22대 국회는 외교에 어떤 영향을 미칠 것인가?

-국내 정치와 외교정책, 그리고 국제정치-

 조금씩 전운이 감도는 듯하다. 그만큼 지난 4월 총선 이후 국내정치가 강대강으로 흐르고 있고, 그 속에서 각 진영은 전투태세를 점검하고 있는 것으로 보인다. 차례로 살펴보자. 

<그림-1> 22대 국회 정당별, 비례대표, 지역별 의석 현황 (출처: 네이버)

총선 이후 격랑의 정국

 위 <그림-1>은 지난 4월 10일 실시된 제22대 국회의원 선거 결과를 정당별, 비례대표, 지역별로 표시한 것이다. 모두가 잘 알고 있듯이, 선거 결과는 대통령실과 여권의 ‘이조심판론’을 야권의 ‘정권심판론’이 압도했다. 단순하게 표현하면 ‘야권 192명 vs. 여권 108명’으로 분류할 만큼 대한민국 정부 수립 이후 야당, 그것도 보수가 아닌 진보 야당이 이 같은 승리를 기록한 전례가 없다. 

 이에 위기를 감지한 윤석열 대통령은 얼마 지나지 않아 2년 동안 ‘거부’하던 더불어민주당 이재명 대표와의 영수회담을 제안했다. 이 제안이 소통의 모습을 보여주기 위한 대통령실의 술수였다는 것은 그 이후 검찰인사를 통해 분명하게 확인되었다. 앞에서는 야당과의 소통을 강조했지만, 실제로는 자신과 자신의 부인을 향해 거침없이 밀고 들어오는 특검의 압박을 방어하기 위해 검찰총장도 모르게 인사를 감행한 것이다. 이는 자신의 최측근이던 이원석 검찰총장도 패싱 할 만큼 방어태세 정비가 급박하다는 것을 보여준 사례다. 

<사진-1> 지난 16일, 더불어민주당 국회의장 후보로 당선된 우원식 의원과  탈락한 추미애 당선인이 나란히 서있다. (출처: 아이뉴스24)

 반면, 더불어민주당을 중심으로 한 야권은 공세를 위한 내부 정비를 다지는데 내홍을 겪고 있다. 소위 ‘국회의장 사태’가 바로 그것이다. 일반 여론은 물론 당원들은 압도적으로 추미애 당선자를 지지했다. 그런데 결과는 대다수의 예상을 뒤엎고 우원식 의원이 국회의장 후보로 선출된 것이다. 이는 적군과의 큰 결투를 앞둔 상황에서 실제 병사(당원)들은 추미애를 장군으로 원하고 있었는데, 병사들에 의해 선출된 몇몇 리더들이 추미애가 아닌 우원식을 장군으로 선택한 것이다. 이에 병사들의 사기가 크게 꺾이며, 내부적으로 홍역을 치르고 있는 상황이다. 

 이 같은 상황은 단기적으로는 더불어민주당의 내홍이지만, 장기적으로는 대통령과 그 부인을 향한 공세를 지속하는 원동력이 될 것으로 보인다. 즉, 국회의장 사태로 정당 지지율이 한 번에 7-8% 가량 출렁이는 것을 확인한 야권 정치인들은 느슨해진 공수 태세를 다시 정비할 수밖에 없게 될 것이다. 이러한 상황에서 지난 28일 21대 국회 마지막 본회의에서 윤석열 대통령이 ‘10번째 거부권’을 행사한 채상병 특검법이 부결되었다. 22대 국회를 앞둔 상황에서 양 진영은 루비콘 강을 건넜다. 부결된 채상병 특검은 앞으로 시작될 격량의 전초전에 지나지 않는다. 

<사진-2> 28일, 국회에서 열린 본회의에서 '해병대 채상병 사망사건 수사외압 의혹 특별검사법' 부결 이후 해병대예비역연대 회원들이 분노를 표하고 있다. (출처: 오마이뉴스)

 아직 22대 국회가 시작된 것은 아니지만, 전쟁은 이미 시작되었다. 이 권력 전쟁의 서막이 오르자 거의 모든 언론은 이 현안에 몰두하고 있다. 레거시 미디어는 물론 대다수의 유투브 또한 이 현안을 다루기에 급급하다. 이는 자연스럽게 대다수 시민들의 관심을 이 현안으로 쏠리게 만들고 있다. 어떻게 보면 자연스러운 현상이지만, 한편으로는 우려스러운 상황이 아닐 수 없다. 그 이유는 대통령 탄핵의 분수령이 될 수 있는 여러 특검법안을 두고 벌어질 이 전쟁은 22대 국회에서 본격화될 것이며, 짧게는 6개월, 길게는 22대 국회 임기 절반 이상 지속될 사안이기 때문이다. 이러한 상황에서 다음과 같은 질문은 던져본다. 

