우리는 다시 하나될 수 있을까

안양을 중심으로 한 옛 시흥 통합운동

한때 시흥군에 속한 경기도와 서울특별시의 열세 지자체. 빗금은 1914년 시흥군에 없었던 의왕시.

갈라지는 게 맞았을까?

시흥과 비슷하면서도 다른 길을 걸은 지역으로 고양군이 있다. 고양도 시흥과 비슷하게 서울에 가까이 있어, 도시화의 혜택을 받아 고양군이 해체되기 직전에는 무려 6읍 1면이 있었다. 이때까지 한국의 정책은 읍·면을 따로따로 개발하고 분리해 시로 승격하는 것이었고, 고양도 시흥과 비슷하게 원당·지도읍(가칭 원릉시), 벽제·신도·화전읍(가칭 고양시?), 일산읍·송포면(가칭 일산시) 셋으로 분할 승격하는 방안을 검토했다. 그러나 시흥과는 달리 아직 도농복합시 제도가 생기기 전이었는데도 분할 승격을 하지 않고 6읍 1면을 통째로 고양시라는 하나의 시로 만들었다.

이에는 시흥군에서 분할된 군포·의왕·시흥시가 도시기반시설이 부족해 안양·광명·안산은 물론 수원·서울까지 가야 하는 불편함도 한몫 했으니, 시흥군의 분할은 결국 다른 지방자치단체들에게는 반면교사인 것이었다. 결국은 도농복합시 제도가 만들어져 한 군을 읍과 면으로 분할하는 것이 아니라 통째로 시로 전환하고 도시화가 덜 된 지역일지라도 생활권을 공유하는 도회지와 같은 곳에서 행정서비스를 제공하도록 하게 되었다.

그리고 도농복합시 제도를 통해 남양주시와 용인시, 화성시는 시흥군에서 태어난 수많은 도시화 선배들을 밀어내고 농촌과 도시 지역이 한데 뭉쳐 있는 거대 지자체로 성장했다. 특히 남양주시와 용인시는 여러 중심지가 있는 다핵도시로, 예전 시흥군을 구성하는 읍·면들이 분할 승격되던 시절이면 시흥군처럼 산산이 쪼개졌을 것이다. 반대로 시흥군이 있던 시절에 도농복합시가 있었다면 1973년에 안양시가 시흥군에서 분할 승격하는 것이 아니라 시흥군이 통째로 시흥시가 되어서 현재 인구 약 183만 명이나 되는 거대 도시가 되었을 것이다.

가상역사지만 굳이 더 엄밀하게 따져 보자. 1973년에 원래는 시흥군으로 넘어오는 소래면은 도농복합시가 있었으면 그대로 시로 승격하는 부천군에 남았겠지만, 의왕면은 화성군에서 지나치게 멀리 떨어져 있기 때문에 똑같이 시흥군으로 넘어왔을 것이다. 그 상태에서 도농복합시가 된다면 의왕시 인구 약 15만 6천까지 더해서 199만 명에 육박하게 된다. 의외로 이래도 시흥시가 경기도 제1의 도시가 되지는 못한다. 수원시와 화성시, 오산시를 합한 도농복합 거대 수원시의 인구가 238만 명이나 되기 때문이다.

정말로 그럴까? 왜냐하면 이 계산에서는 현재 안산·의왕·군포·수원에 분할편입된 반월면 인구가 수원시와 의왕시에만 반영되어 있기 때문이다. 안산과 군포의 구 반월면 지역 인구는 약 29만 명에 달하며, 이들을 추가하면 도농복합 시흥시의 인구는 228만 명이 된다. 아쉽게도 수원시보다 10만 명이 부족해서 결국 경기도 제1의 도시는 되지 못한다.

