농지취득자격증명과 농지처분명령
1. 경자유전(耕者有田)의 원칙
헌법 제121조 제1항은 농지의 소작제금지와 경자유전(耕者有田)의 원칙을 선언하고 있고, 농지법 제6조 제1항은 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하도록 규정하고 있습니다.
이를 달성하기 위한 수단으로서 매매 등으로 농지를 취득하고자 하는 자는 관할지자체로부터 농지취득자격증명을 발급받도록 하고 있습니다(농지법 제8조) 그밖에 농지법은 상속으로 농지가 분할되는 것을 막기 위한 상속자의 농지소유, 이농자의 농지소유, 농지임대차(제23조 이하)와 위탁경영(제9조) 등에 관한 제도, 농지보전제도(제28조 이하) 및 엄격한 농지전용제도(제34조 이하)를 마련하여 경자유전의 원칙을 관철시키고 있습니다.
경자(耕者)의 의미에 관하여 구 농지개혁법에서는 “자경의 의사 있는 자”로 정의하였으나, 현행 농지법은 제6조 제1항에서 “농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자“로 정의하였습니다.
한편 농지법 제2조 제4호는 “｢농업경영｣이라 함은 농업인 또는 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것”으로 정의하고 있고, “농지법 제2조 제5호는 ｢자경｣이란 농업인이 그 소유 농지에서 농작물 경작 또는 다년생식물 재배에 상시 종사하거나 농작업의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것과 농업법인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것”으로 정의하고 있습니다.
이와 관련하여 대법원은, ‘농지 전부를 자신이 자경하지 아니하고 현지인에게 위탁경영할 목적으로 매입한 경우’에 농지법 제61조에서 정하는 사위 기타 부정한 방법으로 농지취득자격증명을 발급받은 경우에 해당한다고 판시한 사례가 있습니다.
대법원 2006. 2. 24. 선고 2005도8080 판결
농지법 제2조, 제6조, 제8조, 제9조 및 같은 법 시행령의 규정에 비추어 보면, 농지법 제9조 소정의 예외적인 경우를 제외하고 자신의 노동력을 투입하지 아니한 채 농작업의 전부 또는 일부를 위탁경영하는 것은 허용되지 아니하고, 농지법 제61조 소정의 사위 기타 부정한 방법으로 제8조 제1항의 규정에 의한 농지취득자격증명을 발급받은 자라 함은 ‘정상적인 절차에 의하여는 농지취득자격증명을 받을 수 없는 경우임에도 불구하고 위계 기타 사회통념상 부정이라고 인정되는 행위로써 농지취득자격증명을 받은 자’를 의미한다.
앞서 본 바와 같이 피고인이 처음부터 이 사건 농지 전부를 자신이 자경하지 아니하고 현지인에게 위탁경영할 목적으로 매입하였고, 이 과정에서 자경을 하지 아니하면 농지의 소유가 불가능하다는 규정을 회피하기 위하여 이 사건 농지취득자격증명 신청서에 첨부된 농업경영계획서의 노동력확보방안란에 ‘자기노동력’ 또는 ‘자기노동력과 일부 고용’이라고 허위의 사실을 기재하여 농지취득자격증명을 발급받은 사실을 인정할 수 있으므로 이는 사위 기타 부정한 방법으로 농지취득자격증명을 발급받은 경우에 해당한다고 할 것이다.
경자유전(耕者有田)의 원칙을 관철시키기 위한 농지법상 제도로는 농지취득자격증명제도와 농지처분명령제도가 있습니다.
2. 농지취득자격증명
농지매매에 있어서 경자유전의 원칙을 관철시키기 위하여 인정되어오던 농지개혁법 제19조 제2항의 농지매매증명제도61)는 1994년 농지법의 통폐합이 이루어지면서 현행 농지법 제8조상의 농지취득자격증명제도로 바뀌었습니다.
농지법 제8조 제1항에 의하면 농지를 취득하려는 자는 소재지관서에서 농지취득자격증명을 발급받아야 하고, 동조 제4항에 의하면 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 취득하는 자가 그 소유권에 관한 등기를 신청할 때에는 농지취득자격증명을 첨부하여야 합니다.
