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브런치북 다시 쓰는 한국 이동통신 연대기2 19화

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by 김문기 Jun 18. 2023

(46) 국내 첫 주파수 경매…’승자의 저주’

12부. 4세대 이동통신(4G) 시대 개막

“옷 벗을 각오로 따내야 한다.”

2011년 8월 17일 경기도 분당 한국정보통신기술협회(TTA).

긴장한 기색이 역력한 당시 하성호 SK텔레콤 정책협력실장과 이경수 KT 유무선네트워크 전략본부장, 그리고 그와 달리 한층 여유로운 표정으로 자리한 김형곤 LG유플러스 정책협력담당 상무가 결연한 태도로 각오를 밝혔다.

“경매 결과를 예측할 수 없으나 그동안 여러가지 상황을 고려해 판단했다”

“해봐야 아는 일로 사업자간 경쟁으로만 되는 것이 아니라 국가차원의 합리적 배분이 필요하다”

“앞으로 어떠한 서비스를 할지, 또 그간의 어려움을 어떻게 해소해야 할지에 대한 고민이 더 크다”

차례대로 소감을 밝힌 이통3사 경매 대리인은 통신이 두절된 휴대폰과 노트북만을 들고 각자 차단된 독방으로 발걸음을 옮겼다. 앞으로 길게는 1시간, 짧게는 30분 간격으로 피 말리는 승부만 남겨둔 채.

’사업권→주파수’ 패러다임 전환

2010년 이전부터 차세대 이동통신 사업권 공모에 빠지지 않은 단골메뉴가 바로 '경매'였지만 번번히 무산됐다.

하지만 유무선종합통신사업자 3강 체제가 완성되자 '신규 이동통신 사업권’은 더 이상의 이들을 규제할 수 있는 주체가 될 수 없었다. 정부가 구상한 3강 체제이니, 누구를 특별히 차별할 수 없었다. 다음 사업권은 3사에 골고루 나눠줘야 했다. 무한경쟁시대가 개막한 셈이다.

그러다보니 또 다른 규제 체계가 필요했다. 이 때문에 다시 경매제가 논의됐다. 사업권이 주체가 되지 않는다면, 그 다음은 자연스럽게 주파수로 옮겨 갔다. 어떤 사업을 따 낼까가 아니라 얼마나 주파수를 더 많이 가져가는가가 핵심으로 부상했다. 주파수는 곧 이동통신의 토양이기에 많으면 많을 수록 좋은 '다다익선' 그 자체였다.

방송통신위원회를 주축으로 주파수 경매에 대한 논의가 다시 타올랐다. 여러 공방들이 있기는 했으나 이미 판은 기운 상태였다. 결과적으로 2010년 7월 23일 주파수 경매제 도입을 담은 전파법이 개정돼 공포됐다. 방통위는 발 빠르게 11월 15일 전파법 시행령 개정안을 의결했고1), 2011년 1월 24일 개정된 전파법이 본격 시행됐다.2)

이제부터 주파수는 경쟁적 수요가 있는 경우 경매를 진행할 수 있게 됐다. 문제는 평당 얼마를 주는가였다. 주파수 경매 시 최저경쟁가격은 주파수 대역의 특성과 동이 또는 유사용도의 주파수 할당대가, 주파수 이용 범위 등을 고려해 정하도록 했다.

전파법 시행에 따라 이통3사의 머릿속은 더 복잡해졌다. SK텔레콤은 가장 많은 주파수를 보유하고 있기는 하나 가입자도 많았다. 가입자당 주파수 보유량이 낮아 수용 용량 포화가 예상됐다. KT 역시 트래픽 분산을 위해서라도 유휴 대역이 필요했다. LG유플러스는 가장 적은 주파수량을 보유했기 때문에 2위로 올라서기 위해서는 주파수가 곧 반전을 일으킬 수 있는 카드였다.

