마을조합법을 통한 투명성 확보와
지역공동체 완성

자유주의와 통합이 바탕이 된 공동체주의의 실천과 노력

Aug 6. 2021

나는 이런 나라에서 살고싶다!

사회 통합의 필연성

마을조합법을 통한 투명성 확보와 지역공동체 완성

우리나라 인구 중 도시에 사는 인구가 90%에 이른다. 이 중 서울을 중심으로 한 수도권의 인구는 50%를 넘어서고 대도시의 인구증가를 지배적으로 주도하고 있다. 서울을 향한 인구와 기능의 과도한 집중은 한국의 국토구조가 당면하고 있는 가장 크고 어려운 문제이다. 한국 전체 국토의 공간정책이 기본적인 과제가 되고 있다. 2019년 기준 수도권의 인구는 총인구의 절반에 달하며 그 중 서울의 인구가 975만 7,144명, 인천의 인구가 295만 7,024명, 경기도 인구는 1,315만 9,178명에 달한다. 8·15해방 당시 인구 90만 명에 불과했던 서울의 인구는 1960년에 240만 명에 이르렀고 2019년 기준 1,000만 명에 가까운 거대도시가 되었다.

경제 발전 수준이 높은 서부 유럽 국가나 북아메리카 국가의 경우 인구가 분산하여 분포하기 때문에 도시의 인구 비중이 높지 않다. 도시집중화는 개발도상국의 일반적인 현상으로 우리가 이를 이어받고 있는 것이었다. 1960년 농가인구는 1,424만 2,000명으로 총인구의 56.9%였으나 그 이후 계속 감소하여 현재 기준 총 인구의 4%에 불과하다. 이는 지역에서 자연부락의 인구 감소와 연관되어 있다. 생업과 관련된 업종의 제한과 사회적 환경에 기인한 결과이다. 그리고 우리가 선진국에 진입하였으나 지역불균형의 문제는 국가경제의 균형발전과 지속성을 위한 장기적 계획이 실현되어야 한다.

국가균형발전의 핵심은 지역의 경쟁력 강화에 있다. 지역의 경쟁력 강화는 경제활동의 다양성과 경제력에서 출발한다. 정부는 농어촌 개발을 위해 막대한 예산을 책정하고 있다. 스마트팜·양식 보급·확산, 농수산 식품업 경쟁력 제고, 생산·유통·수출 전 단계 디지털화 투자로 농어업 경쟁력을 확보하고 고부가가치 수출 산업화 기틀을 마련하고 있다. 해수부는 어촌뉴딜 300 사업을 통해 낙후된 어촌 어항을 현대화하고 어촌 특화개발을 통해 어촌의 활력을 높이기 위한 사업으로 정부의 대표 지역밀착형 생활 SOC 사회간접자본 사업 중 하나로 시행하고 있다. 해양수산부는 2019년 70개소를 시작으로 2020년 120 개소 , 2021년 60개소, 2022년 사업지 50개소 등을 선정하며 3조원의 예산을 투입하였다. 또한 지역밀착형 생활 SOC 사회간접자본 사업으로 문재인 정부 5년 동안 175조 원 중 상당부분이 읍·면지역에 지원되어 왔다. 뿐만 아니라 과거정부로부터 해수부와 농림축산식품부를 통해 농어촌 지원에 막대한 예산이 소요되었다. 이렇듯 그 동안의 관주도의 농수산 정책은 어느 정도의 부분적인 성과를 가져온 것도 사실이다.

