우크라이나 전쟁과 국가승인
2022년 9월 28일,
우크라이나 동부 4개 주인
루한스크, 도네츠크, 자포리자, 헤르손에서
국민투표가 끝났습니다.
투표의 목적은 해당 지역 시민들이,
러시아 사람이 되고 싶은지에 대한 확인이었죠.
결과는 90% 이상의 압도적인 찬성.
우크라이나의 반격으로
전쟁의 판도가 뒤집히고 있는 상황에서,
이러한 투표는 러시아의 전략 변화를 의미합니다.
전쟁 초기에
압도적인 무력으로 키이우를 점령하고 '명분' 따위는 멍멍이나 줘버리려던 러시아의 태도가 명백히 변한 것이죠.
우스운 상황이기는 하지만,
총을 들고 우리집에 들어온 이들이 그 땅에 이제 투표소를 세우고, 그 결과를 근거로 원래 우리땅을 선언하였다고 할까요?
많은 전문가들은 정상적인 절차를 밟는다면,
약 한 달 정도의 시간이 병합에 걸릴 거라 보았지만, 지금까지 러시아의 행보를 보면 정말 급해 보입니다
(푸틴이 회사에 있었다면,
M&A 전문가로 대성했을거라 확신합니다).
지금까지 러시아의 일처리 속도가
얼마나 빠른지 한 번 살펴볼까요?
9월 23~27일,
러시아는 동부 우크라이나 4개 주에서
주민투표를 실시합니다.
9월 28일,
투표를 공식적으로 끝내고 90% 이상의
찬성으로 '합병'을 발표하죠.
9월 30일,
푸틴은 우크라이나 4개 주의 주정부 대표들과 합병안에 사인을 합니다.
10월 2일,
러시아 헌법재판소는 이러한 행동이
지극히 '합법적' 임을 판결합니다.
10월 3일,
러시아 두마(하원의회) 에서는 만장일치로
새로운 영토의 합병을 지지했죠.
10월 4일,
러시아 연방평의회(상원의회) 에서는
전날의 합병안을 통과시킵니다.
10월 5일,
푸틴에게 돌아온 최종 비준안을
잉크도 마르기 전에 서명합니다.
이로서 합병이 마무리 되죠.
이로서,
행정 - 사법 - 입법,
국가 운영을 관장하는 세 기관이 합심하여
단 일 주일의 시간 동안,
포르투갈 만한 크기인 9만 ㎢ ,
대략 900만 명이 사는 거대한 영토를 푸틴의 러시아에 단숨에 편입시켜 버립니다.
푸틴 대통령이 '빅토르' 를 외치며
붉은광장에서 댄스를 추던 즈음,
10월 1일
대한민국의 외교부에서는 정식 브리핑을 엽니다.
주된내용은
"우리는 너희들의 새 영토를 인정하지 않을 거야"
라는 것 이었죠.
9월 25일,
이미 국제사회는 우크라이나 병합에 대한 투표가 시작됨과 동시에 UN을 통한 해결을 시도합니다.
하지만,
예전에 말씀드린 것과 같이 조상님들을 잘 둔(?)
러시아의 막강한 벽에 부딪히고 말죠.
미국이 발의한
<우크라이나에서 러시아군의 무조건적 철군안> 의 투표결과는 아래와 같습니다.
"찬성" 11표,
"반대" 1표 (러시아),
"기권" 3표 (중국, 인도, UAE)
이러한 상황에 깊이 화가 난 각 국가들은 속속
러시아의 영토 병합을 인정하지 않는 규탄안을
'개별국가' 단위로 발표하게됩니다.
여기서 한 가지 의문이 들 수 있습니다.
여러 나라의 외교부가 이야기한
‘우린 너희를 인정하지 않겠어'
라는 행동은 국제법적인 효력을 가지는 걸까요?
가령 우리가살면서 누군가에게,
"너랑 안 놀아" 라고 이야기한다고 해서,
그 사람이 사라지는 것도 아닌데 말이죠
우선 저~기 한 지역을 살펴보죠.
