학령인구감소, 새로운 해답이 필요하다
특집1 / 새로운학교지원센터
저출산·고령화는 우리 사회의 가장 중요하고 다급한 이슈이다. 통계청 인구추계에 따르면 학령인구(6~21세)는 1980년(1440만 명) 정점을 찍은 후 계속해서 가파르게 감소하여 2025년에는 700만 명대 아래로, 2030년에는 500만 명대로 아래로 떨어질 것으로 예상된다. 학령인구의 감소는 일부 지역이나 교육계만의 이슈를 넘어 우리나라의 위기이기에 다각적인 분석과 대책이 필요하다. 한시적인 대안으로는 해결할 수 없으며 교육의 질적 변화가 요구된다.
저출산과 도심 공동화현상으로 소규모학교 수가 점차 증가하자 교육부는 지방 교육재정 효율화라는 이름으로 1982년 이후 학생 수를 기준으로 삼은 ‘학교 통폐합 정책’을 펼쳤다. 경제적 논리를 앞세워 소규모학교들을 통폐합하여 학교 없는 마을이 생기게 된 것이다. 1994년 1월 두밀분교 폐교(1994년 1월 경기도교육청이 분교 26곳을 통폐합한다는 계획을 세우고 학생 수 25명인 두밀분교를 폐교했다. 정부의 폐교 조처에 마을 주민들은 “학교를 없애면 마을도 죽는다”며 폐교에 반발하고 나섰다. 학생 8명은 본교인 상색국민학교로 편입됐고, 나머지 17명은 폐교 처분 취소 청구소송을 냈지만 패소했다.)로 불씨를 지핀 작은 학교 살리기 운동은 학교와 마을의 상생뿐 아니라 학교교육의 질을 높이는 방향을 찾아 실천했다. 미래 사회 변화에 적합한 소규모 학교로 발전시키기 위한 과제들을 모색하였고, 바람직한 모델을 제시해왔다.
2024년 4월까지 30년이 지난 지금, 일부가 겪던 문제는 모든 지역, 모든 학교의 위기로 전환되었음을 알게 된다. 농산어촌 지역의 폐교, 통폐합, 학급 수 감축과 함께 원도심 공동화현상, 대도시권의 과밀, 과대, 과소 학급 등의 문제를 겪고 있다. 폐교 위기에 처한 소규모학교가 급속하게 증가하고 있고. 다른 한편에서는 대규모 재건축･재개발로 감당하기 어려울 만큼 학생 수가 증가한다. 지방 소멸이라는 무시무시한 현상과 함께 과대･과밀을 유발하는 도시의 지역 내 교육환경의 격차 또한 모든 지역이 겪고 있는 문제이다.
낮은 출생률은 큰 사회적 문제가 되며 교육부는 오래전부터 적정규모 학교 정책을 추진하고 있고, 교육 연구 기관들도 잇따라 연구 결과를 제출하고 있다. EBS, 시사인 등 깊이 있는 교육 관련 기사를 써온 언론도 문제를 분석하고 대안 마련을 촉구하고 있다. 이번 새넷 웹진에서는 현장 선생님들을 통한 지역의 현실과 사례를 들어보고 답을 찾아보려 한다.
2023년 통폐합교 경기도 안성시 방초초등학교폐교 옆 콩나물 학교
학생을 찾을 수 없어 문을 닫는 학교도 있다. 인근의 다른 학교는 교실을 더 늘릴 수 없어 아이들로 미어터지고 있다고 하소연한다. 적은 수의 아이들과 한 반이 되어 6년을 함께 지내다 보니 다양한 친구들과 관계 맺을 기회가 없고, 교육활동도 제한될 수밖에 없다. 학생들의 안정적인 수업권 보장을 보장받기 어려운 상황은 인근의 과밀‧과대 학교도 마찬가지이다. 모든 특별실은 일반 교실로 전환되고, 비좁은 교실에서 더 이상 수용할 수 없는 상황이 되면 학급이 늘어나서 학급은 다시 편성된다. 100여 명의 선생님들은 교육과정 협의도 쉽게 할 수 없어 화상으로 만나기도 한다. 몇 년 후면 학령인구 감소로 과대 과밀학교의 문제는 자연스럽게 해결될 것이라며 적극적 투자도 이루어지지 않는다. 과연 자연스러운 해결일까, 과밀과 과소가 만들어지는 현상은 자연스럽지 않다.
“인근 과대학교로 주소를 옮겨 가는 학부모들은 현재 줄어들고 있는 학교에 대한 신뢰를 갖지 못해요. 구도심 공동화, 외국인 급증, 신도심 이주 등 줄어드는 학교의 이유는 저마다 다르지만, 불안감에 주소를 옮겨 과대 학교로 가고 있어요.”
