협력적 거버넌스로 꽃피는 도시재생
도시재생과 협력적 거버넌스
도시재생에서 거버넌스의 중요성
‘거버넌스(협치, governance)’라는 말은 그동안 정부(government)라는 용어와 같은 의미로 혼용되어 왔다. 21세기로 들어서면서 정부의 역량만으로 다원화된 사회문제 해결을 못하게 되고, 민간의 참여를 통해 사회문제가 해결되는 사례들이 등장했다. 이러한 변화 속에서 거버넌스는 곧 ‘협력적 거버넌스(collaborative governance)’를 의미하게 되었다.
협력적 거버넌스가 중요해진 이유는 신자유주의가 불러온 복지국가의 위기 때문이다. 에스핑 앤더슨은 자유주의 복지국가, 조합주의적 복지국가, 사회민주적 복지국가로 분류했다. 복지국가의 유형을 나눈 에스핑 앤더슨은 시민으로서 노동자가 ‘자신의 노동력’을 ‘상품’으로 노동시장에 팔지 않아도 살 수 있어야 좋은 복지국가라고 했다.
신자유주의는 주거, 교육, 의료, 사회보장 등 복지국가의 네 가지 기둥을 ‘상품화’하여 시민들의 삶을 더욱 어렵게 했다. 유럽 복지국가들은 대학등록금을 무료로 하는 독일의 교육, 의료서비스를 무료로 제공하는 영국의 의료, 네덜란드의 사회주택 등 네 가지 복지기둥들을 정부가 탄탄하게 뒷받침하고 있었다.
그러나 신자유주의로 인해 복지국가들은 사회복지 기둥의 상품화를 강요받기 시작했다. 즉, 정부 혼자서는 해당 복지들을 뒷받침하기 힘들어진 것이다.
정부조직이 풀지 못하는 문제를 이해관계자들과 함께 해결하기 위해 등장한 통치이론이 협력적 거버넌스이다. 협력적 거버넌스는 참여주의가 핵심가치이며 과정과 절차를 중요시한다. 시민들은 책임감과 주인의식, 협력을 운영원리로 택한다. 제공되는 공공서비스는 민(民)과 관(官)이 함께 생산하고 공무원은 조정자이자 촉진자의 역할을 수행한다. 이론적으로는 그렇지만 현실은 정말 그런가?
코끼리를 동물원에 가두지 않으려면
현실은 거버넌스의 효과를 체감하기 어렵다. 주민들과 공무원이 사용하는 언어도 다르고, 일하는 방식도 다르다. 당연히 조직의 성격과 운영방식도 다르다. 공무원들과 주민들 사이에는 조직, 언어, 일하는 방식이 다르기 때문에 이러한 한계를 양측 모두 이해하기 위해 끊임없이 소통해야 한다.
협력적 거버넌스에서 가장 중요한 요소는 ‘참여’이다. 정부, 시장, 시민사회 등 다양한 사회구성원들이 참여해야 한다. 다양한 구성원들의 참여를 통해 공공서비스 시스템이 혁신적으로 다시 구축될 수 있다. 가장 중요한 것은 사회구성원들의 능동적이고 주체적인 참여이며, 이를 바탕으로 시민, 정부, 시장, 시민사회가 서로 협력해 낭갈 때 우리에게 닥친 위기를 이겨낼 수 있다.
협력적 거버넌스가 정착하려면 정부부터 혁신을 해야 된다. 정부 스스로 '당사자'가 아닌 '시혜자(施惠子)'를 자처하면 실패의 길을 걷게 된다. 정부가 시혜자를 자처하는 순간 지혜로운 코끼리를 동물원 우리에 가두는 어리석음을 저지르게 된다.
협력적 거버넌스는 현대사회에서 일어나는 복잡한 문제를 해결하는 유용한 방식이다. 현대사회는 정부조직이 다양한 문제를 혼자 풀어가기 어렵다. 국민은 더 이상 국가의 문제해결 능력에만 기댈 수 없게 되었다.
국민의 욕구는 높아지고 복잡해지고 다양해지는데, 중앙정부나 지방자치단체는 다원화된 국민들의 복잡한 요구에 대응할 조직역량을 구축하지 못했다. 그렇다고 시장에서 시민들의 다양한 요구가 해결되는 것도 아니다. 국가와 시장 주도를 넘어서는 공공서비스 확보가 필요성이 증가되는 상황에서 이를 담아낼 그릇으로 협력적 거버넌스가 등장했다.
시대별로 거버넌스의 변화
산업화시대인 1960~1980년대는 국가가 한국사회의 근대적 과제를 주도하던 시기였다. 근대적 과제를 성취하는 데는 성공적이었다. 그러나 권위주의와 획일성, 기득권의 공고화와 양극화로 공공성의 위기가 발생한다.
민주화시대인 1990~2000년대는 시민사회로 주도권이 넘어간 시기였다. 거버넌스의 주체로 시민의 등장은 극적이었고 시민운동의 전성기였다. 그러나 시민 없는 시민운동과 전문가주의에 빠졌다는 비판에 직면한다.
2000년대 이후는 참여민주주주의 시대이다. 개인의 참여와 저항이 그 새로움의 기반이다. 이는 집단(단체)을 상징하던 깃발이 사라지고 시민들의 직접행동으로 표출되었다. 소셜네트워크서비스(SNS) 등 새로운 미디어의 등장과 활성화로 개인들의 소통과 네트워킹의 혁신적 전환이 일어난다. 또한, 생활운동 기반의 주민조직화도 활발해진다. 마을공동체나 도시재생 분야에서 그 움직임은 뚜렷하게 확인된다.
협력적 거버넌스는 자치와 분권 시대의 필요충분조건이다. 2010년~2017년까지 참여와 소통이 강조되었다면, 2018년부터는 권한과 협력이라는 키워드가 강조되어야 한다. 특히, 권한과 협력은 지역기반의 협치에서 정착되어야 한다. 지역과 마을에서 공론장을 복원해 내는 것이야말로 민주주의에 이르는 지름길이기 때문이다. 공론장은 토론과 논쟁으로 여론 또는 주민의견을 만들어가는 의사소통 공간이다.