2021년 8월,
아프가니스탄에 새로운 정권이 들어섭니다.
산간 구석으로 사라진 줄 알았던
'탈레반(Taliban)' 이 정권을 잡았고,
대통령궁에서 전세계를 대상으로 자신들이
새로운 주인임을 공표합니다.
그런데 말입니다~
아프간에 있는 탈레반 정권은
정말 국가의 주인으로 인정을 받았을까요?
2022년 6월,
미국의 소리(VOA) 에는 이런 내용의 기사가 올라옵니다.
아프가니스탄의 탈레반 대변인이
'미국놈들이 우리가 외교승인을 받는걸 망치는
가장 큰 장애물이야!'
라고 분통을 터뜨리는 내용이었죠.
공식적으로 탈레반의 아프가니스탄을
'국가(Nation)' 로 승인한 나라들은
아직 없다고 합니다.
(정권을 가져간지 1년의 시간이 지났지만 말이죠).
탈레반 정부 입장에선
여간 불편한 일이 아니겠지만,
전 세계의 나라들은 이런 악동들을 동료로 받아들일 생각은 없는 것 같습니다.
하지만,
재미있는 현상이 있지요.
나라로 인정받는 것과는 별개로,
탈레반 정부는 인접국인 러시아와
상호 거래 등을 추진하고 있답니다.
또 중국과 파키스탄은
이들과 친밀한 관계를 복원하고 있답니다.
비록 문제가 아주 많은 정권이지만,
현재 아프카니스탄을 실질적으로 다스리는
이들이 탈레반임을 부인할 사람들은 없죠.
더하여,
'국가' 라는 뭔가 알지 못하는 의미로 인정을 받지는 못하지만, 사실 이들은 외교관계 비슷한 것도 맺고 있고, 군대나 경찰 비슷한 것도 가지고 있고, 더하여 저 지역을 대표해 경제행위도하고 있답니다.
그렇다면,
전 세계 국가들이 '너희는 나라가 아니다'
라고 한들,이게 무슨 소용이 있을까 하는
의문이 들게 됩니다.
국가에 대한 승인(Recognition)
국제법 학자들에게도 복잡한 내용입니다.
이와 관련해선 두 가지 견해가 존재하죠.
(사실 더 있지만 대표적인것들이 두 개 입니다)
어느 집단이
"디스 이즈 컨츄리" 라고
‘선언(declaratory)' 을 하고,
실제로 그 지역을 통치하고
대표할 능력을 지니고 있다면,
그들을 이미 국가로 보아야 한다
라는 견해가 우선 존재합니다.
이를 <선언적 효과설 (Declaratory theory)>
이라고 학자들은 부른답니다.
다시 말해,
국가란 누가 뭐라고 하든 만들어지면,
'법적인 효력'을 가지게 되고,
다른 누군가의 '승인' 은 그러한 사실을
단순히 확인하는 행위에 불과하다는 것입니다.
여기선,
그럼 저런 '탈레반' 이나 'ISIS' 와 같은
그냥 봐도 문제 많은 애들도 국가로 보아야 하느냐하는 문제가 발생합니다.
이러한 선언적 효과설에 대립되는 입장이 바로,
나란 존재는 타인의 인정에 의해서만 이루어진다 는 학설입니다 (뭔가 조금 철학적이면서도 사회적이기도 하네요~)
조금은 거창해 보이긴 하지만,
우리가 살아가는 문제에 대입해 보면
쉽게 설명할 수도 있을 것 같습니다.
국제 사회에서
어느 나라가 존재하기 위해서는,
'나만의 선언' 에 더하여
'다른 국가들의 인정'
역시 필요하다.
는 입장이지요.
교과서적 용어로는
< 창설적 효과설 (Constitutive theory) >
이라 부르는 학설입니다.
사실 조금 우스운 이야기 일수도 있습니다.
