커뮤니티복지제도론6_지방정부와 중앙정부 2
행정대학원 공공정책 과정
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재량혼합의 관점에서 정책을 판단하는 사람에게 얼마나 재량을 줄 것인가로 질문이 모아진다. 오늘은 지난시간에 이어서 지방정부와 중앙정부의 관계에서 어떤 방식으로 재량혼합이 일어나는지를 살펴보자.
우리동네 커뮤니티 제도 사업 발표
1. 어르신 계도요원 사업
고령화 사회를 맞이하여 일할 능력이 있는 노인층 일자리 제공 불법 주정차로 인한 상습 정체 구간에 배치하여 교통 흐름 도움
2005년 특수시책으로 복지부서나 일자리 관련 부서가 아닌 단속부서에서 시작
사업의 효과성을 분석해 볼 때 장단점이 존재하는데 과연 이 사업을 지속해야 하는가?
2. 수원시 책나루 도서관 사업
지하철역에서 수원시 도서관 21개관 도서를 예약/대출/반납 할 수 있을 뿐만 아니라, 커피 자판기처럼 버튼을 눌러 원하는 책을 현장에서 바로 대출/반납 할 수 있는 무인도서관 서비스
대 상 : 수원시 도서관 도서대출회원(정회원)
방 법 : 홈페이지 or 웹 로그인 → 도서검색 → 무인예약
대출신청 → 도서투입(SMS수신) → 도서대출 → 도서반납
신청 권수 및 대출 기간 : 1인 2권 이내, 14일간
수령가능일 : 도서 예약 후 평균 2~3일 소요
※ 도서 투입시 발송되는 SMS의 대출가능일시를 꼭 확인
- 금~일요일에 신청한 도서는 화요일 이후 투입
- 토, 일, 도서관 휴관일, 법정공휴일은 휴무, 도서투입 후 약 1일간 보관 (기한 내 미대출자료는 다음 날 수거)
3. 긴급복지지원제도
세대주 등 주소득자의 사망이나 가출, 화재, 질병 등으로 갑작스럽게 경제적, 사회적 어려움에 빠진 경우에 정부가 신속하게 생계비, 의료비, 주거비 등을 지원하여 위기상황을 벗어날 수 있도록 도와주는 제도
https://brunch.co.kr/@minnation/2170
1. 재량의 영역
아래 그림과 같이 테두리가 있는 부분은 재량의 영역이다. user는 복지제도를 사용하는 시민이라고 생각해보자. 최근 유럽에서는 개인들의 재량을 높여주기 위해서 '자유주의적인 측면'에서 '현금급여'를 직접 재공하는 경우가 많다. 현금서비스의 특징은 개인의 모든 소비의 책임을 감당하고, 그에 따른 권리를 누린다는 것이다. 선진국의 체계에서는 스스로 판단할 권리를 강조하고 있다.
그러나 한국적 상황에서는 개인에게 직접 현금급여를 주는 것을 반대하고 있다. 대부분 국가에서는 허락하지 않고 있는데, 처음에는 현금급여를 시행했으나 오히려 개인의 자유 안에서는 서비스의 대상이 되는 시민들이 소외되는 측면이 발생했던 것이다. 또한 user뿐 아니라 providers에 대한 신뢰도 낮아지고 있기 때문에 중앙정부가 독점하는 상황이 발생하면서 '메뉴얼'과 시행규칙이 많아지는 형태가 발전하고 있다. 이에 대한 결과로 실행의 주체는 물론 지방정부가 되지만 기획이나 선택에 있어서는 서비스 대상자에게 재량이 줄어드는 것이다.
영국 같은 경우에는 중앙정부에서 설정값을 매길 때 등급을 매기지 않는다. 왜냐하면 일선관료라고 하는 street level bureaucrats의 권한에 맡기는 것이다. 등급을 일일이 나누어서 메뉴얼을 만드는 것이 아니라 일선관료에게 등급을 설정할 수 있는 권한을, 재량을 맡기는 것이다. 이런 구조만 된다면 local government의 역활도 작어지고 일선관료와 시민들에게 권한이 넘어가는 것이다.