“22대 국회는 외교에 어떤 영향을 미칠 것인가?”

외교정책과 국제정치

 외교정책과 국제정치라는 다소 이론적인 이야기를 하기 전에 오랫동안 개인적으로 가지고 있는 불만이 하나 있다. 그것은 우리 언론과 사회가 한국의 위상에 걸맞지 않게 세계가 어떻게 돌아가고 있는지 별로 관심이 없다는 점이다. 즉, 외교와 국제정치보다는 지나치게 국내 정치에 몰두하는 경향이 심하다. (비록 윤석열 정부 들어서서 하락하고 있지만) 21세기 들어 대한민국은 경제력과 군사 안보 측면에서 열 손가락 안에 드는 국가다. 단순히 이 같은 하드파워(hard power)뿐만 아니라 다른 나라 여행을 다녀보면 소위 소프트파워(soft power)로 불리는 문화적인 측면에서도 한국은 압도적인 영향력을 행사하고 있다. K-Culture의 영향력이 우리가 생각하는 것보다 엄청나다. 실례로 필자는 영국 유학시절에 독일인 Army(BTS 공식 팬클럽)를 통해 BTS라는 그룹을 알게 되었다. 

 그러나 이러한 현실과 달리 한국의 언론을 보면 한반도 그것도 분단된 남한에만 모든 관심이 집중되어 있는 듯하다. 윤석열 정부가 2022년 발간한 외교안보 전략 책자인 '자유, 평화, 번영의 인도-태평양 전략'을 보면, 다음과 같이 기술되어 있다. 

"대한민국은 2021년 기준으로 대외교역이 국내총생산(GDP)의 약 85%를 차지하고, 
경제성장에 대한 수출의 기여도가 높은 개방형 통상국가이기 때문이다." (5페이지)

 쉽게 말해 한국은 무역으로 먹고사는 국가다. 이 무역은 과거 냉전 시기와 달리 자신의 국가이념과 다른 다양한 국가들과도 외교를 맺어야 한다는 것을 의미한다. 우리에게는 중국, 베트남과 같은 국가들이 대표적이다. 이에 국가차원의 관계는 물론 다양한 층위의 개인과 기업의 원활한 무역을 위해 국가차원의 외교는 그 어느 때보다 중요하다. 그리고 이 같은 외교정책을 정교하게 수립하기 위해서는 국제정치가 어떻게 흘러가고 있는지 보다 면밀하게 분석하고 대응하는 것이 전제되어야 한다. 이러한 맥락에서 시진핑 주석의 유럽 방문, 러시아-우크라이나 전쟁, 그리고 중동위기 등에 지대한 관심을 가질 필요가 있는 것이다. 

<사진-3> 5월 6-10일, 시진핑 주석은 코로나 이후 처음으로 유럽을 방문했다. 폰 데어 라이엔, 시진핑, 마크롱이 대화를 나누고 있다. (출처: Wilson Center)

 그렇다면, 외교정책과 국제정치는 어떠한 차이가 있는가. 국제정치학이 20세기 초반 세계대전과 함께 본격적으로 발전했다면, 외교정책학은 2차 세계대전 이후 학문적으로 정립되기 시작했다. 국제정치학은 주로 전쟁과 같은 현상을 분석하면서 국가 위에는 어떠한 정부도 존재하지 않는다는 ‘국제사회의 무정부성’(international anarchy)을 전제로, 국가를 ‘단일하고, 합리적인 행위자’로 가정하는 경향이 강했다. 반면, 외교정책학은 국가 내부적으로 특정 외교정책을 결정하는 개인의 역할과 그 국가의 정부 및 정치체제의 형태 등에 집중했다. 이에 외교정책 이론은 국가 내부의 다양한 행위자들이 특정 사안들 두고 거래하는 과정 또는 국가를 구성하는 다양한 행정부처들의 내부적 관행과 절차 등을 중요한 변수로 간주했다. 이에 국제정치학이 국가를 하나의 단일한 행위자로 인식하고 주로 ‘합리성’에 집중했다면, 외교정책 이론은 국가 내부의 다양한 행위자들을 상정하고 이들의 ‘비합리성’을 분석하는데 용이했다. 