시·군 통합 움직임, 시흥의 열두 딸들도 함께할 수 있을까

읍·면을 분할해 시로 승격하던 정책을 바꿔 군을 통째로 시로 전환하는 것은 한 군 안에서 묶이는 생활권을 여러 시로 승격해 쪼개는 것이 바람직하지 않다는 결론 때문이며, 이에서 유래해 거꾸로 한 생활권 안에서 나뉜 여러 시와 군을 통합하려는 움직임이 1995년 도농복합시 탄생과 기존 분할된 시·군 통합 이후에도 계속되고 있다. 가장 성공적인 사례는 창원·마산·진해를 합친 신 창원시를 들 수 있으며, 이외에도 여러 차례 실패를 딛고 결국 성공한 청주·청원 통합, 계속 실패하고 있는 전주·완주 통합 등이 있다.

이와 같은 흐름은 읍·면 분할승격의 가장 큰 피해자라 할 수 있는 구 시흥군의 열두 딸들에게서도 볼 수 있다.

전 글에서 구 시흥군 지역은 영등포가 포함되는 서울 구 도심 지역, 관악·동작·서초·북과천이 포함되는 강남 지역, 구로·금천·광명으로 구성되는 조선시대 시흥 지역, 안양·군포·의왕·남과천으로 구성되는 조선시대 과천 지역, 안산·남시흥으로 구성되는 조선시대 안산 지역으로 나뉘는 것을 볼 수 있었다. 서울 지역에 넘어간 구 시흥군 지역은 이미 서울에 강하게 부속되어 있어서 어떠한 재편성 의견도 나오지 않지만, 경기도에 남은 지역은 다르다.

특히 안양·군포·의왕이 구 시흥군 재편성의 주요 무대로 등장하는데, 이는 다른 지역에 비해 이 지역이 통합하기 비교적 쉬운 곳이기 때문이다. 광명은 시가 된 이유 자체가 서울에 편입해 서울이 더 커지는 것을 막기 위해서인데 생활권대로 재편성하면 서울에 편입해야 하므로 경기도에서 가만 있지 않을 것이며 서울시도 시큰둥하다. 생활권이 같은 구로와 금천이나 좀 열린 자세로 들을 뿐이다. 과천 역시 북과천과 남과천의 생활권이 다르고, 서울 편입의 의지가 강한 편이나 이쪽은 광명과 여러모로 얽힌 게 많은 구로·금천만한 동반자조차도 없다. 시흥은 생활권이 크게 소래권과 안산권으로 나뉘는데 안산권 주민들이 통합의 의지가 있다고 하더라도 소래권 주민들이 결사반대하면 일이 될 수 없다. 반대로 소래권에서 교류가 있는 부천에서 통합하자는 제안을 해도 안산권 주민들이 찬성할 리가 없다. 〈군포시, 안양시, 의왕시 통합에 관한 연구〉에서는 광명·과천·시흥의 이런 사정을 다음과 같이 통렬하게 찌르고 있다.

“여기서 광명시와 과천시는 사실상 서울이나 다름없고 시흥시는 주변지역의 시승격과정에서 비지적인 문제가 있어 분리된다 하여도 안양시, 군포시, 의왕시 등은 굳이 분리할 필요가 없는 지역임”

그러나 안양·군포·의왕은 이와 같은 내적·외적 장애물이 다른 지역에 비해 적은 편이므로, 주민들만 찬성하면 바로 통합될 수 있는 곳이다.

행정구역 통합의 장단점

행정구역 통합 주장에서는 다음과 같은 장점을 들고 나온다.

1.    도시와 농촌의 균형 발전

2.    규모의 경제 실현으로 경쟁력 강화

3.    생활권과 행정구역 일치

4.    행정비용 절감

5.    외부효과의 내부화

농촌 지역의 중심지인 도시를 분리 승격하면 주변 농촌이 더 낙후해지는 문제가 있는데, 행정구역을 통합하면 이 문제를 해결할 수 있다. 행정구역 통합을 통해 행정서비스를 제공하는 기관들도 통합하면 작은 규모의 기관에서는 제공하기 힘든 서비스들도 더 쉽게 제공할 수 있다. 행정구역을 생활권과 맞추어 주민불편을 해소하고 화합에 도움을 줄 수 있다. 행정의 일원화로 행정비용 규모를 줄여 지역개발에 쓸 수 있다. 지역이기주의로 인해 발생하는 혐오시설이나 선호시설의 비용과 편익 계산의 오류를 외부효과의 내부화로 정정하고 적절한 입지에 설치할 수 있게 된다.