그러나 국가가 투여하는 예산보다 그 성과가 미흡하다. 이는 국가의 정책이 장기적 계획에 따른 지역의 자생적 역량을 키우지 못하고 보상적 차원의 미봉책이 되어왔기 때문이다. 이는 주체의 부재에서 비롯된 것이다. 지역의 경제주체는 지역민이 되어야 한다. 이를 위해 특정 지역을 단위로 하여 법인화를 추진해야 하는 이유는 그 주체를 만들기 위한 필수조건이 된다. 우리 나라에는 많은 자생마을이 존재한다. 불과 한 두세대에 불과한 마을부터 수백세대에 이르는 전통적인 자연부락을 이루며 살아왔다. 그리고 자연발생적인 마을회가 있고 이장을 주민이 선출하여 지방 행정을 지원할 수 있는 체제를 만들어왔다. 이러한 전통적인 읍·면과 자생마을을 기반으로 하여 지역 경제단위를 주체로 하는 마을조합을 구성하는 방안이 필요하다.

정부의 ‘마을만들기 사업’은 2003년 이후 도서지역 등 농 축산 어촌 등 낙후지역 위주의 지역주민 경제활성화 차원으로 실시하였다. 또한 관 주도의 마을만들기 사업으로 지역에서는 정부 지원을 받기 위한 ‘선발대회’ 형태의 경쟁에 치중하여 자율적이고 창의적 접근이 미흡하여 그 자발성과 지속가능성 측면에서 관치행정 및 예산 따먹기 대회로 전락하였다. 정부지원이 중단될 경우 사업 자체가 중단되는 등 지속적인 선순환 구조 구축이 곤란하여 만일 지속적인 개별사업 지원이 일회성으로 끝날 경우 지속적인 관리와 연속성이 없으며 오히려 투자된 인프라를 유지․관리하는데 부담이 가중되고 있는 실정이다. 이후 대도시의 마을만들기사업과 혼용하여 확장되고 지자체가 관련조례를 제정하고 각 지역마다 지원센터가 설립되어 내용 없는 형식만을 확대하여 나가고 있다.

마을만들기 사업내용이 지나치게 광범위하여 추상적이다. 주거환경 및 공공시설 개선, 마을경관과 생태환경의 보전 및 개선, 복지증진사업, 마을공동체 활성화사업, 마을기업 육성, 마을학교 운영, 마을자원을 활용한 일자리 창출 및 소득증대 사업 등이다. 또한 지역자원을 활용한 지역특성 사업, 마을공동체 관련 단체 및 기관 지원, 문화, 예술 및 역사보전사업, 마을정체성 강화사업 등을 포함하고 있다.

공동체기반의 마을조합법이 제정되어야 한다. 주식회사 등 상법상의 법인, 공익법인, 사회적 협동조합 등 기존의 법인의 형태가 존재하지만 공공성을 강조하기에는 다소 미흡하다. 공동체기반의 마을조합법은 투명성과 개방성 그리고 마을공동체에 기반을 두고 제정되어야 한다. 해당 지역에 거주하는 모든 주민을 대상으로 하는 조합이다. 그리고 거주와 동시에 가입이 가능하도록 하여야 한다. 마을만들기 사업에서 내용이 지나치게 광범위하고 추상적일 수 있는 것들을 주민 스스로 결정하고 발전시켜 나갈 수 있는 주체를 만들어야 한다는 것이다. 지난 정부들은 오랫동안 국민도 모르는 사이 수 백조 원에 가까운 막대한 예산을 쏟아 부었다. 그리고 앞으로도 지속적으로 예산이 집행될 것이다. 그에 대한 효과가 전혀 없었다고는 말할 수 없으나 효율성의 측면에서는 사실상 많은 부족함이 있었다. 지난 20년 동안에 지역경쟁력이 재정지출에 비해 결과가 충분하였는가하는 질문을 던져야 할 때가 되었다.

마을조합은 마을의 공공자산을 투명하게 관리하는 기반이 되어야 한다. 그리고 마을조합에 국가재정을 직접 투여하여 경쟁력을 확보해야 한다. 민간의 지역개발사업이 지역주민의 반대에 부딪히고 보상금의 형태로 마을에 지급되는 악순환을 거듭하고 있다. 그리고 그러한 공공자금의 불투명성으로 인해 마을의 공동체문화를 해하는 경우가 발생한다. 또한 마을 이장 선거나 조합장선거에 이권이 개입되어 과열선거나 불법선거가 일어나고 있는 현상이 흔하게 벌어지고 있다. 마을 공공자산의 투명한 운영과 효율적인 국가재정지원, 개발사업의 주민협의를 위한 분명한 대상 선정과 개발참여 등 지역주민을 중심으로 하는 법인의 설립은 그 효용적 가치가 크다고 할 수 있다.

