정책형성론 1_강의시작
연세대 행정대학원 공공정책과정 정책형성론 1
0. 들어가기
2020학년도 코로나로 정신 없는 상황에서 연세대 행정대학원의 공공정책과정이 시작되었다.
2019년도 2학기에는 중소기업정책론, 사회과학방법론, 거시경제와 공공정책을 수강하였고, 이번 2020년 1학기에는 정책형성론, 정책관리론, 정책평가론을 수강한다. 오늘은 그 시작으로 정책형성론의 첫 스타트를 끊었다.
정책이란 무엇인가? 정책이란 일반적으로 '공공문제를 해결하고자 정부에 의해 결정된 행동방침'을 말한다.
정책이 polocy라면 형성은 fomulation이다. 정책을 만드는 것 혹은 정책을 입안하는 것을 말한다.
정책이 형성되기 이전에 정책의제설정'단계가 있다. 어떤 문제를 해결할 것인가에 대해서 분석하고 어떤 대안을 만들어 낼 것인가라는 것이 바로 '정책형성'이다.
'의제설정-형성-집행-평가-정책피드백'의 과정을 정책과정Policy Process라고 한다. 정책형성론은 2번째 프로세스에 있다.
이번학기에는 정책형성과 관련된 이론들을 배우고, 사례에 적용하여 발표하고 토론할 예정이다.
1. 강의개요
인류 역사의 발전과정은 분화의 시대로부터 통합의시대로 옮겨가고 있다. 마찬가지로 학문연구의 경향도 분화의 과정을 거쳐 통합화되어 가고 있는데, 사회과학분야에서도 1960년대이후 통합현상이 전개되어 통제적 또는 종합학문적interdisciplinary approach 접근방법이 나타나게 되었다.
이런 경향에 부응하여 대두된 새로운 학문조류가 정책학 또는 정책과학Policy Sciences이다. 정책학의 대두는 실천적목적에서 비롯되었다.
즉, 1930년대 이후 가치와 사실을 구분하고자 하는 과학철학의 영향아래 실증적 과학(행태주의 behavioralism)이 준자연과학모형에 의거하여 엄밀한 과학성만을 추구함에 따라 공공정책 또는 사회문제에 대해서는 관심을 두지 않았다. 여기서 실천적이라고 하는 것은 실제 문제를 해결하기 위해서 만들어졌다는 것을 이야기 한다.
특히 1960년대 미국사회는 과학기술혁명, 도시혁명, 세대격차, 도덕혁명, 학생의 반항운동, 저소득층의 반항운동, 인종혁명 등의 급격한 사회변동에 따라 여러 가지 심각한 사회문제에 직면하게 되었다.
따라서 이러한 문제해결을 위한 지식이 시급히 요구되었으며, 문제치유능력에 있어 무기력한 기존의 행태론적 실증이론에 비판이 가해지기 시작했다. 이것을 후기 행태주의Post-behavioralism이라고 한다.
이에 정책 문제 해결에 직접적인 도움을 줄 수 있는 연구가 활발하게 진행되기 시작하였고, 이것이 발전되어 정책학이라는, 정책과학이라는 학문적 조류를 형성하게 되었다.
한편 포스트모던국가의 등장으로 기존의 모던 국가의 통치 패러다임에서 거버넌스 패러다임으로의 이행이 일어남에 따라 정책연구에도 새로운 변화가 일어나고 있다.
민주화가 고도화됨에 따라 우리나라에서도 최근 정부에서 형성되고 집행되는 공공정책에 대한 관심이 날로 증대되고 있다.
학자들의 학문적 관심 뿐만 아니라 관련 정책실무자나 사회집단 및 일반국민들의 관심 또는 고조되고 있다. 또한 시민사회의 성장과 NGO의 활성화가 큰 영향을 미쳤다.
따라서 이 과목은 정책과학의 기초과목으로서 정책의 기본개념과 제이론을 포함한 정반적인 지식을 이해하는 데 목적이 있다.
이를 위해 본 과목에서는 다음과 같은 공부를 하게 된다.