반면 행정구역 통합 반대 주장은 다음과 같다.

1.    상위 도의 행정감독 어려움

2.    정치적·행정적 혼란

3.    정치적·사회적 영향력 감소

4.    구조조정으로 축소 조정되는 조직 반발

5.    통합의 장점에 대한 의문

행정구역의 통합으로 지방자치단체의 규모가 커지면 이를 감독해야 할 도의 사무가 어려워지고 복잡해질 수 있다. 오랜 기간 분리된 자치단체를 합치면 혼란이 발생할 수 있다. 행정구역이 통합되면 지역에 있는 단체들도 통폐합될 수 있으며 그 과정에서 합쳐진 구역의 영향력이 감소할 수 있다. 행정비용 절감에는 중복된 기관에 종사하는 인력의 해고가 뒤따르며 이를 피하기 위한 반발이 예상된다. 마지막으로 생활권과 행정구역 일치, 규모의 경제 실현 등 행정구역 통합 찬성파의 주장은 실증 연구에서 입증되지 않는다는 반박이 있다.

안양·군포·의왕·과천을 하나로?

안양·군포·의왕·과천 일대의 항공사진

군포와 의왕은 처음에 개발될 때 독자적으로 개발되기보다는 안양 시가지의 연장선으로 개발되었고, 시흥군에서 분리 승격했을 당시에도 안양의 도시개발계획의 지휘를 받고 있었다. 위의 안양·군포·의왕·과천 일대의 항공사진을 보면 대체 어디에다 경계선을 그어야 할지 감도 잡히지 않을 것이다. 북쪽의 관악산, 서쪽의 수리산, 동쪽의 청계산, 남쪽의 모락산 일대로 둘러싸인 가운데의 저 분지는 결코 하나의 시가 아니다.

이렇게 시가지가 하나로 이어져(연담화) 있는 안양·군포·의왕을 하나로 통합하자는 제안은 이미 1994년 도농복합시 제도 논의 때 나왔다. 2월 15일 안양상공회의소에서 이 세 시를 하나로 통합하자는 제안을 경기도, 내무부, 국회에 제안했고, 군포시의회에서는 즉각 통합반대결의안을 채택했다. 결국은 주민의견조사에서 동두천시·양주군, 평택시·평택군, 하남시·광주군, 구리시·남양주시 등과 같이 부결되었다. 1995년, 경기도에서 이 지역의 통합건을 다시 추진했는데, 군포시와 의왕시 지역 출신 국회의원, 시의원, 도의원 등 13명이 반대했고 또 흐지부지되었다. 그럼에도 안양상공회의소는 4월에 3차로 통합을 건의하는 등 통합 논의를 멈추지 않았다.

안양·군포·의왕·과천 통합 2차 시도

1995년에는 3개 시 통합을 성사시키겠다는 공약을 내세우고 당선된 이석용 안양시장이 본격적으로 통합 움직임을 보이면서 안양·군포·의왕 통합은 지역 현안으로 부상했다. 10월 4일 안양시 관내 시민단체를 중심으로 한 의왕·안양·군포 통합추진위원회가 조직되어 협심새마을금고 이사장 변원신을 위원장으로 선출했다. 통추위는 3개 시에 통합 홍보활동을 벌이고 4월 초에는 통합의 당위성을 알리는 유인물을 의왕시와 군포시에 배포하기까지 했다. 처음에는 신경도 쓰지 않던 군포시장 조원극과 의왕시장 신창현도 이에 반대한다고 적극 의사를 표현했으나 지역 여론을 의식해 반대 운동에까지 나서지는 않았다. 그럼에도 반대 의견은 만만치 않았고, 통추위에서는 1998년 1월 군포시·안양시·의왕시 통합에 대한 연구를 추진해 안양시민의 80%, 군포시민의 61.7%, 의왕시민의 60.2%가 통합에 찬성하고 있으며 의왕시의회와 군포시의회 등이 위에서부터 통합을 방해하는 여론을 조성하고 있어 통합에 장애가 되고 있다는 취지의 의견을 내놓았다. 이석용 안양시장이 뇌물수수 혐의로 중도퇴진하면서 통합 움직임은 좌초되었다. 이후에도 군포와 의왕에서는 안양시 위주의 여론 형성에 불만을 품고 있고, 통합 논쟁이 시민단체를 앞세우고 있다고는 해도 이들이 실제로는 통합을 원하는 안양시정의 나팔수에 불과하다는 의혹을 항상 보내고 있다.

