력수급계획은 우리에게 단순한 전력 공급 이상의 미래 방향을 제시한다. 이제 우리는 새로운 시각과 유연한 사고가 필요한 시점이다.