서로의 목적이 다르다보니 원하는 주파수 경매 조건도 달랐다. SK텔레콤보다 주파수 보유량이 적은 KT는 ‘주파수 총량제’를 요구했다. LG유플러스는 한발 더 나아가 주파수 독과점을 방지하기 위해서라도 약자인 자신을 보호해줘야 한다고 호소했다. 이미 1위를 달리고 있는 SK텔레콤의 경우 조건보다는 공정경쟁 환경을 마련해달라고 촉구했다.

최시중 전 방송통신위원회 위원장 [사진=방통위]

주파수 경매 준비 완료

정부가 가장 먼저 매물로 지정한 곳은 2.1GHz 주파수 20MHz 대역폭이었다. 당시 SK텔레콤이 이 주파수 대역에서 60MHz폭을, KT가 40MHz폭을 운영했다. LG유플러스는 보유한 대역이 없었다.

2.1GHz 대역과 마찬가지로 앞으로 도입해야 하는 4세대 통신(4G) 또 다른 황금 주파수로는 1.8GHz 주파수 가 부상했다. 이 주파수 대역에서 KT가 6월 이용기간 만료로 20MHz폭을 반납해야 했다. 초기 2.1GHz 대역의 경매만이 예상됐으나 방통위가 과열 경쟁 방지와 정책 실패 부담을 덜어내기 위해 1.8GHz 대역도 경매 매물로 검토하면서 이통3사의 주요 핵심 대역으로 여겨졌다.

두 대역에 대한 경매 매물 확정이 가시화되자, 이번에는 또 다른 변수가 등장했다. 반납이 얼마남지 않은 무전기 대역(TRS)인 800MHz 주파수 10MHz대역폭을 경매 매물로 검토했다. 이렇게 되면 경매 매물은 총 3곳, 표면적으로는 이통3사가 골고루 나눠 가질 수 있는 환경이 조성된다. 다만, 정부 입장에서 정책적으로 부담을 내려놓을 수 있다는 장점이 있는 반면에, 결국 주파수도 나눠먹기밖에 되지 않는다는 오해를 받아야 했다.

고심 끝에 방통위는 2011년 6월말 주파수 할당공고를 냈다. 이통3사 모두 경매 참여 접수를 완료했다. 이 과정에서 SK텔레콤과 LG유플러스는 7월 1일 LTE를 상용화했다. KT는 주파수가 없어 이용만료 예정인 2G 서비스를 종료하고 그 대역에 LTE를 도입하는 쪽으로 대응했다.

주파수 매물은 예상대로였다. 800MHz 주파수 10MHz 대역폭, 1,8GHz 주파수 20MHz 대역폭, 2.1GHz 주파수 20MHz 대역폭 등 총 50MHz 대역폭이 대상이었다. 주파수 이용기간은 10년으로 설정됐으나 800MHz의 경우 재비치 기간을 감안해 2012년 7월 1일부터 할당키로 했다. 각각의 각격은 2천610억원, 4천455억원, 4천455억원으로 설정됐다.

이통3사가 모두 경매에 참여하기는 했으나 LG유플러스는 2.1GHz 주파수 대역 단독 입찰의 기회를 얻었다. 해당 대역에 주파수가 없다는 호소에 정부가 화답했다. 3위 사업자로서 WCDMA조차 상용화하지 못한 LG유플러스이기에 공정한 시장 경쟁 질서 유지라는 명목이 설득력을 얻었다. 결과적으로 절차상의 경매일뿐 시작 전부터 이미 주파수를 확보한 것이나 다름 없었다. 역대 주파수 경매 중 처음이자 마지막 단독 입찰 사례다.

이에 대해 방통위는 "주파수 독과점으로 인해 발생할 수 있는 시장경쟁구조의 왜곡과 이로 인한 통신이용자의 편익저하 문제를 방지하고, 향후 통신시장의 공정경쟁 환경을 마련하기 위해서"라고 설명했다.

표면적으로는 주파수 독과점과 시장경쟁구조 왜곡 등으로 2.1GHz 주파수에 대한 SK텔레콤과 KT의 경매 참여를 배제한 것이지만 내면적으로는 기존 LG유플러스의 주파수 반납에 따른 보상으로 풀이되기도 했다. 일각에서는 당시 이상철 LG유플러스 부회장이 방통위원장을 찾아 소위 "가난의 되물림을 끊어달라"고 요청했다고 알려지기도 했다.