안양·군포·의왕·과천 통합 3차 시도

2008년에는 정부의 국정과제 중 하나로 지방행정체제 개편안이 포함되었으며, 효율성과 민주성의 대립으로 팽팽하게 대치하는 행정체제 개편 찬반을 깨뜨리기 위해 정부에서는 2009년 주민들의 자율의사에 따른 통합이라는 자율통합안을 들고나와 8월 26일 자율통합 지원계획을 발표했다. 안양시에서도 이에 호응해 1995년 의왕·군포·안양 통합추진위원회에서 위원장을 맡은 변원신을 주축으로 안양·군포·의왕·과천 통합추진위원회를 조직해 4개 시의 시장과 시의회의장에게 통합제안서를 전달했으며 이필운 안양시장은 9월 14일4개 시의 통합을 공식적으로 제안했다. 9월에는 정부에서 46개 시군의 통합건의를 받아들였으며, 주민의견조사를 거쳐 11월 10일 과반수가 찬성한 6개 지역을 발표했는데, 안양·군포·의왕도 이 중 하나로 포함되었다. 안양은 75.1%, 의왕은 55.8%, 군포는 63.6%가 찬성했다.

그러나 안양·군포·의왕 통합은 고작 이틀만인 11월 12일에 철회되었는데, 당시 한나라당 원내대표인 안상수 의원의 지역구인 의왕시·과천시를 해체해야 하기 때문이었다. 안 의원은 주민의견조사를 통한 통합은 받아들일 수 없다며 반대했다. 공교롭게도 같은 날 합병이 철회된 진주·산청도 한나라당 원내부대표 신성범의 지역구를 포함하고 있었다. 당연히 이에 반발하는 시민단체는 이달곤 행안부 장관과 안 의원을 규탄했고 이필운 안양시장도 비판 대열에 합류했으며, 중앙일보도 사설에서 특정 정치인의 유불리에 따라 정책이 오락가락해서는 안 된다고 일침을 놓았다.

안양·군포·의왕·과천 통합 4차 시도

2012년 1월 지방행정체제개편추진위원회에 접수된 19건의 통합 건의

시군 통합을 위한 움직임은 이대로 끝나지 않았다. 2010년 10월, 지방행정체제 개편에 관한 특별법이 제정되어 6대 과제를 지정했고 그 중 셋째가 바로 시군구 개편이었다. 그리고 대통령 소속 지방행정체제개편추진위원회(이하 개편추진위)를 조직해 지방행정체제 개편 방안을 모색하게 했다. 그리고 개편추진위는 2011년 9월 시군구 통합기준을 확정해 인구 또는 면적이 과소하면서 지리 지형, 생활권, 동질성, 지역경쟁력 등으로 인해 통합이 필요한 지역으로 통합 요건을 발표해는 한편 그렇지 않더라도 지자체장·의회·주민 의사에 따라 통합을 추진할 수 있다며 통합을 독려했다. 통합으로 50만, 100만 이상 인구가 되는 지역은 특례시로 지정하는 등 지원책도 제시했다.