이미 나는 '국가' 라는 이름을 걸고,
지금도 잘 존재하고 있는데,
너희가 뭐라고 나를 인정하네 마나야?
당사자들은 이런 생각을 할 수 있지요. 더해서,
너희 따위가 뭔데 편을 지어 왕따를 시키는 거야? 그럼 국제사회라는 건 끼리끼리 노는
속 좁은 녀석들 만의 무대인가?
라는 반론을 할 수 있죠.
충분히 이해가 갑니다.
(왕따는 무지하게 기분 나쁜 것이니까요).
얼핏 보면 애들 투닥거림 같아 보이는
'국가승인' 에 대한 문제는 사실 역사적으로
유럽국가들에게는 큰 의미가 있었습니다.
과거 황제와 몇몇 귀족들이 나라를 소유할 때는
'안정성' 이 최고의 덕목이었기 때문이었죠.
현실에서도,
우리 동네에 누군가가 전입만 와도 수 십 통의 서류가 따라오는데 새로운 나라가 생기는건 얼마나 복잡한 일일까요?
이는 안정성을 해치는 문제이죠, 그리고, 세상의 중심이라고 여기던 유럽 대륙의 관료들에게는 번영을 위한 안정은 중요한 문제였답니다.
그런 의미에서,
1581년 네덜란드의 독립선언은 유럽 왕정국들에게도 은근히 골치 아픈 문제이기도 했습니다.
실제 많은 국가들이
강력한 스페인의 눈치를 보며
네덜란드라는 국가 자체를 인정하지 않았죠.
상업 중심지로 돈도 많았고,
나름 세계를 경영할 정도로 군사적 실력도 있고,
심지어 현지 시민들의 압도적인 지지를 받고 있었지만, ‘독립선언' 만으로는 네덜란드가 국가로 인정받을 수 없었답니다.
1648년,
카톨릭과 개신교의 전쟁인 <30년 전쟁> 이 개신교 측의 우위로 끝나면서, 패자에 입장이 된 유럽의 카톨릭 국가들은 네덜란드와 같은 신생국가들을 승인해야 할 상황에 놓이게 됩니다.
유럽의 질서를 재정의한
<베스트팔랜 조약 (Westfälischer Friede) > 이
체결된 것입니다.
작은 문서가 가지는 효력은 어마어마했답니다.
광범위한 베스트팔렌 조약의 내용을 모두 언급할 순 없지만, 이 조약은 세 가지 부분에서 주요한 의미를 지닌다고 해요.
1. 먼저
신성로마제국의 약 300개의 공국들이
<외교>' 와 <전쟁> 이란 것을 할 수 있는
권리를 가지게 됩니다.
즉 현대의 <주권(Sovereignty)>
비슷한 개념이 생겨난 것이었죠.
2. 유럽에서의 <개신교 (루터교 및 칼뱅교)>
가 정식으로 승인되게 됩니다.
3. 각 국가는 이 조약 이전에 있었던
과거의 적대행위를 잊어버릴 것을 약속합.
니다.
하지만,
자다가 이불킥할 정도로 너무나 분할 경우
에는 싸우지 말고,
<사법적 논의(amicable settlement or
legal discussion)> 란것을 해볼 것을
강제합니다.
더하여 조약은 넌지시 이야기합니다.
이 조약 이전에 만들어진 국가들의 존재는
인정을 하겠지만,
이 조약 이후에 새로운 멤버가 나타나
독립을 요구할 경우에는
기존 국가들의 동의가 필요하다!
라는 내용을 집어넣었기 때문이죠.
이렇게 전쟁후 유럽의 안정성 유지를 위해
'국가승인' 이라는 제도는 효력을 가지게 됩니다.
'혁명' 이라는
발칙한(?) 생각을 가지게 된 제국의 백성들이,
단두대에서 자신들의 왕과 왕비의 목을 날리고,
나폴레옹이란 무시무시한 평민이 나타나더니
여러 황제들을 무릎 꿇리던 상황까지 겪었던 유럽.
