을의 역사
제4장 주권자의 귀환 - 촛불에서 응원봉까지
21화 주권 회복을 위한 제도적 과제: 권력구조 개편과 시민참여 확대 방안
▌"민주주의는 완성된 제도가 아니라 끊임없이 발전시켜 나가야 할 과제입니다. 시민이 진정한 주권자가 되려면 제도부터 바뀌어야 합니다" - 하승수 변호사, 2024년 개헌 토론회
2025년 봄, 대통령선거를 1년 앞둔 시점에서 각 정당들이 정치개혁 공약을 내놓고 있어요. 권력구조 개편, 선거제도 개선, 시민참여 확대 등 87 체제 이후 38년간 미뤄온 숙제들을 이제는 정말 해결해야 한다는 목소리가 높습니다.
왜 지금일까요? 그동안 우리가 겪어온 정치적 위기들 - 이명박·박근혜의 권위주의 회귀, 윤석열 정부의 검찰권력 비대화, 끝없이 반복되는 정치 갈등 - 이 모두 87 체제의 구조적 한계에서 비롯됐다는 인식이 확산됐기 때문이에요.
시민들도 변했습니다. 2016년 촛불혁명을 통해 자신들이 진정한 주권자임을 확인한 시민들은 이제 5년마다 한 번 투표하는 것만으로는 만족하지 않아요. 일상적으로 정치에 참여하고, 권력을 견제하며, 정책 결정에 직접 목소리를 내고 싶어 합니다.
그렇다면 시민이 진정한 주권자가 되기 위해서는 어떤 제도적 변화가 필요할까요? 그리고 2025년 현재 우리가 선택할 수 있는 현실적 대안들은 무엇일까요?
지금까지 우리는 '을의 역사'를 통해 주권을 둘러싼 도전과 응전의 역사를 살펴봤어요. 이제는 진정한 주권 회복을 위한 구체적인 청사진을 그려볼 때입니다.
87 체제의 구조적 한계: 왜 개혁이 필요한가
1987년 민주화 이후 거의 40년이 지났지만, 우리의 정치제도는 여전히 그때 만들어진 틀을 벗어나지 못하고 있어요. 대통령 중심제, 단순다수제 선거, 중앙집권적 권력구조 등이 그것입니다.
이런 제도들은 1987년 당시에는 나름의 의미가 있었어요. 군부독재를 끝내고 민주주의를 안착시키는 데는 효과적이었거든요. 하지만 시간이 지나면서 한계가 드러나기 시작했습니다.
가장 큰 문제는 대통령 권력의 비대화예요. 한국의 대통령은 행정부 수반이면서 동시에 국가원수의 역할을 하는 '제왕적 대통령제'라고 불립니다. 견제받지 않는 강력한 권력이 부패와 독선을 낳았어요.
선거제도의 문제도 심각해요. 단순다수제로 인해 득표율과 의석수가 비례하지 않고, 소수정당의 진출이 어렵습니다. 2020년 총선에서 정의당은 9.3%를 득표했지만 의석은 2%에 그쳤어요.
중앙집권적 구조도 문제입니다. 모든 권력이 서울에 집중되어 있고, 지방정부의 자율성은 매우 제한적이에요. 이는 지역 갈등을 심화시키고 균형발전을 저해하고 있습니다.
권력구조 개편: 분산과 견제의 원리
권력 분산은 민주주의의 기본 원리예요. 한 사람이나 한 기관이 너무 많은 권력을 갖지 않도록 하는 것이 중요합니다.
현재 한국에서 논의되는 권력구조 개편 방안은 크게 세 가지예요. 내각제, 이원집정부제, 그리고 개선된 대통령제입니다.
내각제는 국회에서 선출된 총리가 행정부를 이끄는 제도예요. 대통령은 상징적 국가원수 역할만 하고, 실질적 권력은 총리가 가집니다. 독일, 영국 등이 대표적이에요.
내각제의 장점은 권력 분산과 책임정치 구현입니다. 총리는 국회에 책임을 지고, 언제든 불신임될 수 있어요. 연립정부를 통해 다양한 정치세력이 권력을 공유할 수도 있습니다.
하지만 한국에 도입하기엔 현실적 어려움이 있어요. 정당 시스템이 아직 성숙하지 못했고, 정치적 안정성이 떨어질 수 있습니다. 무엇보다 개헌이 필요한데, 이는 쉽지 않은 일이에요.