이에 따라 안양·군포·의왕 통합 움직임도 다시 활기를 찾았다. 안양·군포·의왕 통합추진위원회는 12월 6일 통합을 위한 주민투표에 필요한 투표권자 중 5% 이상의 서명을 받아 제출했고, 의왕시 시민단체 100여 곳과 시민 600여 명은 통합 반대 의왕시민대책위원회를 출범했다. 안양시에서는 시장 최대호와 시의회 등이 적극적으로 동참했고 의왕시장 김성제는 반대, 군포시는 주민 의견을 따르겠다는 편이었다. 2012년 1월, 개편추진위에 접수된 19건의 자율통합 신청건에 안양·군포·의왕도 포함되어 있었다. 19대 총선이 4월 실시됨에 따라 통합 진행은 속도를 늦췄으나 총선 후 안양·군포·의왕은 수원권·의정부권과 함께 통합을 위한 여론조사 지역으로 선정되었다.

여론조사 결과, 3시가 모두 과반수 찬성한 의정부권과 달리 안양·군포·의왕 통합건은 의왕에서 찬성이 40.3%밖에 되지 않아 의왕을 제외한 안양과 군포 통합을 추진하도록 했다. 이 결과가 너무나 충격적이었는지 안양시장은 당일 아예 의견을 개진하지도 못했고 군포시장과 의회 역시 의왕을 제외한 통합에 즉각 반발했다. 안양통추협의 이종만 상임대표, 군포통추협 하은호 공동대표(훗날의 군포시장), 의왕통추협 박덕순 공동대표 등 공동대표단은 군포·안양 통합이라도 시민 의견을 수렴해 진행할 것을 발표했으나, 군포시장에 이어 안양시장도 군포·안양 2개 시만의 통합에는 부정적이었다. 결국 10월 11일 통추위도 안양·군포 통합 선정을 수용하지 않기로 선회해 안양권 통합은 다시 무산되었다.

이렇게 네 번이나 무산된 안양·군포·의왕·과천 통합이지만, 그 주장 자체는 사그러들지 않고 있다. 안양·군포·의왕·과천 전체를 활동 권역으로 삼는 시민단체가 여전히 많고 생활권도 하나로 묶여 있는 긴밀한 관계에 놓여 있기 때문이다. 더구나 지나치게 좁은 면적으로 발전의 여지가 좁아 통합을 통한 시너지에 대한 기대도 많다. 시로서는 경기도 내에서도 선배인 이 시흥군의 딸들은 안양시만 50만 명을 넘어 겨우 대도시 특례를 받고 있을 뿐이라 100만 명을 넘겨 더 큰 특례를 받는 이웃 시들을 질시하고 통합을 통해 100만 명 도시의 특례를 받길 기대하기도 한다. 안양시 인구가 2005년 62만 명으로 정점을 찍고 이후 감소하는 추세라 50만 명 밑으로 떨어질 위기가 되면 통합 움직임이 다시 떠오를 수도 있다.

거대 시흥의 부활?

(한국경제 기사 출처 그림)

2023년 8월 경기중부권행정협의회 제87회 정기회의에서는 시흥의 딸들인 과천·안양·의왕·안산·광명·시흥·군포 일곱 시가 모여 과천선·안산선이 속한 수도권 도시철도 4호선 증차 추진을 위한 업무협약을 맺었는데, 이 자리에서 회장인 하은호 군포시장이 갑자기 일곱 시의 통합을 제안했다. 성사된다면 총 인구 약 246만 명(2024년 4월 기준), 지역내총생산(GRDP) 합계액 약 83조 원(2020년 기준)으로 인구나 경제력이나 모두 경기도 제1의 도시가 되는 것이다. 그러나 회의 후 언론을 통해 과천·광명·의왕·시흥시장은 그게 무슨 소리니…에 가까운 반응을 보였고, 안양시장과 안산시장이 그나마 통합에는 긍정적이나 지자체 간 시설 공유로도 좋다는 유보적인 답변을 했다. 이래저래 시흥의 딸들이 다시 모이기는 험난하다.

참고 문헌

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전익진·정경진: 생활권 같은 옆 동네인데 … 강화는 인천, 김포는 경기 중앙일보 | 2011.11.22 기사

정영진: ‘합치자-말자’ 갈라진 안양·군포·의왕 중앙일보 | 2011.12.07 기사

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최병렬: 안양권 통합, 의왕 빼고 군포-안양만...'반쪽' 추진 오마이뉴스 | 2012.06.14 기사

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