축소되고 사라지는 구도심을 떠나 소멸 위험이 없어 보이는, 아직은 활기찬 ‘학군지’로 모두가 옮겨가고 있는 것이다. 과밀지가 좋아서라기보다 소멸지가 두려워서 쫓기듯 쏠려가는 것에 가깝다.(변진경, ‘폐교옆 콩나물 시루 ’불균형 소멸‘의 역설, 시사인 823호, 2023.6.28)
지역의 위기가 만드는 학교의 위기
원도심의 문제는 근대화 이후 도시 개발과 관계가 깊다. 중소도시의 경우, 노후화된 도시 중심부의 기능을 대체하기 위하여 신시가지를 개발하면서 도시 중심부는 인구와 산업 모두 쇠퇴하였고 공동화되었다. 농어촌지역 소규모학교의 경우 농촌 지역의 인구가 전혀 다른 도시지역으로 이동하면서 생긴 현상이라면, 원도심의 경우 불과 20~30분 거리의 인근 지역으로 인구가 이동하면서 생긴 현상이다. 원도심의 오래된 학교들은 학급수, 학령인구 감소 문제와 맞물려 같은 지역 안에서도 경제와 문화의 격차, 교육의 격차 등 여러 가지 예상치 못한 문제를 겪고 있다.
“우리 학교는 10년 사이에 30학급 규모에서 10학급 규모로 줄어들었어요. 네 개 건물 중 한 동은 아예 통째로 비어 있어요. 빈 교실들을 동아리실, 특별실, 학생 자치 공간으로 활용하고 있긴 하지만 그래도 빈 교실, 빈 건물이 생기지요.
학교는 학급 수에 따라 예산과 인력이 편성되잖아요. 한 명의 청소미화원이 4개 건물을 다 감당해야 하는 거죠. 비어 있더라도 안전을 위해 기본적인 시설운영비는 필요한데, 예산은 학급 수로 편성되니 늘 모자랄밖에요.
행정실 인력, 행정실무사, 조리 종사원 등 학교 운영 인력도 학급 수를 기준으로 배정되잖아요. 해마다 학급 수가 줄어들고 있는 우리 학교는 해마다 업무를 조정해야 하고 그 과정에서 생기는 갈등, 과도한 업무로 몸살을 앓아온 거예요. 무엇보다 아이들에게 결정적이고 가장 심각한 건 교사 TO감 이예요. ”
사정이 이렇다 보니, 교사들에게 안정적인 교육과정, 질 높은 수업을 기대하기가 점점 어려워진다. 이러한 불확실성과 불안정함은 교사, 학생, 학부모 모두에게 기피 조건이 된다. 이뿐만 아니라 원도심의 중심에 위치해 온 명문 중·고교의 학교 이전, 학교 건물 재건축 등 풀어야 할 과제가 산적해 있다. 지역의 위기가 학교의 위기를 만들고 학교의 위기는 다시 지역의 위기를 만들고 있다.
student.sisain.co.kr시사인에서는 지난 10여년 학교알리미의 통계를 분석해서 학생 수 증감에 대한 지도를 만들었다.(시사인에서 도시 데이터 분석·시각화 전문업체 브이더블유엘(VWL)의 김승범 소장과 협업을 통해 학생 수 증감 분석과 시각화 지도를 제작했다. 각 연도별·학교별 학생 수는 교육통계서비스(KESS)와 학교알리미에 공개된 데이터를 사용했다. student.sisain.co.kr 사이트에 접속하면 전국 개별 초등학교들의 학생 수 증감 현황을 인터랙티브 지도로 확인할 수 있다. ) 각 시도별 학생 수 차이와 동일 도시 내 초등학교 학생수 변화의 추이를 알 수 있다. 모든 지역, 모든 학교의 학생 수가 감소한 것이 아니며, 모든 지역이 학생 수 감소의 위기를 공통으로 겪고 있지도 않다. 물론 전체 인구가 줄어들고 있고, 초등학교부터 학생 수 감소에 따른 어려움을 겪고 있지만 불균형하게 쪼그라들고 있는 것을 살펴야 한다. 대도시든, 중소도시든, 농어촌이든 쏠리는 학교와 빠지는 학교가 존재하고 있다. 이 때문에 학생 수 감소에 따른 학교의 ‘다운 사이징’ 만으로 문제를 해결할 수는 없다. 공통적인 것은 전국의 모든 학교가 양적 변화를 겪고 있다는 것이며, 그 변화는 평균적이지도 않고 들쭉날쭉하다. 게다가 과대 과밀학교와 달리 과소 학교의 원인은 저마다 다르다. 시도별, 시군별, 학교별로 개별 상황에 적합한 대안과 정책을 내어놓아야 한다.