농지취득자격증명은 매매계약이나 소유권이전의 효력발생요건이 아니라, 단지 소유권이전등기를 신청하는 데에 필요한 첨부서류로서의 의미만을 지닙니다. 따라서 결과 불법으로 발급받은 농지취득자격증명서를 첨부하거나 설령 위조한 경우에 조차도 농지취득자격증명 자체는 무효일지라도, 일단 농지 소유권이전등기를 경료한 경우에는 물권변동의 효력이 발생하게 됩니다.
대법원 1998. 02. 27, 선고 97다49251 판결
농지법 제8조제1항 소정의 농지취득자격증명은 농지를 취득하는 자가 그 소유권에 관한 등기를 신청할 때에 첨부하여야 할 서류로서(농지법 제8조 제4항), 농지를 취득하는 자에게 농지취득의 자격이 있다는 것을 증명하는 것일 뿐 농지취득의 원인이 되는 법률행위(매매 등)의 효력을 발생시키는 요건은 아니다.
3. 농지처분명령
농지법 제10조 제1항은 “농지법 제6조에 따른 농지 소유제한을 위반했거나 농지법 제7조에 따른 농지 소유상한을 위반하여 농지를 소유할 목적으로 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 농지취득자격증명을 발급받은 것으로 판명된 경우에는 판명된 때로부터 1년 이내에 해당 농지를 처분하여야 한다”고 규정하고 있습니다.
농지법
제6조(농지 소유 제한)
① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다.
제7조(농지 소유 상한)
① 상속으로 농지를 취득한 자로서 농업경영을 하지 아니하는 자는 그 상속 농지 중에서 총 1만제곱미터까지만 소유할 수 있다.
② 대통령령으로 정하는 기간 이상 농업경영을 한 후 이농한 자는 이농 당시 소유 농지 중에서 총 1만제곱미터까지만 소유할 수 있다.
③ 주말ㆍ체험영농을 하려는 자는 총 1천제곱미터 미만의 농지를 소유할 수 있다. 이 경우 면적 계산은 그 세대원 전부가 소유하는 총 면적으로 한다.
농지법상 농지를 소유할 수 있는 자는 농지를 자기의 농업경영에 이용하거나 하려는 자를 원칙으로 하고, 여기에는 농업인과 농업법인이 있습니다.
농지법
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
2. "농업인"이란 농업에 종사하는 개인으로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다.
농지법 시행령
제3조(농업인의 범위) 법 제2조 제2호에서 "대통령령으로 정하는 자"란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다.
1. 1천제곱미터 이상의 농지에서 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하거나 1년 중 90일 이상 농업에 종사하는 자
2. 농지에 330제곱미터 이상의 고정식온실ㆍ버섯재배사ㆍ비닐하우스, 그 밖의 농림축산식품부령으로 정하는 농업생산에 필요한 시설을 설치하여 농작물 또는 다년생식물을 경작 또는 재배하는 자
3. 대가축 2두, 중가축 10두, 소가축 100두, 가금(家禽: 집에서 기르는 날짐승) 1천수 또는 꿀벌 10군 이상을 사육하거나 1년 중 120일 이상 축산업에 종사하는 자
4. 농업경영을 통한 농산물의 연간 판매액이 120만원 이상인 자
농지소유자격에 관하여 종래 구 농지개혁법상으로는 농가개념을 두어 농가에 소속된 자가 아니면 원칙적으로 농지의 소유자격이 없었으나, 현행 농지법에서는 농업인이라는 개념을 도입하여 농가에 소속된 자가 아니더라도 농지를 자기의 농업경영에 이용하거나 이용하려는 자는 농지를 소유할 수 있도록 하고 있습니다. 농지를 자기의 농업경영에 이용하거나 이용하려는 자에는 자경뿐만 아니라 위탁경영(전부위탁과 부분위탁 포함)과 타인을 고용하여 농업을 경영하는 경우도 포함됩니다.
농업인으로 인정되지 못하면, 취득한 농지는 농지법 제10조에 의하여 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 처분하여야 합니다. 시장(구를 두지 아니한 시의 시장)․군수 또는 구청장은 제10조에 따른 처분의무 기간에 처분 대상 농지를 처분하지 아니한 농지 소유자에게 6개월 이내에 그 농지를 처분할 것을 명할 수 있는데, 농지 소유자는 처분명령을 받으면 한국농촌공사에 그 농지의 매수를 청구할 수 있습니다(농지법 제11조 제1항).
