반지하 문제, 어떻게 해결해야 할까?
서울시의 반지하 주택 방안에 대한 문제점과 그 해결방안 모색하기
들어가는 말
지난 8월 9일, 서울 남부지역에 비가 엄청나게 쏟아졌다. 신림동에 거주하는 힐데와소피는 그날 제대로 잠을 이루지 못했고, 다음 날 몇 시간만에 쑥대밭으로 변해버린 길거리를 마주했다. 더욱이 이번 폭우로 들이닥친 물 때문에 나오지 못하고 사망한 가족이 살던 건물이 매일 같이 다니던 길에 있다는 것을 알고는 매우 암담했다.
하루 지난 8월 10일, 서울시는 “시민의 안전을 위협하는 반지하" 주거 유형을 근본적으로 없애는 대책을 추진한다고 발표했다. 그리고 발표가 나오면서 하루 이틀 동안 SNS에 해당 정책에 대한 여러 의견이 올라왔다. 시민들의 반응은 엇갈렸다. 누군가는 이번 정책이 반지하에 사는 사람들을 일방적으로 내모는 정책이라고 평가하고, 누군가는 반지하 주거 형태는 인구가 집중되는 대도시의 자연스러운 현상이며 더 집중해야 할 것은 미흡한 침수 관리 대책이라 평가했다. 누군가는 평소에도 반지하 주거 형태에 대한 문제를 인식하고 있었기에 이참에 대대적으로 주거 형태를 개선해야 한다고 말했다. 다들 각자가 주목하는 점에 대해 이야기하고 있었지만, 의견이 어디에서 갈라지는지 확인하기는 어려웠다. 그래서 사람들의 의견을 모아 최근에 발간한 책의 방법론인 ‘시스템 사고'로 지도를 그려보기로 했다.
서울시의 방안
서울시는 지하․반지하의 '주거 목적의 용도'는 전면 불허하도록 정부와 협의
기존 '반지하 주택 일몰제'를 추진, 기존에 허가된 지하․반지하 건축물에 10~20년 유예기간을 주고 순차적으로 주거용 지하․반지하 건축물을 없애 나감.
현재 거주 중인 세입자가 나간 뒤에는 더 이상 주거용으로 사용하지 않도록 비주거용 용도 전환을 유도, 건축주의 참여를 유도하기 위해 인센티브를 주는 방안도 마련(리모델링을 지원하거나 정비사업 추진 시 용적률 혜택)
세입자가 나가고 빈 공간으로 유지되는 지하․반지하는 SH공사 '빈집 매입사업'*을 통해 사들여 리모델링, 주민 공동창고나 커뮤니티시설로 활용하는 방안도 추진
상습 침수 또는 침수우려구역을 대상으로 모아주택, 재개발 등 정비사업을 통한 빠른 환경 개선을 추진 (cf. 모아주택: 약 455평 이상의 땅에 에 주택 공동 개발을 허가하는 사업)
지하/반지하 기존 세입자들은 주거 상향을 통해 공공임대주택 입주 지원 또는 주거바우처 등을 제공
서울 시내 전체 지하․반지하 주택 20만 호를 대상으로 전수조사, 데이터베이스 구축 및 위험단계(1~3단계)를 구분하여 관리
1단계
패들랫으로 의견 모으기
8월 11일부터 패들랫에 ‘서울시의 '지하/반지하 주택 방안'에 대한 의견수렴 게시판’을 만들고 아래와 같은 질문에 대한 언론 기사와 사람들의 의견을 모았다.
관련해서 어떤 통계와 자료가 있을까요?
어떤 목적(이유)으로 반지하 주택을 없애야 할까요?
반지하 주택을 없앨 경우 발생할 수 있는 문제는 무엇일까요?
반지하 주택을 없애지 않고 침수 등으로부터 반지하 주택의 안전을 지키는 다른 방법은 무엇이 있을까요?
현재 반지하에 거주하는 주거취약계층의 거주 공간을 확보할 수 있는 방법은 무엇이 있을까요?
아래는 위에서 수합한 정보를 바탕으로 반지하 가구의 개선 방안을 (1) 재난 예방 대책과 (2) 점진적 소멸 대책으로 요약했다. 다음으로 간략한 시스템 지도와 시스템 다이내믹스 분석을 통해 반지하 가구의 점진적 소멸 대책을 추진하며 염두해야 할 시사점을 도출했다.
2단계
서울시의 반지하 주택 방안 이슈의 시스템 지도 그리기
반지하 가구에는 재난을 방지하기 위한 정책이 우선적으로 필요하다
기후변화로 인한 강수 패턴의 변화로 우리나라에는 폭우가 더욱 더 잦아질 것으로 전망된다. 이번 홍수는 반지하 가구에 이러한 기후변화에 유독 취약하며, 현재 재난 예방 시스템이 효과적으로 작동하지 않는다는 것을 보여주었다. 앞으로는 반지하 가구 뿐 아니라 홍수나 폭염, 산사태과 같은 급격한 기후 변화에 대응할 예방 방안이 필요하다. 아래에는 반지하 공간에서 홍수 재난에 대처하는 방안으로 참가자들이 올려준 정보를 정리했다. 정부나 지자체에서 행정적으로 지원해야 하는 방안과, 거주자가 상황을 직접 살피고 대처해야 하는 방안이 섞여 있다.