1. 의제설정 Agenda setting or Buliding
2. 정책형성 Policy fomulation
3. 정책의사결정 Policy decision making
4. 정책합법화 policy legitimation
5. 정책집행 Policy implementation
6. 정책평가 Policy evaluation
7. 정책환류 Policy feedback
8. 정책변동 Policy change
9. 정책과정 모형 Policy Process Model
2. 정책에 있어서 이론과 패러다임
그림 1의 경우
아래 그림에서 (A)는 무엇을 표현한 것 같은가?
첫번째는 새라고 보는 입장과 산양이라고 보는 입장이 나올 수 있다. 또한 두 가지가 모두가 된다는 절충주의도 가능하다.
그러나 사회과학에서는 절충주의는 근거가 약하다. 결국은 새라고 보는 관점과 산양이라고 보는 관점이 합리적인 근거를 가지고 타당성을 증명하는 이론을 만들어 낸다.
이론에 대해서 합리성과 타당성을 가지고 오기 위해서 현실의 세계에서 증명할 수 있는 근거를 만들어 내는 것이 사회과학의 방법이다. 다시 말하면, 이론들이 현상에서 정말로 타당한지에 따라서 그 이론은 효과성을 입증받을 수 있는 것이다.
그런데 (B)를 보면 약간 달라진다. 한마리가 있을 때는 다양한 관점이 가능하나 다양한 개체들이 나오게 될 때는 관점이 좀 더 확실해 진다. (B)를 볼 때 많은 사람들이 새라고 보는 관점으로 '이론'을 만들고 그것을 증명하기 위해서 특이점과 이야기할 것이다.
그림 2의 경우
그림 2에서는 현상에서 보여지는 사례들이 약간 달라졌다. 그림 1에서는 B의 경우에서 새라고 볼 수 있는 가능성이 많았으나 그림 2의 경우에는 오히려 산양이라는 관점이 더 많은 것 처럼 보인다.
특히 아래쪽에 산양의 다리가 보여짐에 따라서 산양이라는 증거가 더 확실해지기 때문이다.
단순하게 우리는 산양과 새로 비교했지만 우리는 어떤 현상을 이론화하고 혹은 이론을 현상에서 증명하기 위해서는 증명할 수 있는 합리적인 자료, fact, 요소가 필요한 것이다.
이러한 요소들의 연결성과 집합성, 특이성이 많을 수록 사회과학에서는 타당성이 높아진다고 할 수 있다.
3. 강의 실라버스
* 강의노트/Reading Materials
* 참고 교재: 김형렬저, 정책학, 법문사_정정길·최종원·이시원·정준금, 정책학원론, 대명출판사.
정책학원론 교재들
1. Edward Wilson, Consilience: The Unity of Knowledge / 역서, 최재천, 장대익, 통섭(統攝)지식의 대통합
2. Thomas Dye, Understanding Public Policy, 9th edition, 1998.
3. B. Guy Peters, American Public Policy:Process and Performance, 2nd edition
4. James Anderson, Public Policy Making, 4th edition, 2000.
5. Graham T. Allison, Essence of Decision Making: Explaining the Cuban Missile Crisis, 1971.
6. Graham T. Allison and Pjilip Zelikow, Essence of Decision Making: Explaining the Cuban Missile Crisis, 2nd edition, 1999.
7. David Richards and Martin J. Smith, Goverannce and Public Policy in the UK, 2002.
8. 大 前 正 臣(오아메 마사오미) 著 신태현역, 결단의 구조: JFK의 용기있는 선택, 경운출판사, 1995. 9. Earnest May and Philip Zelikow, editors, The Kennudy Tapes: Inside the White House During the Cuban Misslie Crisis, 2002.
10. Granahm Allison and Philip Zelikow저 김태현 역, 결정의 엣센스: 쿠바 미사일 사태와 세계핵 전쟁의 위기, 모음북스, 1999.
- 영화 Thirteen Days(D-13)
- 허출 著, 6.25와 미국의 전쟁정책, 2006, 한국학술정보.