방통위는 이동통신용 주파수 경매 신청을 마감하고 신청 내역을 공개했다. 경매 신청 내용에 대해 LG유플러스가 2.1㎓의 20㎒ 대역을 단독 신청했으며, KT와 SK텔레콤은 800㎒의 10㎒대역과 1.8㎓의 20㎒ 대역 모두 신청했다고 전했다.

'폭풍전야' 주파수 경매 첫날

2011년 8월 17일. 주파수 경매가 시작됐다.3)

오전 9시부터 오후 6시까지 진행되는 경매는 결과가 나지 않을 시 다음날로 이관됐다. 이통3사 경매 대리인을 중심으로 이른 오전부터 경기도 성남시 분당구에 위치한 한국정보통신기술협회(TTA)로 속속 모였다.

2.1GHz 주파수는 LG유플러스로 주인이 정해졌기 때문에 남은 두 대역을 놓고 SK텔레콤과 KT가 격돌했다. 뜨거운 감자는 1.8㎓ 대역. 4세대 통신(4G) 롱텀에볼루션(LTE) 주파수로 각광받고 있어, 양사간 불꽃 튀는 경쟁이 벌어졌다.

경매가는 4455억 원부터 시작해 30분마다 정해진 휴대전화로 입찰하는 ‘동시오름’ 입찰방식으로 진행됐다 기존 최고입찰가격보다 최소 1% 이상 많은 금액을 다음 시기에 제출해야 한다. 가령, SK텔레콤이 더 많은 입찰가를 제시한다면 다음 라운드는 빠진다. 다음 라운드는 KT가 최소입찰증분에 따라 기존 대비 높은 가격을 적어내야 한다. 그렇게 되면 차기 라운드는 다시 SK텔레콤이 입찰하는 방식으로 전개됐다.

문제는 양사 모두 4G 시장 선점을 위한 중요한 주파수 대역이라 자칫 경쟁이 과열될 경우, 주파수를 확보한 쪽도 큰 후유증을 겪을 소지가 컸다는 것. 방통위가 경매 상한가격을 정하지 않았기에 소위 ‘치킨게임’이 될 수 있었다. 하지만 방통위는 과열경쟁은 없을 것이라 자신했다.

또 다른 대역인 800㎒ 대역은 2610억 원부터 경매가 시작되며 10㎒폭을 대상으로 한다.

방통위의 바람과 달리 1.8GHz 주파수 주인은 쉽게 가려지지 않았다. 1.8㎓ 주파수 대역을 놓고 치열한 각축전을 벌이던 SK텔레콤과 KT의 싸움이 결국 결판을 내지 못하고 18일 연장전에 돌입하게 됐다. 첫 날 11라운드 진행. 가격은 4천921억원까지 올랐다.

이와 달리 단독 입찰한 LG유플러스는 2.1GHz 주파수 20MHz 대역폭을 4천455억원, 최저경쟁입찰가격에 가져갔다. 800MHz 주파수에 대한 입찰 참여는 없었다.4)

네버엔딩 입찰…날선 장외전

경매는 2일차로 접어 들었다. 18일 총 10라운드, 누적 21라운드를 진행했으나 또 다시 낙찰자를 정하지 못했다. 입찰가는 5천437억원으로 최저경쟁입찰가격보다 982억원이나 올랐다. 상한가 없는 동시오름 입찰방식이었기 때문에 경매가 진행될수록 계속해서 오를 수밖에 없었다.5)

19일도 상황은 마찬가지였다. 10라운드, 누적 31라운드까지 진행됐으나 여전히 오리무중 상황. 입찰가는 6천5억원으로 상승했다. 이후 이어진 주말에는 경매가 없었기 때문에 양측은 전략을 바로 세우는데 골몰했다. 업계에서는 1조원을 돌파할 수도 있다는 우려를 제기했다. 방통위의 당초 계획과는 달리 치킨게임이 예고됐다.6)