1815년,
겨우 나폴레옹을 잡아서 유배 보내곤,
비엔나 외곽의 멋진 궁전에 유럽의 귀족들은 모여듭니다.
<비엔나회의> 라 불린 행사에서 그들은
유럽의 안정을 위하여 신생국은 승인이 필요하다는,
베스트팔렌의 정신을 지킬 것을 다시 맹세합니다.
사실 이 '국가승인' 제도는
유럽 국가들 입장에선 굉장히 편한 논리였답니다.
유럽의 제후국들에게 이러한 '국가승인' 이란,
혹시 모를 독립시도를 무효화시키는 근거로 사용되었답니다.
가령, 영국은 베스트팔렌의 맹약에 의거하여
‘미국의 독립선언' 이 무효임을 주장했죠.
더하여,
앞으로 이어질 <제국주의> 시대에는
유럽국가들에게 아주 '유용한' 면죄부도 부여했답니다.
문명화된 유럽 대륙에는
'국가승인' 이란 것이 존재하고,
방벽 너머의 바바리안들은
이러한 혜택을 누릴 수 없다고 주장한 것이었죠.
다시 말해,
유럽 대륙 밖의 땅들은 '국가승인' 의 대상이 아닌,
누구라도 먼저 달려가서 점령이 가능한 '무주지' 라고 보았답니다 (이를 <무주지 선점론> 이라고 말합니다).
국가승인이라는 개념은 이런
역사적 배경을 가지고 있습니다.
(사실 장벽 밖의 바바리언인 우리들이 보았을 땐,
조금은 불쾌한 내용일 수도 있겠네요).
우크라이나 합병 전에 러시아는
도네츠크와 루간스크주에 독자적인 정부를 만듭니다. 이름하여 <도네츠크 인민공화국> 과 <루간스크 인민공화국> 입니다.
그리고,
이 두 나라(?)는 러시아 연방 소속으로
들어가 버리고 말았죠.
북조선 동무들을 포함하여, 몇몇 국가들은 이들을 '국가'로 승인하였습니다. 그렇다면 두 공화국은 '나라' 라고 할 수 있을까요?
(CASE 1) 몬테비데오 협약
어떤 ‘나라라고 주장하는 곳(?)’ 이 진짜
'국가가 될 관상' 인지 알아보기 위해선,
참고할 만한 국제협약으로는
<국가의 권리와 의무에 관한 몬테비데오협약
(the Montevideo Convention on the Rights and Duties of States)> 이 있습니다.
* 몬테비데오 협약
- (제3조) :
국가는 다른 국가의 '승인'과 상관없이 '존재' 한다.
협약에 따르면,
아무리 옆에 국가가 미워서 우리는 아니라고 한들,
이미 독립선언을 하고
해당 영토에 일정 영향력을 행사하고 있다면
협약상으론 국가가 존재하게 됩니다.
이는 선언적효과설에 기반한 협약이지요.
관련해선 학설들이 대립하곤 있지만, 국가의 존재성은 받아들여지는 분위기랍니다.
이는 혹시 있을지 모를 국제분쟁의 책임문제와도 관련이 있답니다.
가령 내가 아프가니스탄에서 사업을 하다가 갑자기 그 지역이 탈레반 정부로 바뀌곤, 세금을 내라고 할 경우를 생각해보죠.
대한민국 정부는 탈레반-아프가니스탄을 인정하지 않지만, 세금을 내야하는 ‘나’ 의 입장에선 현실적인 문제가 됩니다.
(그들이 내 공장을 빼앗아가면, 더 머리가 아파집니다. 공장을 돌려달라고 옛날 정부관료들에게 소송할 수도 없는 노릇이죠).
이러한 현실적인 문제가 있기에,
‘인정은 하지않되 존재는 한다’ 는
상황이 성립하게 됩니다.
두 공화국은 이 협약에 따르면,
일단 '존재' 하는 국가로 해석될 수 있습니다.
(CASE 2)코소보 독립인정
여기서,
또 다른 예를 살펴보죠.