정책학에 기본이 되는 그라함앨리슨의 쿠바미사일위기를 다룬 결정의 엣센스제 1 주: 강의소개
제 1 부: 정책(과)학의 기초
제 2 - 3 주: 정책(과)학의 기초:
김형렬, pp. 13-84
기초개념(파라다임, 이론, 모형/정책연구의 논리/정책사례연구의 개념 및 유형)
정책의 개념과 구성요소/정책연구의 필요성
정책(과)학의 연혁, 특성 연구방법(정책(과)학 연구의 연혁, 특성, 연구방법과 내용, 인접학문분야와의 관계)
가버넌스의 개념, 유형 및 등장배경
제 4 주: 정책의 유형: 사례연구/정책연구모형
정책연구의 유형:
정책의 유형(Lowi의 정책유형을 비롯한 다양한 유형의 검토)
사례연습: 선거정책(한국선거제도하에서 득표-의석 배분정책), 공무원의 인력정책
(공무원 인력규모 정책의 유형 연구), 기타 정책
정책연구모형:
합리모형, 점증모형 등 주요 정책연구의 모형
제 2 부: 정책의제설정론 및 협의의 정책형성론
제 5 - 6 주: 정책의제설정모형/狹義의 정책형성론
정책의제설정모형:
김형렬, pp.143-184.
의제의 개념 및 종류
의제설정의 경로
의제설정모형(Cobb. Ross and Ross모형 등)
의제설정의 변수와 전략
사례연습: 독점규제 및 공정거래정책에 대한 의제설성
협의의 정책형성론:
Jones, Peters, Howlett and Ramesh의 정책형성모형
제 3 부: 정책(의사)결정론 및 정책합법화
제 7 주: 정책(의사)결정모형 I / 정책합법화
정책(의사)결정모형:
김형렬, 185-278.
Allison의 세 가지 모형을 비롯한 의사결정모형들의 검토
사례연습: 경부고속도로건설정책
정책합법화:
Peters의 유형 등
제 8-9 주: 정책(의사)결정모형 II
제 10-11 주: 한국정책결정의 과정과 특성
제 4 부: 정책사례연습(발표 및 토론)
제 12 주: 사례발표 및 토론 1, 2
제 13 주: 사례발표 및 토론 3, 4
제 14 주: 사례발표 및 토론 5, 6
제 15 주: 기말시험
민네이션, 생각
이론은 상징계이고, 관점은 상상계이다. 그리고 상징계에서 관점과 실재계의 현상이 싱크로 하는 부분을 만들어 가는 것이 과학이다. 이러한 과학의 대상이 자연이면 자연과학이고 사람과 사회이면 사회과학이 되는 것이다. 라캉의 구분에 대해서(이것도 이론인데) 현실에서도 적용가능한 분류라는 것을 알 수 있다.
행태주의는 행동을 보고 판단을 하는 것이다. 후기 행태주의는 행동의 이면에 있는 부분까지 파악하려고 가치의 문제를 다루는 것이다. 행태주의가 과학적 방법론에 집착했다면, 후기 행태주의는 자연과학의 방법론만이 아니라 심리학이나 사회학, 인문학과 같은 다양한 학문적인 접근이 일어났다. 이러한 과정을 통해서 사회문제 해결에 더 적실성있게 진행할 수 있다는 것을 볼 수 있었다.
참고 1. 사회과학의 이해
https://brunch.co.kr/@minnation/1488
참고 2. 후기 행태주의
개념: 후기행태주의(後期行態主義, post-behaviorism) 또는 탈행태주의란 과학주의,실증주의에 기반을 둔 행태주의에 대한 반발적인 1960년대 후반 이후의 학문적 사조를 말한다. 정치학자 Easton(이스턴)은 ‘정치학의 새로운 혁명’을 위하여 후기행태주의를 선언하였고 후기행태주의의 성격을 ‘적실성의 신조(credo of relevance)’와 ‘실행(action)’이라고 주장하였다.