다만 한편 농지법 제정 당시 부칙 제5조에 의하면 농지법 제6조 제1항 등 경자유전의 원칙에 관한 규정 및 제22조의 임대차금지 규정은 기존의 농지소유자에게는 적용되지 않습니다. 따라서 1996. 1. 1. 농지법 시행 전에 농지를 소유한 자는 농업인이든 비농업인이든 자경의무가 없고, 임대차 금지 규정도 적용되지 않기 때문에, 설령 농업에 이용하지 않더라도 동법 제10조에 따라 처분의 대상이 되지 않습니다.
4. 비농업 상속인과 농지처분
합법적으로 농지를 소유한 비농업 상속인이 농지를 불법적으로 용도변경한 경우 농지처분의 대상이 되는지가 문제될 수 있습니다.
상속인은 농지법 제6조 제2항 제4호에 따라 자경 또는 농업경영을 하지 않더라도 1만㎡까지는 농지를 소유할 수 있습니다.
농지법
제6조(농지 소유 제한)
① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다.
② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있다.
4. 상속[상속인에게 한 유증(遺贈)을 포함한다. 이하 같다]으로 농지를 취득하여 소유하는 경우
제7조(농지 소유 상한)
① 상속으로 농지를 취득한 자로서 농업경영을 하지 아니하는 자는 그 상속 농지 중에서 총 1만제곱미터까지만 소유할 수 있다.
대법원은 상속인이 농지를 농업경영에 이용하지 않고 공장부지나 물건적재를 하는 등 농지전용허가를 받지 않고 용도를 변경한 사안에서 ‘비자경 상속인이 1만제곱미터까지 합법적으로 소유할 수 있는 상속농지에 대해서는 자경 또는 농업경영에 이용할 의무가 없다는 점에서 휴경을 이유로 하는 농지처분을 명하는 것은 위법하다’고 판시하였습니다.
대법원 2019.2.14. 선고 2017두65357 판결
상속농지의 경우 제6조 제2항 제4호에 따라 면적과 무관하게 취득하여 소유하는 것이 가능하다. 농업경영에 이용하지 않을 경우 모든 상속농지가 처분의무의 대상이 된다고 본다면 굳이 제7조 제1항에서 소유 상한을 둘 필요가 없을 것이다. 제7조 제1항에서 농업경영을 하지 아니하는 자에 대하여 1만㎡의 소유 상한을 두는 취지는 1만㎡까지는 농업경영에 이용하지 않더라도 계속 소유할 수 있고, 처분의무의 대상도 되지 않기 때문으로 보는 것이 합리적이다.
농지법 시행령 제9조 제1항 제1호는 농지법 제10조 제1항 제1호의 자기의 농업경영에 이용하지 않는 정당한 사유 중 하나로 농지법 제23조 제1항에 따라 소유 농지를 임대 또는 사용대(사용대)하는 경우를 열거하고 있다. 그러나 농지법 제23조는 농지법 중 농지 소유에 관한 제2장이 아닌 ‘농지의 이용’에 관한 제3장에 위치하고, 상속으로 취득한 농지에 대한 적법한 임대 등 권한을 규정한 것일 뿐, 임대 등을 강제하는 규정이 아니다. 위와 같은 ‘정당한 사유’를 규정한 농지법 시행령 제9조는 농지처분의무 규정이 도입된 이후인 2002. 3. 30. 농지법 개정 당시 비로소 도입된 점을 고려하면, 상속으로 취득한 농지에 대하여 자경하지 않고 농지법 제23조 제1항에 따른 임대 등을 하지 않는다는 이유로 처분의무가 발생한다는 해석의 근거가 될 수는 없다.
5. 농지처분 이행강제금 부과처분에 대한 불복절차(비송사건절차법)
농업인으로 인정되지 못하여 농지법 제10조에 따라 농지처분명령을 받은 자가 농지처분을 하지 못한 경우, 행정청은 농지처분명령을 받은 자에게 이행강제금을 부과할 수 있습니다(농지법 제62조).