변하지 않는 교육부의 정책
교육부는 1982년 ‘적정규모학교 육성 정책’을 최초 발표했다. 농어촌 소규모학교 증가에 따라 교육적 논리(교육과정 운영 정상화)와 경제적 논리(지방교육재정 및 인력 운영 효율적 제고)를 기반으로 추진한 정책이다. 이 정책은 지역소멸의 문제가 전 국가적 과제로 받아들여지게 된 2006년부터 정부 주도로 적극 추진되었으나, 2016년부터 시도교육청 자체 추진으로 정책 방향이 변경되었다. 2006년 이후 10년간 본교 폐지 279개교, 분교장 폐교 326개교, 분교장 개편 38개교 등 총 643개교가 통폐합되었으며, 연도별로는 2007년 111개교, 2009년 103개교로 대부분 초등학교에 집중되어 있다. 2012년 이후 통폐합 학교 수는 감소하게 되었으며, 2016년부터는 지역별 자체 기준으로 추진하고 있다. 더 이상 단일 기준으로 대응할 수 없기 때문이다. 시도교육청에서 추진하고 있음에도 실효성이 떨어지는 것은 변화에 대응하거나 주도적으로 해결하고 있지 못하기 때문이다.
첫째, 변화를 반영하지 못한 오랜 해결방안을 내놓고 있다. 교육부는 통폐합 대상 학교의 권고기준을 면·벽지학교, 읍지역과 도시지역으로 구분하여 안내하고 있으며, 적정 규모 육성방안으로 학교 통폐합, 신설 대체 이전, 통합운영학교를 제시하고 있지만 이것으로 해결할 수 없는 지역과 학교의 상황이 존재하고 있다. 과밀, 과대 학교에 대한 방안이 없으며, 학교 신설을 심사하는 교육부 중앙투자심사위원회(중투위)의 기준이 변화를 반영하지 못하고 있다. 중투위는 학교 신설 수요가 충분한지 종합적으로 심사한 후 의결과 조건부 의결, 부결 등의 결론을 내리고 있는데 각 지역의 급속한 변화에 대응하지 못하고 있기에 심사기준을 높여야 한다는 요구를 받고 있다.
둘째, 단발적인 공모사업이 반복되고 있다. 대통령실과 교육부는 미래를 내다보며 지속 가능한 정책을 개발하지 못하고 공모사업으로 책임을 넘기기 급급하다. 올해 대통령실과 교육부는 공교육 발전을 위해서 교육 발전 특구 사업을 발표했다. 대통령실이 교육 발전 특구 시범지역 광역 6개, 기초 43개를 지정하기로 했다고 발표하면서 안내한 사업은 ‘국제 K팝고교’, ‘24시간 보살핌 늘봄센터’, ‘자립형 공립고 지정’ 등이다. (2024.2.28. 대통령실 “부산 등 6개 광역· 43개 기초지자체 ‘교육 발전 특구’ 시범지역 선정”(종합)
장상윤 사회수석 브리핑)
“우리 영주는 몇 년 후면 사라질 학교와 계속 커지는 학교만 있어요. 지금 영주시청과 영주교육지원청이 함께 교육발전특구사업 공모를 준비하고 있습니다. 효과까지는 모르겠지만 변화가 좀 되었으면 합니다.”
소멸하지 않기 위한 지역의 안간힘
당연한 일이겠지만, 각 지역이 처한 환경이 다르다. 선생님들도 작은 학교를 새롭게 공교육의 모델로 변화시키고자 했던 시절과는 다른 새로운 시도가 필요하다고 이야기한다. 특히 ‘역대 최저’라는 수식어가 매년 경신되는 지역일수록 더 큰 위기감과 답답함을 호소한다. 작은학교 교육연대, 새로운학교네트워크에서 몸담으며 교육 운동에 헌신하고 있는 교사는 주변에 큰 도심이 있는 지역은 그나마 다행이라고 하며, 지역의 위기와 학교의 통합에 따른 압축도시로의 전환과 질 높은 교육력을 대안으로 제시했다.