최근 경향은 프랑스는 분권의 전통을 강하게 가지고 있고, 독일은 중앙정부에 힘이 쏠리고 있으며 스웨덴은 분권의 형태가 진행되고 있다. 이러한 흐름의 핵심에는 '시장'과의 관계이다. 적극적으로 시장을 도입하게 되면, 중앙정부에서는 감시를 하는 주체와 감시를 당하는 주체가 멀리 떨어져 있게 된다. 대신에 '표준화'의 절차가 진행되면서 표준화를 거쳐서 일정한 기준을 넘어서는 사업자는 그 서비스에 대한 진행을 맡게 되는 것이다. 따라서 시장의 '자유주의'적인 측면에서 기준과 실행의 차이를 살펴보는 것이다. 중앙정부가 표준을 가지고 있는가? 혹은 재량을 위임했는가에 따라서 provider의 크기가 달라진다. 분권화와 시장화의 사이에 묘한 길항적 관계가 있다.
전통행정학에서는 '정책결정의 이원론'을 가지고 있었지만 현대행적학으로 올 수록 '정책결정의 일원화'로 가는 추세를 보인다. 법을 만드는 것과 실행을 분리해서 보던 과거의 추세는 실제로 법을 집행해보니 일선에서 법을 어떻게 해석하고 집행하는가에 따라서 달라지는 것을 볼 수 있었던 것이다. 정책이 원래 의도했던 바가 현실에 오게 될 경우에는 정책결정이 작은 재량, 혹은 주어진 재량에서 일어나는 것을 볼 수 있었다. 국가마다 재량에 따라서 복지 성과가 다르게 나타나는 것을 볼 수 있다.
2. 복지혼합 < 재량혼합
복지혼합의 관점에서는 거시적인 관점에서 국가가 사회복지를 더 많이 감다하는가, 혹은 민간이 더 감당하는가의 문제만 이었다. 그러나 복지혼합의 개념만으로는 현장에서 일어나는 '원인과 결과' 혹은 '원인과 효과'에 대한 판단을 할 수 없었다. 단순히 민간이냐 국가냐?가 아니라 누가 재량을 가졌는가에 대한 '미시적 수준'으로 내려가야만 실제로 효과와 영향력을 볼게 있게 된 것이다.
3. 대륙법과 영미법
대륙법의 경우에는 경성헌법의 예시를 보는 것처럼 구체적이고 정해진 법률을 과연 잘 지키는가를 본다. 독일을 중심으로한 대륙법 전통은 규칙과 절차에 대한 강력한 신뢰와 중앙정부를 중심으로 한 구체적인 권한들이 만들어져 있다. 그러나 반대로 영미법 전통의 연성헌법에서는 일정한 범위만 있고 실제로 행사하는 사람에게 '재량'이 위임된 경우가 많다. 자유주의국가에서는 service provider들에게 위임은 하는 반면에, 공동체주의국가에서는 중앙정부에게 권한이 몰려 있는 경우가 많다.
4. 지자체 복지역할
현재 지자체는 78%이상이 광역자치단체나 중앙정부가 정해놓은 예산을 사용하는 '집행'의 기능이 매우 강하다. 나머지 금액은 '가족'과 관련된 정책에 사용되고 그 위의 노령, 유족, 장애, 실업, 주거, 보건에 대해서 사용하는 부분이 많다는 것을 알 수 있다. 잘못된 통계들이 잘 돌아다니는데, 국고보조금이 95%여서 지방에서 사용하는 것이 라고 하는 부분이 있는데, 이 때 광역사업을 국고보조금으로 포함했기 때문에 이러한 통계해석이 나오는 것이다. 지자체의 복지역할을 생각해 볼 때 '재량'이 많이 부족한 부분을 볼 수 있다.
http://www.welfarestate.re.kr/seminar/2327
5. 복지주체 간 관계와 프로세스
먼저 지방자치단체에서 신설및 변경에 대한 협의조정을 하면 이에 대해서 '정책적'으로 인정을 받고 통과를 받으면 중앙정부로 올라가서 시행할 수 있게 된다. 보통은 예비타당성 조사가 있지만 규모가 클 때이고, 복지사업의 경우에는 작은 사업하나라도 긍정적으로 해석하면 'camal's nouse'의 영향이 발생해서 통과되지 어려운 부분이 있다. 한번 승인하면 복지제도는 계속 진행해야한다는 부담감이 있는 것이다.