2008년 2월 17일,
구 유고연방의 코소보(Kosovo)는
자체 투표를 거쳐 독립을 선언하게 됩니다.
서구의 많은 국가들은
신생 국가에 대한 '승인' 을 하였습니다만,
이웃의 세르비아 공화국 및 같은 정교회를 믿는
러시아는 이를 승인하지 않습니다.
코소보 정부는
자신들의 독립과 관련된 논쟁을,
ICJ(국제사법재판소) 에 가지고가서
결정된 판결을 듣기로 합니다.
이는 기존의 국가에서
어느 지역이 스스로 독립선언을 할 경우,
국제법에 위반인가요?
하는 물음이었습니다.
이와 관련하여 재판부는
국가독립 선언에 불법적 상황이 없었다면,
"어느 국가 내에서 이루어진 독립선언에
대하여 국제법 상의 금지 조항은 없다"
고 의견을 냅니다.
다만 독립 선언을한 코소보가
<국가의 성격> 을 갖추었는지에 대해서는
확정적인 대답을 회피합니다.
이 판례를 따르자면,
루간스크와 도네츠크 지역의
독립선언에 대해선 문제가 없다는 결론이 나오게 됩니다 (물론, 두 지역을 '국가로 인정하느냐' 는 별개의 문제입니다).
(CASE 3) 만주국 사례
일단 정리를 해 본다면,
1. 코소보 독립에서 보듯,
어느 국가 안에서 독립정부가 생기는 것은 '
국제법적 위반사항' 이 되진 않습니다.
--> 다만,
그 집단이 <국가로 인정받는지> 는
별개의 문제입니다.
2. 몬테비데오 협약에서는,
국가란 '존재' 는 어느 누가
인정을 하고 말고의 요소는 아니라고 합니다.
---> 당시에 누군가가 실질적으로
통치를 하고 있다면, 국가로의 '존재성' 을
인정받는 것이죠.
음... 2번의 사례를 따져 본다면,
실제 코소보 정부가 그 지역을 통제할만한 힘을 가지고 있다면 '국가의 존재' 를 인정받을 수는 있을 것 같습니다.
독립이 불법적인 행위도 아니니까요.
그렇다면,
<루간스크 인민공화국>과 <도네츠크 인민공화국> 도 '국가'로 볼 수 있는 걸까요?
그런데 말입니다.
다음의 예는 어떨까요?
1931년 9월,
일본은 만주사변을 일으키고 이 지역을 차지합니다.
그리고,
1932년 3월 1일에는 아주 말을 잘 들을 것 같은
<만주국> 이라는 나라를 만들죠.
나름 국가 성립을 위한 법적효력이 있는
'의정서' 도 공을 들여 만들어 도장찍고,
총 17개국에 이 만주국을 승인해 줄 것을
요청하는 공문도 전달합니다.
이에 대하여,
국제사회의 반응은 둘로 나뉩니다.
바이마르 공화국, 이탈리아, 스페인,
헝가리, 폴란드 등의 나라가 만주국을 승인했지만,
국제연맹(UN 이전의 기구) 및 다른 국가들은
만주국에 대한 '국가승인' 을 거부합니다.
이는,
만주국 자체가
<침략전쟁> 이라는 불법 행위를 통해
만들어졌음이 명백했기 때문입니다.
일본의 만주 침략은
<파리조약 1928 (캘로그-브리앙 부전조약)>
의 의무를 명백히 위반하였고,
이러한 불법행위로 만들어진 국가는
승인될 수 없다는 견해를 피력했습니다.
특히 국제연맹의 결의에서
일본의 만주국 설립은
<법은 부정한 행위 또는 불법으로부터
유래하지 않는다 (Injuria jus non oritur)>
라는 법의 근본 정신에 위배됨을
명확하게 지적하였습니다.
이러한 내용은 현대에도 이어져 왔습니다.
ILC(국제법위원회) 의
<국제위법행위에 대한 국가책임에 관한 ILC 초안>에서도 계승되어 내려오고 있답니다.