농지법 제62조(이행강제금)
① 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)ㆍ군수 또는 구청장은 제11조제1항(제12조제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 후 제11조제2항에 따라 매수를 청구하여 협의 중인 경우 등 대통령령으로 정하는 정당한 사유 없이 지정기간까지 그 처분명령을 이행하지 아니한 자에게 해당 농지의 토지가액의 100분의 20에 해당하는 이행강제금을 부과한다.
② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 알려야 한다.
③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우 이행강제금의 금액, 부과사유, 납부기한, 수납기관, 이의제기 방법, 이의제기 기관 등을 명시한 문서로 하여야 한다.
④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 최초로 처분명령을 한 날을 기준으로 하여 그 처분명령이 이행될 때까지 제1항에 따른 이행강제금을 매년 1회 부과ㆍ징수할 수 있다.
⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제11조제1항(제12조제2항에 따른 경우를 포함한다)에 따라 처분명령을 받은 자가 처분명령을 이행하면 새로운 이행강제금의 부과는 즉시 중지하되, 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다.
⑥ 제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 불복하는 자는 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다.
⑦ 제1항에 따른 이행강제금 부과처분을 받은 자가 제6항에 따른 이의를 제기하면 시장ㆍ군수 또는 구청장은 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 「비송사건절차법」에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 한다.
⑧ 제6항에 따른 기간에 이의를 제기하지 아니하고 제1항에 따른 이행강제금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다.
이 경우 농지법 제62조에 따른 이행강제금 부과처분에 대한 다툼은 행정소송이 아닌 비송절차법에 따른 재판절차가 진행됩니다.
대법원 2019. 4. 11., 선고, 2018두42955, 판결
농지법은 농지 처분명령에 대한 이행강제금 부과처분에 불복하는 자가 그 처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 부과권자에게 이의를 제기할 수 있고, 이의를 받은 부과권자는 지체 없이 관할 법원에 그 사실을 통보하여야 하며, 그 통보를 받은 관할 법원은 비송사건절차법에 따른 과태료 재판에 준하여 재판을 하도록 정하고 있다(제62조 제1항, 제6항, 제7항). 따라서 농지법 제62조 제1항에 따른 이행강제금 부과처분에 불복하는 경우에는 비송사건절차법에 따른 재판절차가 적용되어야 하고, 행정소송법상 항고소송의 대상은 될 수 없다.
농지법 제62조 제6항, 제7항이 위와 같이 이행강제금 부과처분에 대한 불복절차를 분명하게 규정하고 있으므로, 이와 다른 불복절차를 허용할 수는 없다. 설령 관할청이 이행강제금 부과처분을 하면서 재결청에 행정심판을 청구하거나 관할 행정법원에 행정소송을 할 수 있다고 잘못 안내하거나 관할 행정심판위원회가 각하재결이 아닌 기각재결을 하면서 관할 법원에 행정소송을 할 수 있다고 잘못 안내하였다고 하더라도, 그러한 잘못된 안내로 행정법원의 항고소송 재판관할이 생긴다고 볼 수도 없다.
농지법 제2조 제1호는 농지에 관한 정의 규정인데, 원칙적 형태는 “전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지”이다[(가)목 전단]. 따라서 어떤 토지가 이 규정에서 말하는 ‘농지’인지는 공부상의 지목과 관계없이 토지의 사실상 현상에 따라 판단하여야 한다.
그런데 농지법은 농지전용허가 등을 받지 않고 농지를 전용하거나 다른 용도로 사용한 경우 관할청이 그 행위를 한 자에게 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있고, 그가 원상회복명령을 이행하지 않으면 관할청이 대집행으로 원상회복을 할 수 있도록 정함으로써(제42조 제1항, 제2항), 농지가 불법 전용된 경우에는 농지로 원상회복되어야 함을 분명히 하고 있다. 농지법상 ‘농지’였던 토지가 현실적으로 다른 용도로 이용되고 있더라도 그 토지가 농지전용허가 등을 받지 않고 불법 전용된 것이어서 농지로 원상회복되어야 하는 것이라면 그 변경 상태는 일시적인 것이고 여전히 ‘농지’에 해당한다.
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