특히 행정학에 있어서 후기행태주의는 정치학의 영향을 많이 받았는데, 정치학자나 행정학자는 과학적,실증적인 것만을 연구대상으로 삼기보다는 현재의 급박한 사회문제의 해결에 적합한 적실성 있는 연구를 하여야 한다는 것, 또한 연구결과가 정책을 통하여 구현되어야 한다는 것이다. 즉 사실(fact)의 세계만이 아니라 가치(value)에 대한 연구도 정치학,행정학의 연구대상이며, 인류가치의 보전과 사회개혁에 관여하는 것이 학자들의 임무라는 것이다.
행태주의와 그 한계: 행태주의는 연구대상에서 인간행태를 강조하고, 연구방법에서 과학화와 계량화를 중시하며, 가치판단을 배제한 실증적인 분석을 중시하였다. 행태주의는 정치행위자나 행정행위자의 행태를 자연과학적 분석기법을 통한 체계적인 설명에 초점이 있다. 그러나 행태론이 과학적인 인간행태분석을 통해서 사회과학의 과학성을 진전시켰으나, 실증적 연구방법론에 집착하여 사회나 정책이 지향해야 하는 본질적인 가치(value)의 문제가 무시되었다는 비판이 제기되면서 행태주의를 극복하고자 하는 노력이 전개되었다.
후기행태주의의 주장: 후기행태주의는 첫째, 정치학,행정학 등의 사회과학이 순수과학보다는 응용사회과학으로서 보다 적절한 연구를 하여야 하며, 일정한 가치체계와 인간적 가치기준들에 따라 사회가 직면한 문제들에 대한 관심을 가지고 적극적으로 기여할 있는 실천적 연구가 이루어져야 한다는 것이다. 즉 Simon 등이 주도한 행태주의는 가치중립적인 실증적․과학적 연구에 치우친 나머지 사회문제의 해결을 위한 정책적 관심을 등한시하였고, 규범적인 차원을 무시하여 행태론적인 연구가 결과적으로 변화를 무시하는 보수적인 이론으로 전락하였다는 것이다.
1960년대 후반에 등장한 신행정론(new public administration)은 이러한 후기행태주의 입장을 취하고 있다. 신행정론에서는 흑인폭동과 월남전 등의 당시 미국사회가 당면한 사회문제를 해결하기 위해서는 행태주의적 연구로는 한계가 있다고 보면서, 정책중심의 가치 지향적 연구를 표방하였고, 성장지향적인 능률성을 초월하는 배분지향의 사회적 형평성을 강조하였다. 둘째, 후기행태주의에서는 현실적합성 있는 처방적 지식을 강조하고 있다. 사실판단(fact)과 가치판단(value)을 종합한 연구가 필요하다는 것이다. 후기행태주의의 이러한 주장은 과학적인 지식이나 분석을 급박한 현실문제의 해결에 사용하자는 것이며, 결코 과학적 연구방법을 무시하거나 포기한 것은 아니다. 그들은 절약과 능률이라는 전통적 행정 가치를 부인하지 않으며, 이러한 전통적 가치를 보완하기 위하여, 빈곤과 불평등 및 불의에 대한 윤리적 관심 및 정책결정의 기준으로서의 사회적형평성 등을 강조한다. 셋째, 규범적 지식을 중시하는 후기행태주의에서는 연구방법으로서 현상학적 접근방법을 중시한다. 특히 신행정론에서는 현상학을 중요한 연구방식으로 활용한다. 여기에서 현상학이란 사회현상을 연구함에 있어서 외면적으로 표출된 객관적 현상이 아닌 인간행동의 ‘내면의 의미,가치(주관)’를 파악하려는 것으로서, 비실증주의적,철학적인 연구방식을 말한다.
참고문헌
Frederickson, H.G. (1980). New public administration. AL: The University of Alabama Press.
Harmon, M.M. (1981). Action theory for public administration. New York: Longman.
Simon, H.A. (1976). Administrative behavior (3rd ed). New York: The Free Press.