근원적 문제 해결을 위해 반지하 공간이 아닌 반지하 가구를 점진적으로 줄여야 한다
재난을 방지하는 정책의 다수가 ‘긴급 조치’에 해당한다면, 문제를 보다 근원적으로 분석하여 해결하는 장기적인 접근법이 필요하다. 서울시에서 지난 8월 10일 발표한 정책은 재난에 취약한 반지하라는 공간을 근원적으로 없애서 문제를 해결하겠다는 방안이었다. 반지하 공간이 홍수에 취약하다는 것은 인정하지만 일괄적으로 ‘없앤다'는 데 동의하지 않는 사람들이 많았다.
패들랫 의견
여기서 "없앤다"라는 표현은, 의지가 있다면 충분히 없앨 수 있다는 뜻이므로 폭력적으로 읽힙니다. ㅠㅠ 지금 거주하는 사람들은 물론 건물 소유주 등 실제 영향을 받는 사람들의 상황을 이해하지 않은 상태에서 없앤다는 선언을 하는 것이 참 안타깝습니다. 주차법개정으로 빠르게 반지하 형태가 줄고있는 상황이라면, 주거환경을 전환하는 방향으로 논의가 되었으면 좋겠네요.
아무튼, 없앤다는 표현이 불편하기도 하고 행정적으로도 비효율적이라는 생각도 듭니다. 중요한 건 없앨지 말지가 아니라 좀 더 건강하고 저렴한 주거 공간을 만들어 내야 하는 건 아닐까요.
‘없앤다’는 표현은 과격하게 들리기 충분했고, 반지하에 현재 거주하시는 분들에게는 별다른 대안 없이 반지하를 없애는 것은 사실상의 퇴거 조치로 보였다. 이후 서울시가 ‘반지하 라는 열악한 주거 형태는 순차적으로 없앨 것’이라고 발표한 것처럼, 반지하 문제 해결에는 시간이 걸린다. 그러나 주차법 개정과 반지하 신규 건축 불허로 반지하가 서서히 없어지길 기다리는 것이 유일한 해법일까? 이에 대해서는 보다 면밀하게 살펴볼 필요가 있었다.
반지하가 아니라 반지하에 살면 침수 피해가 큰 원인이라거나 반지하에 살아야만 하는 이유를 없애야 할텐데... 목표가 잘못된 것 같아요.
위 참여자의 지적처럼 반지하 문제에는 두 가지 레이어가 있다. 바로 ‘반지하 공간’과 ‘반지하 거주자’다. 주차법 개정과 반지하 신규 건축 불허는 반지하 공간을 점차적으로 없애는 방안이지, 반지하에 거주하려는 사람들과는 무관한 정책이다. 아래의 통계에 따르면 반지하에 거주하는 사람들은 3/4이 ‘저소득층’이며, 1/2가 ‘비정규직’이다. 청년 가구주의 경우 비교적 경제적 자산 마련을 위해 잠시 반지하 거주하면서 이주할 경우가 많지만, 미래 기대소득이 낮은 60%의 사람(50~70대 이상)들은 다른 공간으로 이주하는 방법이 묘연해 보인다. 노년층일수록 가족단위로 살며 장기간 거주하는 비율 또한 높다.
반지하에 거주하는 사람들의 소득 수준이 다른 주거로 상향 이동할 만큼 개선되지 않는다면 결국 그들이 갈 곳은 반지하를 대체하는 쪽방, 고시원, 옥탑방과 같은 열악한 주거 형태로 이어진다. 이른바 ‘풍선 효과’다.
반지하 외에 쪽방, 고시원, 옥탑방 등(때로는 너무 작은 평수의 원룸까지) 취약하지만 어쩔 수 없이 선택하는 주거 형태도 있는데, 최근 홍수로 인한 침수로 반지하에만 주목하고 있음. 전반적인 취약한 주거 형태에 대한 개선이 필요하다면 다른 형태의 구조도 함께 이야기해야 하는 것은 아닐까?
풍선효과를 방지하기 위해서는 문제의 범위를 넓혀 반지하뿐 아니라 쪽방, 고시원, 옥탑방 등의 열악한 주거 형태까지 함께 봐야 한다. 그리고 이런 주거를 상향하기 위한 방법은 국가가 제공하는 지원주택 혹은 저렴주택이 유력한 대안으로 보인다. 정부와 서울시는 이런 주거취약계층을 대상으로 하여 주거 상향 대책을 아래와 같이 내놓았다.
20만 반지하 가구를 수용할 것처럼 보이는 ‘노후 공공임대주택 재건축’ 사업이 과연 현실성이 있는지는 조금 더 두고봐야 한다. 기사에 따르면 서울도시공사가 소유한 노후 공공임대주택은 3만 9천여 호분, 2만 3천여 호는 한국토지주택공사가 갖고 있으며, 나머지 5만 5천여 호는 분양 및 공공임대 혼합단지 물량이라 한다. 2021년 기준 서울시 주거상향사업의 규모는 2천여 가구로 적었고, 그 혜택을 누린 반지하 가구는 247가구에 그쳤다. 물량이 확보된다고 해도 반지하 가구가 그대로 이주할 가능성 역시 높아 보이지 않는다. 반지하 가구에만 입주 혜택을 주는 것은 공정성 측면에서 논란이 된다.
과연 서울시와 정부가 내놓은 장기적인 대안은 충분할까? 이 문제를 더 숙고해보기 위해 간단한 시스템 지도와 시스탬 다이내믹스 분석을 시도해보았다.
전문은 아래 링크를 통해 확인해주세요
https://hildeandsophie.notion.site/84e59ae9b5064105b614d26909b2f74e