 이러한 차이점에도 불구하고 외교정책과 국제정치는 상당히 밀접한 관계가 있다. 즉, ‘외교정책이 국가행동의 미시적인 측면이라면, 국제정치는 국가의 외교정책과 그 밖의 미시적인 행동이 모여서 만들어 내는 거시적 현상’이라고 할 수 있다. 즉, 외교정책과 국제정치는 분석의 대상에서 차이가 있을 수 있지만, 특정 국가의 특정 외교정책에 대한 분석은 이 두 가지 맥락을 함께 고려할 필요가 있다. 

 이러한 관점에서 로버트 퍼트남(R. Putnam)의 ‘양면게임이론’(Two Level Game)은 향후 한국외교를 분석하는데 흥미로운 시사점을 줄 수 있다. 이 이론은 소위 세계화, 민주화, 정보화와 같은 외교정책 환경의 변화를 잘 반영하고 있다. 과거 외교정책은 특정 국가 또는 정부가 상대 국가 또는 정부와 맺는 외교적 관계만을 고려했다. 그러나 양면게임이론은 선거라는 제도화된 민주화 등의 영향으로 인해 시민사회의 중요성이 증가했다는 점을 강조한다. 즉, 특정 외교정책은 정부간 협상도 있지만, 그 협상 후 선거로 선출된 의회와 시민사회의 승인을 받아야 한다는 점을 지적하고 있다. 이에 정부간 협상의 차원(1 Level)과 자국 및 상대 국가의 시민사회와의 관계 차원(2 Level)을 모두 고려해야 한다고 강조하는 것이다. 

그렇다면 어떠한 영향을 미칠 것인가?

 지금까지 다소 재미없는 이론적인 이야기를 했다. 그렇다면, 이 같은 이론을 토대로 향후 22대 국회가 한국 외교에 어떤 영향을 미칠 수 있는지 살펴보고자 한다. 먼저, 한국 내부 차원(2 Level)이다. 간략하게 표현하면, ‘외교의 실종’을 경험할 가능성이 농후하다. 대통령제 국가에서 외교는 사실상 대통령의 역할이 가장 크다. 대통령을 필두로 한 행정부가 외교의 방향을 정하면 이를 두고 야당과 시민사회는 자신들의 목소리를 반영하기 위해 서로 협상을 하는 것이다. 

 그러나 위에서 언급한 바와 같이, 현재 특검 정국을 앞두고 대통령실로 대변되는 행정부는 검찰이라는 방패로 수비에 전념할 태세다. 이외에는 어떠한 국정운영 방향도 보이지 않고 있다. 반면, 더불어민주당을 중심으로 한 입법부는 ‘채상병 특검’을 시작으로 192석이라는 민의를 등에 업고 공격에 나설 것은 자명해 보인다. 이 상황에서 레거시 미디어는 물론 유투브 등을 포함한 모든 언론은 이 전쟁을 취재하는 데 열을 올릴 것이다. 그러면 자연스럽게 대다수 시민들의 관심 또한 여기에 쏠릴 수밖에 없다. 이러한 상황에서 외교와 같은 사안은 그저 ‘중요하지 않은’ 이슈로 치부될 위험이 크다. 

 덧붙여, 외교 사안을 다루는 외교부, 통일부와 같은 관료집단은 눈치보기에 들어갈 것이다. 이는 관료사회가 가진 특징으로 새로운 무언가를 제시하기보다는 하달된 명령을 따르고 잘 관리하는데 익숙하기 때문이다. 그리고 대통령이 여러 특검으로 인해 탄핵의 가능성이 점쳐지는 상황이라면, 이 같은 관료집단은 지금 세계가 어떻게 돌아가고 있으며, 그에 따라 국가이익을 극대화하기 위해 선제적으로 대응할 생각을 할 가능성은 크지 않다. 그보다 숨 고르며 향후 정국이 어떻게 전개될지에 집중할 것이다. 특히, 장·차관과 같은 관료집단의 리더들일수록 향후 자신의 자리를 고려해 더욱 몸을 사릴 가능성이 크다. 