물론 매년 지역사회보장계획이 지역정부에 있고 그것이 통과되면 자체사업을 집행하고 모니터링을 할수 있게 된다. 그러나 많은 부분에서 이런 네트워크가 원할하게 돌아가지는 않는다.
지방자치단체의 사회복지업무 구조를 보면 처음에는 읍면동 주민센터를 통해서 민원이 중앙정부로 전해지기는 하지만, '깔때기'구조상 메뉴얼이나 방법론이 정해진 형식으로 읍면동으로 다시 내려와서 '집행'의 기능이 강화되는 것을 볼 수 있다. 따라서 재량혼합의 관점에서 볼 때 주민센터의 정체성과 역할을 어떻게 설정할 것인지가 매우 중요하게 된다.
0. 나오기
지방복지국가? 혹은 지자체에 의한 지방복지는 가능할까? 중앙과 지바의 거버넌스의 문제와 공공과 민간의 역할범위가 애매한 부분이 있다. 민간의 역할이나 공공이 어떻게 구분되어야 하며 영리와 비영리는 어떻게 구분되어야 할까? 이런 고민들이 있는 것이다. 보통 voice & exit의 문제가 발생한다. 사람들이 떠나지 않고 서로 어떤 방식으로 거버넌스를 이룰 수 있을까? 사회서비스 공단과 같은 대안은 어떤가?
민관이 협력해서 어떻게 복지제도를 만들 것인가?의 고민은 남양주시와 민간 그리고 '희망케어'센터 사이에서 이루어지는 협력에 대해서 '집중'할 필요가 있다. 희망케어 센터는 일종의 복지관이다.
1. 한국적 복지의 방향과 지방정부의 역할_김희연, 김보영, 김인춘, 홍경준, 홍선미, 임지영
2. 희망케어 성과분석 및 복지모형 연구_남양주 시청
제 1 절 희망케어 복지모형 이론화
1. 민간위탁과 아웃소싱에서 인소싱으로
○ 20세기 후반이 되기 전까지 서구 국가들에서 핵심 사회서비스는 대체로 공 공영역, 즉 정부에 의해서 직접 제공을 하였음. 하지만, 1970년대 경제위기와 함께 민간부문이 적극적으로 사회서비스 영역에 들어오기 시작하였음
- 정부가 국민의 기본적 삶을 기본 책임으로 받아들이기 이전 시기 그리고 사회서비스 역할을 본격적으로 담당하기 전에는 서비스가 가족 내에서 제공 이 되거나 민간제공자와 이용자 사이의 거래를 통해서 이루어지는 방식이었음
- 가족이 아닌 경우 민간 제공자와 이용자 사이에 거래를 통한 방식으로 그림 5-1과 같이 제공되는 것이 일반적이었음
○ 취약계층에 대한 사회서비스를 국가가 본격적으로 제공하기 시작하면서 가 족이나 민간을 통한 서비스 제공만으로는 한계에 봉착하였으며, 국가가 본격적 인 공급자 혹은 책임자로서 등장하였음
- 국가가 본격적인 서비스 책임자로서 등장하면서 사회서비스를 직접 제공하는 역할을 하였음. 민간이 사라졌던 것은 아니며 비영리를 중심으로 여전히 서 비스를 제공하였음. 그러한 경우에도 국가가 재정보조지원 등을 통해서 역할 을 하였으며, 이용자에 대한 서비스 욕구 파악 등에서 주도적인 역할을 하게 되었음
- 국가가 사회서비스의 중요한 행위자였지만, 모든 국가들을 일반화할 수는 없 음. 국가별 혹은 복지국가체제별로 구체적인 양상은 상당히 차이가 있었음. 사회민주주의 복지국가인 북구유럽에서는 국가가 공급자 역할을 보다 명확하 게 수행하였으며, 독일과 같은 대륙유럽 국가에서는 보족성의 원리에 따라서 기존의 가족이나 교회 등이 역할을 하고 국가가 남은 부분을 채우는 역할을 하기도 하였음. 일부 자유주의 국가나 남부유럽 국가처럼 상대적으로 국가의 공급자 역할이 덜 발달한 곳도 있었음
○ 1980년대부터 본격적으로 나타난 민간위탁(outsourcing)은 정부가 직접적으로 서비스를 제공하기보다는 준시장(quasi-market)을 형성하고 경쟁을 바탕으로 민 간사업자가 공공의 사업을 달성하도록 하는 방식임