이원집정부제는 대통령과 총리가 권력을 나눠 갖는 제도입니다. 대통령은 외교·국방·통일을, 총리는 내정을 담당해요. 프랑스가 대표적입니다.
이원집정부제는 대통령제와 내각제의 장점을 결합한 것으로 평가돼요. 대통령의 권력은 제한하면서도 정치적 안정성은 유지할 수 있습니다.
하지만 대통령과 총리 간 갈등 가능성이 있고, 책임 소재가 불분명해질 수 있어요. 또한 이 역시 개헌이 필요합니다.
▌[당시의 목소리] "87 체제의 한계를 극복하려면 권력구조 개편이 불가피합니다. 제왕적 대통령제를 끝내고 권력을 분산시켜야 합니다" - 2022년 대선 후보 토론회에서 안철수 후보
개선된 대통령제는 현행 대통령제를 유지하면서 견제 장치를 강화하는 방안이에요. 국무총리 권한 강화, 국정감사 권한 확대, 탄핵 요건 완화 등이 그것입니다.
이 방안의 장점은 개헌 없이도 법률 개정만으로 가능하다는 점이에요. 정치적 부담이 적고 실현 가능성이 높습니다.
선거제도 개혁: 다양성과 대표성 확대
현행 소선거구제는 안정성은 높지만 대표성에 문제가 있어요. 사표가 많이 발생하고, 소수정당의 진출이 어렵습니다.
비례대표제 확대가 가장 현실적 대안으로 논의되고 있어요. 현재 국회의원 300명 중 47명인 비례대표를 100명 이상으로 늘리는 방안입니다.
독일의 경우 연방의회 의원의 절반이 비례대표예요. 이를 통해 다양한 정치세력이 의회에 진출하고, 연립정부를 구성해 상호 견제하고 있습니다.
비례대표 확대는 여러 장점이 있어요. 정당 득표율과 의석수가 비례하게 되고, 소수정당도 원내 진출이 가능해집니다. 무엇보다 여성과 청년, 소수자들의 정치 참여가 늘어날 수 있어요.
결선투표제 도입도 검토해 볼 만해요. 1차 투표에서 과반을 얻지 못하면 상위 2명이 결선투표를 하는 제도입니다. 프랑스 대선이 대표적이에요.
결선투표제는 당선자의 정당성을 높이고, 극단적 후보의 당선을 막는 효과가 있어요. 또한 유권자들이 1차에서는 선호 후보에게, 2차에서는 전략적으로 투표할 수 있습니다.
시민참여 민주주의: 일상이 된 정치 참여
대의민주주의만으로는 부족해요. 시민이 일상적으로 정치에 참여할 수 있는 제도적 장치가 필요합니다.
시민의회 도입이 주목받고 있어요. 추첨으로 선발된 일반 시민들이 특정 이슈에 대해 충분히 토론하고 정책을 제안하는 제도입니다. 아일랜드에서 낙태 합법화를, 프랑스에서 기후변화 대응책을 시민의회가 결정했어요.
한국에서도 2019년 에너지전환 시민의회, 2021년 기후시민회의 등이 운영됐습니다. 참가자들의 만족도가 높았고, 실질적인 정책 제안도 나왔어요.
시민의회는 여러 장점이 있어요. 전문가와 이해관계자가 아닌 일반 시민의 상식으로 정책을 판단할 수 있고, 정치적 이해관계에 얽매이지 않습니다. 무엇보다 시민이 직접 정책 결정에 참여한다는 의미가 커요.
참여예산제 확대도 중요합니다. 시민이 직접 예산 편성에 참여하는 제도로, 이미 많은 지자체에서 운영 중이에요. 서울시는 매년 500억 원 규모의 참여예산을 시민이 직접 결정하고 있습니다.
참여예산제를 중앙정부로 확대하면 어떨까요? 국가예산의 일정 비율을 시민이 직접 결정하는 거예요. 브라질 포르투알레그리에서 시작된 이 제도는 전 세계로 확산되고 있습니다.
디지털 민주주의: 기술이 만드는 새로운 참여
디지털 기술은 민주주의에 새로운 가능성을 열어주고 있어요. 더 많은 시민이 더 쉽게 정치에 참여할 수 있게 됐거든요.