읍·면지역의 역량강화는 개방적 운영과 재정기반에서 나온다. 지역역량은 지자체의 교육과정을 통해 만들어지지는 않는다. 대부분 지역인재를 육성해야 한다는 농·어촌 지도 개념의 구시대적 접근은 한계를 가지고 있다. 공무원과 학계가 참여한다하여 그 한계가 극복되는 것은 아니다. 결국 능력 있는 사람들의 유입이 가능할 수 있어야 하고 민간과의 사업협력체계를 다양하게 실현시킬 수 있어야 하는 것이다. 그리고 그러한 행위가 가능할 수 있는 재정적 기반이 마련되어야 한다. 산재된 농·어촌지원의 막대한 국가예산을 단순화하고 효율적으로 지원할 수 있는 지원체제를 구축할 필요가 있는 것이다. 특히 이러한 재정적 기반을 가지고 사업이익이 보장되는 독점적 공공 개발사업에 적극 참여를 유도하고 수익분배와 일자리가 가능한 구조를 만들어야 한다. 또한 단위농협이나 지역수협, 지역축협 등과 연계하여 사업을 추진하면 보다 효율적인 방안을 찾을 수도 있다.

국가균형발전의 시작은 마을 공동체 육성과 공유경제 실현에 있다. 우리나라는 1,400여개 읍·면에 450여만 명으로 전체 인구의 9.5%가 전체 국토의 83.3%에 해당하는 지역에 살고 있는 셈이다. 전 국토의 70% 가까이 산지가 차지하고 있는 우리의 현실을 감안한다면 국토의 균형발전과 효율적 운용이란 측면에서 접근할 필요가 있는 것이다. 또한 저소득층의 증가와 빈부격차를 줄이고 읍·면 지역의 생활환경을 획기적으로 개선하여 도시의 종합적인 사회문제를 해소시키는 장기적인 정책이 되어야 한다.

‘읍·면·동’의 개념은 분리되어야 한다. 도시와 농어촌지역의 구분을 분명히 하지 못하는 획일화되는 정책은 ‘읍·면’지역의 특화된 정책을 시행하는데 방해가 된다. 지난 20년 동안 시행해온 ‘마을만들기 사업’이 그 예가 되고 있다. 또한 생활밀착형 SOC사업 역시 마찬가지다. 지방 도시경쟁력 강화방안과 지역 농·어촌의 기반 육성은 분명하게 구분되어 시행되어야 할 문제이다. 지방자치강화와 주민자치구축이라는 정책에 있어서도 도시와 읍·면지역은 구분되어 실현되어야 한다.

지방자치를 위한 마을기금법 제정을 주장하는 이들도 있다. 지난 정부에서도 읍·면 통폐합과 선거구 조정의 필요성을 주장하기도 하였다. 아직도 도시로 인구가 집중되고 있는 현재의 상황에서 형식적으로 행정 통폐합이 이루어진다고 해결책이 될 수는 없는 것이다. 마을기금법 제정을 주장하는 이유는 국가예산의 지역 배분에 있어 형평성과 주민자치 기반에 목적을 둔다. 그러나 기금 운영에 대한 구체적인 실행방안 없이 예산의 집행만 이루어진다면 그 효율성을 장담하기는 어렵다. 그 구체적인 실행방안이 마을조합법의 제정이다. 행정 단위인 읍·면지역을 기준으로 하여 5천~1만 5천 명 단위로 450개 조합의 새로운 경제공동체를 구성하는 방안이다. 단위 조합별 년간 100억원씩 합계 년 4조 5천억 원을 지속적으로 지원하여 주민스스로 사업을 결정할 수 있는 충분한 자산을 갖출 수 있도록 하는 것이다.