강원도 A군 관내 초등학교 현황“양양군의 내년 초등학교 예상 입학생이 30명이에요. 초등학교 13개, 분교 2개인데 양적으로 적정하게 분배해도 교육과정이 정상적으로 운영될 수 없어요. 한 학교로 집중한다고 할 땐 나머지 학교는 이제 사라져요. 그대로 두면 학교소멸, 학교를 옮기면 지역소멸입니다. 이젠 학교를 지키는 정책에서 교육력을 지키는 정책으로 전환해야 합니다. 압축도시의 개념처럼 최소한의 생태계가 유지되는 도시를 형성하고 그 안에 아이들의 교육권을 지켜줄 수 있는 학교로 만들어야 합니다.”
각 지역 시도교육청은 저마다 안간힘을 쓰고 있다. 지역이 맞닥뜨린 환경이 다르듯 통폐합 학생 수의 기준도 다르고, 주요 추진 정책의 차이도 있다. 대증적(對症的) 정책이라는 한계와 중앙정부가 이양한 범위 내에서만 추진되는 제한성이 부각되지만, 시기의 차이는 있지만 지방조례를 제정하여 대응하고 있다는 점이 눈에 띈다. 경기도, 대전, 부산, 서울, 울산, 제주, 충남, 충북교육청, 모두 8개 시도교육청은 적정 규모 학교 육성 및 기금 운용에 관한 조례를 제정하였다. 각 시도별 사업의 우선순위에 따라 사업단 구성, 담당 부서 조직 등이 다르며, 적정규모 사업의 추진 방향도 또한 다르다.
무엇보다 지역별 가장 큰 차이는 학교 통폐합의 기준이다. 충청북도 교육청은 통폐합 학교의 학생 수 기준을 50명으로 낮추었으나 쉽게 동의가 이루어지지 않자, 전보다 강한 분교장 개편 기준을 마련하였다. 3년간 학생 수가 12명 이하인 학교는 학부모 설문조사를 통해 과반수가 찬성하면 통폐합, 미충족하면 분교장으로 개편토록 했다.(충청북도교육청, 2024년 분교장 개편 기준 변경 계획) 경상북도교육청은 교육부의 권고기준인 60명 이하에 해당하는 학교는 총 474교로 전체 학교 수(935교)의 50.7%를 차지하고 있는 현실에 맞춰 소규모학교의 통폐합 중점기준을 학생 수 15명 이하의 학교로 낮추었다. 그런데도 경북 도내 15명 이하의 학교는 이미 79개교(8.4%) 이다.(경상북도교육청, 2024년 적정규모 육성학교 계획)
서울교육청은 과밀과 과소가 공존하는 지역이다. 점차 늘어나는 과소학교에 대한 대응이 더 이상 불가하여 2020년부터 서울염강초, 공진중, 서울화양초등학교가 차례로 폐교되었다. 20년 전부터 계속된 농촌학교의 폐교는 모두의 미래가 아닌 듯 지나쳤지만, 서울 강서양천지역의 폐교는 모든 국민에게 심각한 문제로 받아들여졌다.
2020년 폐교된 서울 공진중학교. 한겨레21 자료사진서울특별시교육청은 2023년 적정규모 육성 및 지원을 위해 급히 타법을 개정하여 조례를 정비했다. 가장 최근에 내놓은 터라 종합적으로 적정규모육성방안을 안내하고 있다. ‘적정규모 학교’란 교육결손 최소화 및 교육적 효과의 극대화가 가능한 규모의 학교로서 서울특별시 교육감이 학생 수 등을 고려하여 정한 기준을 충족한 학교를 말한다. ‘적정규모 학교 육성’이란 소규모학교 등 적정규모 학교 기준에 미달하는 학교에 대하여 통폐합, 이전 재배치, 통합운영학교 등을 통해 적정규모 학교로 운영하는 것을 말한다. ‘통폐합’이란 적정규모 학교 육성을 위하여 2개 이상의 학교를 통합하면서 1개 이상의 학교가 폐지되는 것, ‘통합학교’란 통폐합에 따라 폐지학교의 학생을 받아들인 학교를, ‘폐지학교’란 통폐합에 따라 학교가 폐지되었거나 폐지가 예정된 학교를 말한다. ‘이전 재배치’란 학교 신설 수요가 있는 개발지역 내에 기존 소규모학교를 이전 재배치하거나 학생 수에 비해 과다 배치된 지역의 학교를 학생 수가 많은 지역으로 균형 배치하는 것이다. ‘통합운영학교’란 초등학교·중학교, 중학교·고등학교 또는 초등학교·중학교·고등학교의 시설·설비 또는 교원 등을 통합하여 운영하는 학교를 말한다.