 다음으로, 정부간 협상 차원(1 Level)이다. 퍼트남에 따르면, 이 정부간 협상 차원을 ‘윈셋’(winset) 개념으로 설명한다. 그러나 그보다는 쉽게 우리 정부의 협상 파트너가 될 상대의 입장에서 접근해 볼 필요가 있다. 개인적으로 이 차원에서는 위의 국내정치 차원과 달리 부정적인 측면과 긍정적인 측면이 모두 존재한다고 생각한다. 전자의 경우, 우리 정부가 특검 등으로 인해 탄핵의 가능성이 있다면 상대 국가는 FTA와 같이 국회 비준이 필요한 중요한 외교 사안을 협의하려고 하지 않을 가능성이 크다. 그 이유는 한국 정부와 어렵게 협상을 통해 결론을 도출했어도 국내 정치적 상황을 고려할 때, 국회 비준을 얻기가 매우 어렵다는 판단을 할 것이기 때문이다. 또한, 국회 비준 여부와 상관없이 만약 한국 정부의 지지율이 20%대이며, 여러 비리 사안으로 탄핵의 가능성이 있다면 한국 정부는 협상에서 주도권을 쥐기가 매우 어렵게 된다. 

 반대로 후자의 경우는 오히려 협상에서 특검 정국을 협상의 전략적 카드로 활용하는 것을 상정하는 것이다. 만약 특검 정국이 가속화되고 국내적으로 윤석열 정부가 탄핵으로 몰리는 상황을 가정해 보자. 이러한 상황에서 만약 특정 국가와 협상을 해야 한다면, 우리 정부는 이 상황을 오히려 역이용할 수 있다. 구체적으로 미국과의 방위비 분담 협상을 생각해 보자. 기본적으로 미국은 한국 정부로부터 많은 비용을 이끌어내기 원할 것이고, 한국은 그 상승폭을 최소화하기 원할 것이다. 이 상황에서 한국 정부의 협상대표단은 오히려 불리한 국내정치적 상황을 협상 카드로 활용할 수 있다. 협상에서 미국 측에게 현재 한국 행정부가 처한 정치적 상황을 카드로 제시하며 이러한 상황에서 방위비 분담금을 높이는 것은 받아들이기 어렵다고 협상전략 차원에서 접근할 수 있다. 이론적으로 이러한 전략을 퍼트남은 ‘발목잡히기’ 전술이라고 한다. 그러나 과연 우리 정부가 이러한 전략을 활용할 수 있을지는 사실 매우 의문스럽다. 

안타까운 현실 그리고 일본

 지금까지 지난 4월 총선 결과를 토대로 오는 22대 국회 구성이 향후 대한민국 외교에 어떤 영향을 미칠지 분석해 보았다. 이를 위해 외교정책을 설명하는 이론 가운데 하나인 양면게임이론을 살펴보았다. 

 정리하면 3가지로 결론 내릴 수 있다. 첫째, 소위 특검 정국 속에서 행정부는 대통령과 그 부인을 법적으로 사수하는데 모든 총력을 기울일 것으로 보인다. 이에 외교는 뒷전으로 밀려날 가능성이 크다. 둘째, 정부간 협상에서 우리 정부는 상대국가에게 협상의 주도권을 내줄 가능성이 크다. 그러나 이런 국내 정치적 상황을 오히려 협상의 카드로 활용해 한국 정부에 유리한 국면으로 협상을 이끌어 갈 수도 있으나 과연 지난 2년 동안 우리 정부가 보여준 외교를 살펴볼 때, 이는 그저 희망사항에 그칠 것으로 보인다. 

 마지막은 일본과 같은 국가들의 외교적 행태를 유심히 살펴볼 필요가 있다. 이는 국제정치의 무정부성, 즉 약육강식의 국제정치의 현실을 고려할 때 매우 우려스러운 부분이다. 22대 국회 이후 국내정치의 모든 관심이 국내 정치사안으로 쏠릴 때, 그리고 우리 정부가 외교 사안에 효과적인 대응을 하지 못할 때, 이러한 시기를 노리는 외부 움직임을 놓쳐서는 안 된다. 그러한 움직임이 최근 독일 베를린 소녀상 철거와 같은 이슈다. 비교적 국내에서 관심이 적고, 우리 정부가 적극 대응을 하지 못할 때, 일본과 같은 나라는 이를 기회로 삼고 적극적인 외교를 통해 자신이 원하는 대로 행동할 가능성이 크다. 이게 또 하나의 큰 걱정거리다.