온라인 투표는 가장 주목받는 기술이에요. 에스토니아는 2005년부터 온라인 투표를 도입해 투표율이 크게 늘었습니다. 코로나19 이후 비대면 참여에 대한 관심이 높아지면서 한국에서도 도입 논의가 활발해요.
하지만 보안과 신뢰성 문제가 있어요. 해킹이나 조작 위험을 완전히 배제하기 어렵거든요. 기술적 완성도를 높이고 사회적 합의를 이뤄가는 과정이 필요합니다.
디지털 플랫폼을 통한 정책 토론도 확산되고 있어요. 서울시의 '민주주의 서울', 정부의 '국민신문고' 등이 대표적입니다. 시민들이 정책 제안을 하고, 다른 시민들과 토론할 수 있어요.
대만의 'vTaiwan'은 더 진화된 형태예요. 온라인에서 시민들이 정책 어젠다를 설정하고, AI를 활용해 다양한 의견을 종합합니다. 우버 허용 여부 같은 논란이 큰 이슈도 이를 통해 해결했어요.
AI 활용 정책 결정도 실험되고 있어요. 빅데이터 분석을 통해 시민 여론을 실시간으로 파악하고, AI가 최적의 정책 대안을 제시하는 겁니다. 물론 최종 결정은 인간이 하지만, 정보 처리 과정에서 AI가 큰 도움을 줄 수 있어요.
지방분권과 풀뿌리 민주주의
중앙집권적 구조를 바꿔 지방의 자율성을 높이는 것도 중요해요. 민주주의는 시민과 가장 가까운 곳에서부터 시작되거든요.
연방제는 가장 급진적인 대안이에요. 현재의 광역시·도를 주(州) 수준으로 격상시켜 독립적인 권한을 주는 겁니다. 미국, 독일, 캐나다 등이 연방제 국가예요.
하지만 한국은 단일민족 국가이고 영토도 작아서 연방제 도입 필요성이 크지 않다는 의견이 많아요. 오히려 분열을 조장할 수 있다는 우려도 있습니다.
강화된 지방자치가 더 현실적 대안이에요. 지방정부의 과세권을 늘리고, 중앙정부의 간섭을 줄이는 거예요. 교육, 복지, 환경 등 주민 생활과 직결된 분야는 지방정부가 주도하도록 하는 겁니다.
스위스는 인구 850만 명의 작은 나라지만 26개 주가 강한 자치권을 갖고 있어요. 주요 정책은 국민투표로 결정하고, 지역별로 다른 정책을 실시합니다. 이를 통해 다양성과 민주주의를 조화시키고 있어요.
▌[당시의 목소리] "민주주의는 멀리 있는 게 아닙니다. 우리 동네, 우리 지역에서부터 시작되는 거예요. 풀뿌리 민주주의가 살아야 진정한 민주주의가 가능합니다" - 2023년 전국시장군수구청장협의회 정기총회에서 한 지자체장 발언
주민투표제 활성화도 필요해요. 현재 한국의 주민투표는 요건이 까다롭고 구속력이 약해요. 스위스처럼 중요한 정책은 주민이 직접 결정할 수 있도록 해야 합니다.
사법부 독립성 강화와 검찰 개혁
민주주의가 제대로 작동하려면 사법부의 독립성이 보장되어야 해요. 하지만 한국의 사법부는 여전히 행정부의 영향을 받고 있습니다.
법관 인사제도 개혁이 시급해요. 현재는 대법원장이 모든 판사의 인사권을 갖고 있어서 법원 내부의 서열화가 심각합니다. 판사들이 승진을 위해 윗선 눈치를 볼 수밖에 없는 구조예요.
미국처럼 연방판사를 종신제로 하거나, 독일처럼 판사 인사위원회를 만드는 방안이 검토되고 있어요. 판사들이 외부 압력 없이 독립적으로 판결할 수 있는 환경을 만드는 게 중요합니다.
검찰 개혁도 핵심 과제예요. 검찰이 수사권과 기소권을 모두 갖고 있어 권력이 과도하게 집중되어 있습니다. 수사기관이 정치적으로 악용될 위험이 크죠.
수사권을 경찰로 이관하고 검찰은 기소만 담당하는 방향으로 개혁이 진행되고 있어요. 하지만 아직 완전하지 않고, 검찰의 저항도 계속되고 있습니다.