특히 2장의 내용을 보면,
러시아가 행했던 행동이 국가적으로
어떤 의미를 가지게 될지를 가늠할 수 있게 되죠.
* 제 2장 (행위의 귀속)
제 6헝 (타국에 의하여 한 국가의 통제 하에 놓인 기관의 행위)
: 타국에 의하여
한 국가의 통제 하에 놓인 기관의 행위는,
그 기관이 자신이 그 통제에 놓여진 국가의
정부 권한(공권력)의 행사로서 행동하는
경우, 국제법상 통제국의 행위로 간주된다.
--> 러시아의 통제하에 우크라이나에서
선거와 분리독립 선언이 이루어졌다면,
이는 통제국(러시아)의 행위가 됩니다.
* 제10 조
제 2항 (반란단체 또는 다른 단체의 행위)
: 기존 국가의 영토의 일부 또는
그 국가의 관할하의 영토에서
신생국 수립에 성공한 반란단체 또는
기타 단체의 행위는 국제법상
그 신생국의 행위로 본다.
--> 단, 병합된 지역의 독립행위가
자발적으로 일어나 성공했을 경우에는
신생국(루간스크, 도네츠크 인민공화국) 의
행위가 됩니다.
조금은 멀리 돌아오긴 했지만,
국제사회가 100여 년 전에도 지키고자 했던
가치는 동일했다고 볼 수 있습니다.
불법행위로 이루어진 일련의 사건들은
아무리 변명해도 합법이 될 수 없다는 것이죠.
저의 조심스러운 견해이긴 합니다만,
1. ILC의 국가책임 관련 견해에 따르면,
: 9월 말에 있었던 우크라이나에서의 투표와 독립선언 행위는?
--> <러시아의 통제>가 있었는지,
아니면 <신생국의 자발적 행위> 였는지가
향후 쟁점이 될 것으로 보입니다.
즉, 투표 과정에서
통제국(러시아) 의 개입이 있었다면,
<러시아가 주도한 행위>로 보아야 합니다.
2. 많이 양보하여 신생국의 행위가
자발적이라 받아 들어져서,
: 도네츠크 및 루간스크 인민공화국이
그들 스스로의 의지로 만들어지게 되었고,
우크라이나로의 독립이 자기 주장이라고
증명이 된다면?
--> <몬테비데오협약> 및 <코소보 판결사례> 를
보았을 때, 이들은 국가로서의 <존재> 는
인정받을 수 있을지도 모릅니다.
다만,
주변국들의 마음을 얻는 <국가승인> 은
별개의 문제가 되겠지요.
3. 침략행위의 불법성
; 하지만,
합병지의 국가 존재가 인정된다고 해도
<만주국 사례> 를 보면?
--> 러시아의 병합은
국제법적으로 인정받을 수 없을거라 생각됩니다.
가장 결정적인 원인은 러시아가 저지른
<침략행위>입니다.
이미 뉘른베르크 법정에서 인류는
침략행위는 최고의 사악한 국제범죄
로 규정하였습니다.
정당성을 잃은 러시아의 침략 행위와
그 결과로 병합된 두 공화국, 그리고 이를 위한
투표행위는 어떤 핑계를 들어도 불법이란
사실에서 자유로울 순 없으리라 생각됩니다.
결국 모든 난관을 푸틴이 돌파하더라도...
가장 근본적인 문제가 발목을 잡을겁니다.
고의로 상대를 해하는 행위.
불법적으로 침략을 하는 행위.
그 행위로 만들어진 모든 결과는 무효니까요.
사실 국가승인이란 외형적으로 보여주는,
일종의 효력없는 표현이기도 합니다.
실질적인 타격은 주진 못하지만,
그래도 인정할 순 없다는 불편한 의사의 표시입니다. 그러기에 한계가 있지만, 그 행동이 주려는 메시지는 명확하답니다.
법은 (또는 국가는)
부정한 행위 또는 불법으로부터
유래하지 않는다