2024년 전라남도교육청 미래형 통합운영학교 현황전라남도교육청은 오래전부터 농산어촌학교의 통폐합이 이루어지는 지역에 ‘지원기금조성 및 운용’에 관한 조례를 별도 제정하여, 적극적으로 통합학교를 지원하고 있다. 조성된 기금의 운용은 방과후학교 운영, 교재교구 도서 구입, 특기적성 프로그램 운영, 기숙사, 통학차량 운영, 그 밖에 수익자 부담 경비로 운영되는 교육사업 중 학교장이 지원하고자 하는 사업을 지원한다.(충청남도교육청, 2024년 적정규모학교육성 기준 변경안 행정예고) 전남도교육청은 통폐합 기준을 30명 이하에서 10명 이하로 하향 조정키로 하였으며, 특히 중등학교까지 소규모학교가 늘어남에 따라 지역의 차이가 격차로 굳어지지 않기 위해 ‘미래형 통합운영학교’를 지정하고 있다. 지금까지 20여 개의 학교를 13개의 통합운영학교로 조성하였으며, 올해부터 2025년까지 4개의 통합운영학교를 이전 개설 또는 재건축 방법으로 신설하는 계획을 발표했다.(전라남도교육청, 2024년 미래형 통합운영학교 설치 계획)
부산은 2021년 좌성초, 2022년 서곡초, 덕천여중, 가락중 등 지금까지 48개교가 폐교되었고, 새로운 도심이 형성되고 있는 만큼 과밀 과대 학교도 늘어나고 있다. 무작정 과밀 지역에 학교를 더 지을 수도 없고 과소 지역에 학교를 없앨 수도 없다. 그렇다 보니 학교 신설과 폐교라는 두 가지 금기를 피해 가는 제3의 길을 모색하고 있다. ‘이전 재배치’와 ‘통합운영학교’ 신설 외 2025학년부터 과대‧과소학교 간 균형적 학생 배치를 위한 ‘작은학교 확장형 통학구역’을 지정하였다.(부산북부교육지원청, 2025년 작은학교 확장형통학구역 운영관련 보도자료 ) 큰 학교 학생은 작은 학교로 이동할 수 있지만, 작은 학교 학생은 큰 학교로 이동할 수 없는 ‘작은 학교 확장형 통학구역’은 큰 학교 학생이 주소 이전 없이 작은 학교로 전·입학이 가능하게 하여, 작은 학교를 활성화하는 정책이다. 교육관계자 외 시의원, 구의원, 동장 등으로 구성되는 ‘작은학교 적정규모화 추진위원회’를 꾸려 큰 학교의 과밀 해소 및 작은학교에 대한 행·재정적 지원을 높여 사회 문제가 되는 동일 도심 내 교육격차를 해소하고자 한다.
제주원도심학교 교정에 있는 ‘제주교육 발상지’ 표석제주도는 도 전체가 한꺼번에 학생 수 감소 문제를 겪고 있다. 오랜 기간 작은 학교 살리기 운동을 해왔기에 읍면지역 초등학교 64개교 중 65.7%인 42개교, 중학교 22개교 중 9개교(40.9%)가 100명 미만 소규모학교를 유지하고 있다. 원도심학교는 1990학년도 이후 최대 학급 수 대비 학급 수가 50% 이상 감소한 학교로 제주시 지역은 광양초·일도초·제주남초·제주북초·한천초, 서귀포시 지역의 경우 서귀중앙초·서귀서초·서귀포초가 이에 해당한다. 단성(單性)학교의 남녀공학 전환 등 제주도만의 미래형적정규모학교를 추진하고자 하는 이유도 도심과 읍면지역 공동의 문제로서 제주 전 지역의 상생과도 깊이 연결되어 있기 때문이다.(제주특별자치도교육청, 미래형적정규모학교 육성 및 지원에 관한 조례. 2023.)
새로운 해답이 필요하다
‘과밀’ 바로 옆에 공존하는 ‘소멸’이라는 새로운 현실에도 아랑곳없이 교육부 정책에서 변화를 찾기 힘들다. 자율권한 부여 역시 지방자치 관점에서의 대책이라기보다는 책임을 떠넘기는 인상을 지우기 어렵다. 대통령실과 교육부에서 내놓은 교육발전특구 공모 사업이나 학교용지부담금 폐지 등의 정책에서 일관성이나 장기적인 안목을 찾을 수 없다. 적절히 대응하지 못하고 있는 중앙정부의 잘못을 일일이 짚지 않아도 새로운 답이 필요하다는 결론에 쉽게 이른다. 이제 답을 제출해야 할 때다.
2024 봄호 목차
1. 시론
2. 특집
3. 티처뷰
4. 이 책 한 권!