그러다보니 장외전도 치열하게 전개됐다. SK텔레콤은 KT가 LTE용으로 받은 900㎒ 대역에 대한 계획도 제출하지 않은 채 또 다시 주파수를 확보하려 하고 있다고 지적했다. SK텔레콤 입장에서는 LTE용 주파수가 경쟁사 대비 절반 수준에 불과하기 때문에 다른 이통사보다 더 필요하다는 당위성을 세웠다. 해외에서도 1.8㎓ 대역에서 LTE 서비스를 운영 중이거나 예정돼 있기 때문에 로밍의 어려움까지도 토로했다. 이같은 주장은 SK텔레콤이 PCS 사업자가 확보한 1.8GHz 주파수 대역이 없었기 때문이다.

이같은 SK텔레콤의 주장은 KT가 1.8GHz 주파수에 이미 20MHz 대역폭을 확보하고 있었기 때문이다. 만약 KT가 20MHz 대역을 더 가져가게 된다면, 1.8GHz 주파수에서 무려 40MHz폭이라는 광대역을 가질 수 있었다. 통화품질은 고사하고 데이터 속도 싸움에서 KT가 유리한 고지를 차지할 수 있는 바탕이었다.

KT 역시 거센 비판을 쏟아냈다. SK텔레콤의 LTE 주파수 부족을 이해할 수 없다고 지적했다. 이미 800MHz 주파수에서 LTE 서비스를 운용 중인 SK텔레콤은 오히려 설비투자를 감안해 경매 매물로 나온 800MHz 주파수 10MHz 폭을 가져가는게 순리라고 반문했다.

SK텔레콤과 KT의 양보없는 싸움에서 LG유플러스는 내심 SK텔레콤을 응원하는 것으로 알려졌다. KT와 함께 SK텔레콤도 1.8GHz 주파수를 확보하게 된다면 모든 이통사가 동일한 대역에서 LTE 서비스를 할 수 있다. 즉, 그간 LG유플러스의 발목을 잡았던 단말 수급 면에서 보다 유리할 수 있었다.

하성민 전 SK텔레콤 CEO [사진=SKT]

1조원 눈앞…경매유예

22일. 경매 4일차. 역시나 주인을 확정하지 못했다.7)

누적 41라운드. 입찰가는 6천633억원까지 올랐다.

23일. 또 다시 10라운드. 입찰가는 7천327억원.8)

최저경쟁입찰가격에서 2천872억원이 증가했다.

24일. 경매가는 최저경쟁입찰가에서 2배 가량 상승했다.9)

8천93억원. 업계가 우려했던 1조원에 점차 더 근접해가고 있었다.

상황이 이렇게 되자 업계뿐만 아니라 전문가들 사이에서도 방통위 정책 설계를 비판하는 목소리가 터져 나왔다. 경매가격이 올라가면 올라갈수록 가계통신비 인하에 악영향을 끼칠 것으로 우려했다. 결국 고객들의 주머니 사정이 더 좋아지지 않을 것이라는 걱정이었다.

25일. 역시나 낙찰은 고사하고 입찰가는 8천941억원까지 치솟았다.10)

누적 71라운드. 긴장감은 더 팽배해졌다.

26일. 누적 82라운드. 주말을 앞둔 금요일.

입찰가는 1조원을 눈앞에 둔 9천950억원까지 도달했다.

절체절명의 순간. KT가 갑자기 ‘입찰 유예’를 신청했다.11) 입찰 유예는 경매 중 신중한 결정이 필요할 때 사업체별로 2번씩 쓸 수 있는 일종의 ‘타임’ 카드다. 이 타임 카드를 26일 마지막 라운드에서 사용했기 때문에 KT로서는 주말을 이용해 입찰 포기 또는 전략 재조정의 시간을 벌게 됐다.