시민배심제 확대도 고려해 볼 만해요. 일반 시민이 재판에 참여해 유무죄를 결정하는 제도로, 사법부의 민주적 정당성을 높일 수 있어요. 현재는 국민참여재판이 제한적으로 운영되고 있지만, 더 확대할 필요가 있습니다.
언론의 독립성과 다양성 보장
민주주의에서 언론의 역할은 매우 중요해요. 권력을 견제하고 시민에게 정확한 정보를 제공해야 하거든요. 하지만 한국 언론은 독과점과 정치적 편향성 문제를 안고 있습니다.
언론 소유구조 개편이 필요해요. 현재 조중동 3사가 여론을 독점하고 있고, 종편까지 소유해 영향력이 과도합니다. 신문과 방송의 겸영을 제한하고, 소유 지분을 분산시키는 방안이 검토되고 있어요.
공영방송 독립성 강화도 중요합니다. KBS, MBC 등 공영방송이 정부나 정치권의 영향에서 벗어나 독립적으로 운영될 수 있도록 지배구조를 개선해야 해요. 영국 BBC처럼 국민이 직접 수신료를 결정하는 방식도 고려해 볼 만합니다.
인터넷 언론 육성을 통해 다양성을 높이는 것도 중요해요. 기존 언론의 독과점을 깨고 새로운 목소리가 나올 수 있도록 지원해야 합니다.
정치자금 투명성과 로비 규제
정치의 투명성을 높이려면 정치자금과 로비를 제대로 규제해야 해요. 돈이 정치를 좌우하는 구조를 바꿔야 합니다.
정치자금 공개 범위 확대가 필요해요. 현재는 300만 원 이상 기부자만 공개하는데, 이를 50만 원으로 낮춰야 한다는 주장이 있어요. 미국은 200달러(약 26만 원) 이상 기부자를 모두 공개합니다.
기업 정치후원금 금지도 검토해 볼 만해요. 기업이 정치자금을 주면 정경유착의 위험이 높아져요. 개인 기부만 허용하고 기업 기부는 금지하는 방안이 논의되고 있습니다.
로비스트 등록제 도입도 필요해요. 미국은 모든 로비스트를 등록하고 활동 내역을 공개하도록 하고 있어요. 누가 누구에게 어떤 로비를 했는지 투명하게 공개하는 겁니다.
2025년 현재, 실현 가능한 우선순위
이런 많은 개혁 과제 중에서 무엇부터 시작해야 할까요? 2025년 현재 상황에서 실현 가능성과 효과를 고려한 우선순위를 정해보겠습니다.
1순위: 선거제도 개혁 비례대표 확대는 개헌 없이도 공직선거법 개정만으로 가능해요. 정치적 부담이 적고 효과는 큽니다. 다양한 정치세력의 원내 진출을 통해 정치 지형을 바꿀 수 있어요.
2순위: 시민참여 제도 확대 시민의회, 참여예산제 등은 지금도 부분적으로 운영되고 있어요. 이를 확대하고 제도화하는 것은 비교적 쉽습니다. 시민의 정치 참여 욕구를 충족시킬 수 있어요.
3순위: 지방분권 강화 교육, 복지 등 주민 생활과 직결된 분야부터 지방으로 권한을 이양하는 겁니다. 지방정부의 과세권도 단계적으로 확대해야 해요.
4순위: 사법부·검찰 개혁 기득권의 저항이 강하지만 민주주의의 근간이므로 꾸준히 추진해야 해요. 시민사회의 지속적 압력과 정치권의 의지가 필요합니다.
5순위: 권력구조 개편 가장 근본적인 개혁이지만 개헌이 필요해 시간이 오래 걸려요. 장기적 관점에서 사회적 합의를 만들어가야 합니다.
제도 개혁의 걸림돌과 해결 방안
제도 개혁이 쉽지 않은 이유는 기득권의 저항 때문이에요. 현재 시스템에서 이익을 보는 세력들이 변화를 막으려 하거든요.
정치권의 이해관계가 가장 큰 걸림돌이에요. 기존 양당제에서 이익을 보는 거대 정당들은 비례대표 확대를 반대합니다. 권력 분산도 마찬가지예요. 대통령의 권한을 줄이자는 개혁을 현직 대통령이 추진하기는 어려워요.