년 100억 원의 법인사업은 2,000억 원 이상의 사업을 벌일 수 있다. 이는 1인당 10만원에 불과한 적은 금액일 수 있으나 지속적인 직접지원은 단위농협 등의 지역금융을 통해 사업의 다양성을 확보할 수 있는 규모가 된다. 사업의 주체인 주민이 생산하는 작물에 대한 유통가공뿐만 아니라 필요한 부가가치 창출과 다양한 일자리를 제공할 수 있으며 지역의 다양한 개발 사업에 직접 참여할 수 있는 자산이 될 수 있다. 그리고 도시민의 귀농·귀어촌을 활성화하는 수단이 될 수 있으며 도시의 전문 인력과 청년인력을 끌어들이는 새로운 농어촌 생태계가 구상되도록 설계되어야 한다. 당장에 노동인력과 외국인 노동자의 수급만 하더라도 마을조합이 기여할 수 있는 사업이 된다. 현대사회는 스마트 팜 또는 스마트 어촌으로 변모하고 있다. 방대한 규모의 시설농업과 가공공장 등은 농어민 개인이 실행하기에는 어려운 숙제이고 실효성도 떨어질 수밖에 없다. 외부에서 필요한 인력과 자본이 수혈되어야 하며 이는 마을조합법을 통해 공유경제의 토대를 마련하고 농어민 스스로가 필요한 발전을 선택하도록 하는 것이 지역경쟁력을 키우는 핵심이 된다.

조합의 운영이 투명성과 개방성을 갖기 위하여 민주적인 경영이 가능해야 한다. 경영진 선출과 예·결산 심의를 위한 대의원 구성은 50명 당 1명 기준 2~300 명 수준으로 구성하여 조합원의 대표성을 가져야 한다. 리 단위의 자생마을을 대표할 수 있도록 리장 및 그 대리인을 포함해야 하고 나머지 대의원은 총회를 기준으로 1년 임기의 추첨제 대의원으로 선출하는 것도 투명성과 개방성을 기할 수 있는 방법이다. 대의원 총회에서 선거를 통한 이사회를 구성하고 그 수를 9명 이하로 하여 3년 임기 중임이 가능하도록 한다. 그 수의 3분1은 외부로부터 공모를 통해 이사의 외부 선임을 강제하여 경영의 전문성을 높일 수 있어야 한다. 조합장은 구성된 이사회를 통해 선출하고 임기는 3년 중임이 가능하도록 하되 임원을 선출하기 위한 대의원의 구성은 선거 전 30일 이후 추첨에 의해 구성되어야 하고 이는 선거를 통한 과열을 방지하기 위한 수단이 될 수 있다. 또한 임원 보수는 1인 하한선 5천만 원 이상 총합은 영업이익의 20분의 1을 넘을 수 없도록 제한되어야 한다.

국토균형발전에 있어 농·어촌의 경쟁력은 중요한 문제이다. 이를 위해 지역 농·어촌의 주체를 분명히 하고 정부의 적극적인 지원이 실효성을 확보하기 위한 방안으로 마을 조합법의 제정은 반드시 필요한 것이다. 지난 개발경제 속에 농·어촌은 희생을 강요받아 왔다. 물가상승을 억제하기 위해 농산물 가격이 강제로 조정되어야 했고 FTA 등의 자유무역협정은 우리 농어촌의 희생을 강요했다. 우리의 경제발전은 농·어촌의 희생을 바탕으로 이루어진 것이다. 그러나 현재 우리가 농·어촌 경쟁력을 강화하기 위한 것은 지난 시간에 대한 단순한 보상을 위한 것이 아니다. 수도권과 대도시 집중화현상은 사회적 간접비용이 증가한다는 것을 말하고 있으며 농·어촌의 경쟁력 확보를 통한 선순환 국가경제를 이루어 미래국가경쟁력을 확보하는 당면한 문제가 되고 있다는 사실이다.