만약, KT가 입찰에 나서겠다고 판단한다면 낙찰가는 바로 1조원을 넘게 된다. 반대로 포기하게 된다면 SK텔레콤이 직전 라운드 입찰가인 9천950억원에 해당 주파수를 낙찰받게 된다.

손에 땀을 쥐는 5일이 흐른 뒤, 경매 주위가 환기됐다. 해당 업체 내부 뿐만 아니라 전문가들도 경매 낙찰 후 벌어질 후폭풍을 걱정했다. 방통위 내부에서조차 ‘이 정도까지 될 줄은 예상하지 못했다’는 볼멘 소리가 터져 나오기도 했다. 우려했던 상황의 현실화에 경매 설계에 대한 안일함이 도마 위에 올랐다.

그도 그럴 것이 방통위는 앞서 경매 과열이 발생하더라도 8천억원이 상한선이라고 예상한 바 있었다. 경매가 진행 중인 22일 국회 문화체육관광방송통신위원회 전체회의에 출석한 최시중 방통위 위원장도 “주파수 경매를 걱정스런 심정으로 지켜보고 있는 중”이라고 말해 경매 부작용에 대해 다소 인정하는 분위기를 풍기기도 했다.

경매 방식을 도입하겠다고 방통위가 나섰을 때도 일선에서는 과열 경쟁을 우려해 검토가 필요하다고 했지만 공정성과 효율성을 앞세워 밀어부친 결과였기 때문에 방통위 어깨는 더 무거워질 수밖에 없었다. 게다가 분산될 것으로 예상했던 800㎒대역 10㎒폭은 주인 없는 외톨이 신세로 전락했다.

SK텔레콤과 KT의 장외전은 한층 더 날카로워졌다. LG유플러스도 이후 발생할 경쟁 구도 재편으로 인해 불안한 심경을 드러내기도 했다.

이석채 전 KT 회장 [사진=KT]

'황금 주파수' SK텔레콤 품으로

결국 경매재개날인 29일이 밝았다. 하지만 더 이상 경매가 속행하지는 않았다. KT가 백기를 올린 것. KT가 입찰 포기를 선언하면서 SK텔레콤이 1.8GHz 주파수를 가져가게 됐다.12)

경매 결과에 대해 SK텔레콤은 “이번 경매가 우려스러울 정도로 과열 양상을 보인 것에 대해 유감스럽게 생각한다”며, “LTE 주파수를 확보함에 따라 사업자간 공정한 환경이 조성돼 고객에게 보다 질 좋은 서비스가 제공되기를 기대한다”고 말했다.

입찰 포기를 선언한 이석채 KT 회장은 29일 KT 광화문 사옥 기자실을 찾아 아쉬움을 나타냈다. 만약 KT가 낙찰받았다면 2G로 운영 중인 1.8GHz 20MHz 대역폭과 함께 총 40MHz폭에서 광대역 LTE 서비스가 가능했기 때문. 이론상 하향 최대 속도인 150Mbps를 낼 수 있기 때문에 경쟁사 대비 높은 품질을 기대할 수 있었다. 이 회장 역시 이 부분에 대한 안타까움을 드러냈다.

다만, 입찰 포기를 통해 경매 비용을 아끼게 된 KT는 더 많은 기회를 찾을 수 있을 것이라 기대했다. 특히 클라우드 시장에서 경쟁력을 확보하겠다고 강조했다.

이 회장은 이 자리에서 “주파수만 놓고 본다면 최대 1조5천억원 정도가 적정 가치라는 전문가 견해가 있기는 했으나 주파수 하나만 놓고 생각할 수는 없었다”라며, “클라우드 컴퓨팅 등 다른 사업에도 많은 투자가 필요하고 기회비용을 감안 했을때 (주파수 경매를) 이 정도에서 포기해야겠다고 결정했다”고 말했다.

최종 경매 결과 LG유플러스는 4455억 원에 2.1㎓ 대역 20㎒폭을, SK텔레콤은 1.8㎓ 대역 20㎒ 폭을 9950억 원에 낙찰 받았으며, KT는 800㎒ 대역 10㎒폭을 2610억 원에 가져갔다.13)