[행정소송변호사] 집행정지의 효력, 집행정지와 가처분
1. 집행정지의 내용
집행정지의 내용은 효력정지, 집행정지, 절차 속행의 정지라는 세 가지 유형으로 나누어집니다.
① 효력정지는 처분의 효력이 존속하지 않는 상태를 인정하는 것으로 별도의 집행행위가 필요 없이 의사표시만으로 완성되는 행정처분에 대한 집행정지를 의미합니다.
① 집행정지란 처분의 집행력을 박탈하여 그 내용을 실현하는 행위를 금지하는 것을 말합니다.
③ 절차 속행의 정지는 처분이 유효함을 전제로 법률관계가 진전되어 다른 처분이 행하여지는 경우에 그 기초가 되는 처분의 효력을 박탈하여 절차의 속행이나 법률관계의 진행을 금지하는 정지를 뜻합니다.
그러나 실질적으로 위 세 가지 유형은 명확하게 구분되고 있지 않습니다.
세 가지 유형의 구분과 관련하여, 집행의 개념이 정립되어야 할 필요성이 제기되고 있습니다. 집행의 개념이 좁게 이해된다면 집행정지에 의하여 권리가 구제되는 영역이 제한되므로 효력정지가 보다 활발하게 활용되어야 할 것이고, 집행의 개념이 처분의 실현과 관련되는 모든 부수적인 조치를 포함하는 의미로 넓게 이해된다면 집행정지에 의하여 잠정적인 권리구제의 목적이 달성되는 경우가 많아질 것입니다.
대법원은 2003. 7. 11. 선고 2002다48023 판결에서, “과징금부과처분에 대한 집행정지결정이 내려진 경우에 행정청에 의하여 과징금부과처분이 집행되거나 행정청, 관계 행정청 또는 제3자에 의하여 과징금부과처분의 실현을 위한 조치가 행하여져서는 아니된다”고 판시하였습니다. 따라서 집행정지 결정에 있어서 집행의 의미를 넓게 이해하는 입장을 취하고 있습니다.
2. 집행정지의 효력
1) 장래효
집행정지결정의 효력에 관하여, 집행정지의 효력이 장래에 향하여 적용되는 것인지 소급하는 것인지에 대하여 통상 소급효가 인정되지 않는다고 판단하고 있습니다.
2) 대세효
신청인, 피신청인뿐만 아니라 제3자와 관계행정청에도 집행정지결정의 효력이 미칩니다. 행정소송법 제29조 제2항은 제3자에 대해서도 집행정지결정의 효력이 미침을 명시하고 있습니다.
3) 처분에 미치는 효력
처분에 대한 효력정지결정이 있는 경우 처분은 처분 시에 소급하여 처음부터 존재하지 않았던 것과 같은 상태가 됩니다. 집행정지결정은 처분의 내용의 실현을 장래를 향하여 정지시킵니다. 따라서 행정청, 관계 행정청, 처분의 상대방 및 제3자와 같은 모든 관계인은 행정처분을 실현하거나 관련되는 모든 부수적인 조치를 취할 수 없게 됩니다. 따라서 처분의 상대방은 처분에 따를 필요가 없고, 처분에 따른 의무를 이행하지 않더라도 의무불이행에 대한 책임을 지지 않습니다. 절차 속행의 정지가 있을 경우에는 처분이 유효함을 전제로 한 후속처분을 할 수 없게 될 뿐이고, 처분 자체의 효력 및 집행에는 영향이 없습니다.
3. 불복방법
집행정지결정에 대하여는 즉시항고를 할 수 있습니다. 그러나 즉시항고가 제기되어도 결정의 집행은 정지되지 않습니다. 또한 즉시항고에 대한 결정에 대하여는 재항고가 가능합니다. 재항고심은 법률심이므로 증거의 취사나 사실인정이 잘못되었다는 사유를 재항고이유로 주장할 수 없고, 사실심리를 요청할 수 없습니다.
4. 집행정지와 가처분
가. 집행정지와 가처분의 비교
집행정지는 민사집행법상의 가처분과는 다르게 적극적으로 임시의 지위를 정하는 것이 아니고 소극적으로 계쟁처분의 효력 내지 집행을 정지시키는 효력만을 가집니다. 그러므로 적극적인 의미를 가지는 작위 또는 부작위를 행정청에게 명하거나 명한 것과 동일한 상태를 형성할 수는 없습니다.
나. 당사자소송에의 가처분 준용
당사자소송에 관하여는 집행정지 규정이 적용되지 않고, 행정소송법 제8조 제2항은 특별한 규정이 없는 사항에 대하여는 민사소송법을 준용한다는 규정을 두고 있습니다.
대법원은 2015. 8. 21. 선고 2015무26 결정에서, “도시 및 주거환경정비법상 행정주체인 주택재건축정비사업조합을 상대로 관리처분계획안에 대한 조합 총회결의의 효력을 다투는 소송은 행정처분에 이르는 절차적 요건의 존부나 효력 유무에 관한 소송으로서 소송결과에 따라 행정처분의 위법 여부에 직접 영향을 미치는 공법상 법률관계에 관한 것이므로, 이는 행정소송법상 당사자소송에 해당한다. 그리고 이러한 당사자소송에 대하여는 행정소송법 제23조 제2항의 집행정지에 관한 규정이 준용되지 아니하므로, 이를 본안으로 하는 가처분에 대하여는 행정소송법 제8조 제2항에 따라 민사집행법상 가처분에 관한 규정이 준용되어야 한다”라고 판단하였습니다.
이는 당사자소송에 대해서는 민사집행법상 가처분에 관한 규정이 준용됨을 인정한 것입니다. 따라서 행정처분과 무관한 공법상 법률관계에 대한 당사자소송에서는 가처분이 가능합니다.
5. 다른 행정소송에의 집행정지 준용
행정소송법 제23조는 취소소송에 집행정지에 관하여 규정하고 있습니다. 행정소송법 제38조 제1항은 무효등확인소송에 집행정지에 관한 규정을 준용하는 것으로 정하고 있고, 동조 제2항은 집행정지에 관한 규정을 준용하지 않고 있어 부작위위법확인소송에는 집행정지가 인정되지 않습니다. 또한 당사자소송에 있어서는 행정소송법 제23조를 준용하는 규정을 두고 있지 않으므로 집행정지가 준용되지 않습니다. 나아가, 행정소송법 제46조는 민중소송과 기관소송의 성질에 반하지 아니하는 한 항고소송의 규정을 준용한다고 하였으므로, 민중소송과 기관소송 중 처분의 취소를 구하는 소송이나 처분 등의 효력 유무 또는 존재 여부를 구하는 소송에서는 집행정지가 가능합니다. 그러나 부작위위법확인을 구하는 민중소송과 기관소송에는 집행정지가 적용되지 않습니다.
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