언론의 편향 보도도 문제예요. 기존 언론들은 자신들에게 불리한 언론 개혁에 대해서는 부정적으로 보도하는 경향이 있어요. 시민들이 정확한 정보를 얻기 어렵습니다.
시민사회의 지속적 압력이 해결책이에요. 2016년 촛불혁명처럼 시민들이 나서면 정치권도 움직일 수밖에 없어요. 시민단체, 시민의회, 온라인 캠페인 등을 통해 지속적으로 개혁을 요구해야 합니다.
점진적 개혁도 중요해요. 한 번에 모든 걸 바꾸려 하면 저항이 클 수밖에 없어요. 작은 것부터 시작해서 성공 경험을 쌓아가는 게 현실적입니다.
새로운 세대, 새로운 정치의 가능성
희망적인 건 새로운 세대의 등장이에요. 2030 세대는 기성 정치에 대한 불신이 크지만, 동시에 새로운 형태의 정치 참여에는 적극적입니다.
이들은 온라인에서 정보를 찾고, 소셜미디어로 의견을 표현하며, 디지털 플랫폼을 통해 연대해요. 기존 정치권이 제공하는 선택지에 만족하지 않고 새로운 대안을 찾고 있습니다.
청년 정치인들의 등장도 주목할 만해요. 이준석, 장혜영, 류호정 등 30대 정치인들이 기존과 다른 정치 스타일을 보여주고 있어요. 이들이 늘어나면 정치 문화도 바뀔 것입니다.
시민 후보들의 도전도 의미 있어요. 정당 공천을 받지 않고 시민의 힘으로 출마하는 후보들이 늘고 있어요. 아직은 당선이 어렵지만, 기존 정치에 대한 견제 역할은 하고 있습니다.
2025년을 넘어서: 지속가능한 민주주의를 위해
제도 개혁은 목표가 아니라 수단이에요. 궁극적 목표는 시민이 진정한 주권자가 되는 것, 모든 사람이 존엄하게 살 수 있는 사회를 만드는 것입니다.
그러려면 제도 개혁과 함께 정치 문화도 바뀌어야 해요. 상대방을 적으로 보는 적대적 정치에서 벗어나 대화와 타협을 통해 문제를 해결하는 문화가 자리 잡아야 합니다.
교육도 중요해요. 어릴 때부터 민주주의를 체험하고 시민으로서의 권리와 의무를 배워야 해요. 학교에서부터 학생 자치가 활성화되고, 토론과 합의를 통해 문제를 해결하는 경험을 쌓아야 합니다.
무엇보다 시민 개개인의 의식 변화가 필요해요. 민주주의는 완성된 제도가 아니라 시민들이 계속 만들어가야 하는 과정이거든요. 선거 때만 관심을 갖는 게 아니라 일상 속에서 정치에 참여하는 시민이 되어야 해요.
2025년 현재 우리는 새로운 갈림길에 서 있어요. 87 체제의 한계를 인정하고 새로운 민주주의로 나아갈 것인가, 아니면 기존 시스템을 고수하며 위기를 반복할 것인가.
선택은 시민의 몫입니다. 지금까지 '을의 역사'를 통해 우리가 배운 교훈을 토대로, 진정한 주권자가 되는 길을 함께 걸어가야 할 때입니다.
[다음 회 예고] 맺음말: "끝나지 않은 주권의 시간" - 동학농민운동부터 2025년 현재까지 이어진 '을의 역사'를 되돌아보고, 미래 세대가 계승해야 할 주권투쟁의 정신과 과제를 전망합니다.
[용어 해설]
제왕적 대통령제: 대통령의 권한이 과도하게 집중되어 견제받지 않는 한국의 정치체제. 행정부 수반과 국가원수 역할을 동시에 수행하는 강력한 권력구조다.
시민의회: 추첨으로 선발된 일반 시민들이 특정 정책 이슈에 대해 학습하고 토론한 후 권고안을 제시하는 제도. 직접민주주의의 새로운 형태로 주목받고 있다.
디지털 민주주의: 인터넷, 모바일, AI 등 디지털 기술을 활용한 새로운 형태의 민주적 참여와 의사결정 방식. 온라인 투표, 전자 토론 등이 대표적이다.