- 복지국가의 위기론과 함께 복지다원주의(welfare pluralism), 복지혼합 (welfare mix), 복지혼합경제(mixed economy of welfare) 등이 다양하게 슬로건 하에 공공의 목적을 달성하기 위해서 민간이 보다 체계적으로 결합되기 시작함
- 민간위탁을 넘어서는 경우 민영화(privatization)를 실시한 경우 기존 공공의 사업을 민간이 자율성을 가지고 할 수 있도록 하였음. 하지만, 대체로 민간위 탁이나 준시장정책을 통해서 사회서비스를 제공하였음
-이전 ‘민간’과 이 시기 이후의 ‘민간’의 중요한 차이는 비영리적 성격 기관 뿐 아니라 영리적 성격 기관이 동시에 출현하기 시작했다는 점임
○ 민간위탁이 대두되게 된 중요한 요인은 공공부문의 비대성과 공급체계의 독 점 그리고 관료화 등으로 인해서 서비스 제공의 효율성이 떨어지게 되었다는 비판이 증가하게 되었다는 것임
-사회복지서비스를 제공하기 위해서 공공의 역할을 확대하게 되면서 관련된 인력과 예산이 지속적으로 증가하게 되었지만, 서비스의 질이나 전문성이 동 시에 확충되었는지에 대한 비판이 존재하였음. 당시 경제적 침체와 위기가 정부의 예산적 압박에 중요한 배경이기도 함
-공공부문이 서비스 공급을 독점함으로 인해서 경쟁에 의한 서비스 질 향상 이 이루어지지 못했고, 서비스 대상자들은 선택의 자유가 제한되는 상황에 직면하게 되었음. 결과적으로 서비스 방식의 다양성과 유연성 등이 부족한 상황이었음
-복지다원주의와 신공공관리론(new public management) 영향 하에 민간위탁 과 아웃소싱을 활용하여 기존 모델의 문제점들을 개선하려는 노력을 하였음 이후 대부분의 서구국가의 사회복지서비스 전달체계에서 공사역할분담이 자 연스럽게 규범화되었으며, 복지혼합체계를 형성하게 되었음
○ 민간의 역할을 강화한 복지혼합형 방식에서는 정부가 직접 공급자로서의 역 할을 줄이면서 규제자와 서비스 구매자로서의 역할을 강화함. 민간 제공자의 역할을 증진시키면서 개인들의 선택권을 향상시켰음
-정부는 이용자들의 욕구를 사정하고 공급자들을 규제하고 관리하는 역할로 전환함. 또한, 민간제공자의 서비스를 구매하고, 서비스 질 관리를 하며, 민간 제공자는 서비스 책무성을 정부에게 입증하는 상호작용이 이루어짐
-서비스 제공과 선택은 이용자가 직접 함으로 경쟁을 유도하고 서비스의 질 을 높이도록 고안함
-하지만, 구체적인 국가와 민간과의 관계, 민간 공급자와 서비스 이용자와의 관계는 서비스 유형별이나 국가별로 차이가 있음. 국가가 재정에 대한 책임 자로서 민간기관의 서비스를 직접 구매해서 서비스를 제공하는 방식이 있으 며, 이용자들이 서비스를 구매할 수 있도록 직접 지원하는 방식 혹은 바우처 방식을 활용하는 방식도 일반적임
○ 민간협력의 방식은 민영화(privatization), 민간위탁(contracting-out), 아웃소싱 (outsourcing), 상업화(commercialization), 시장화(marketization) 등으로 다양하게 표현되어져 왔음. 이러한 용어들은 거의 유사한 동의어로 사용이 되어져왔음
민간위탁은 정부가 생산하여 공급하던 공공서비스를 정부 대신 민간기관이 소비주체인 주민에게 공급하는 형태임. 공급 결정, 서비스 생산, 서비스의 대 가 지불을 세 가지 서비스 공급 요인이라고 할 때 공급 결정과 서비스 대가 지불은 정부가 담당하고 서비스 생산을 민간이 하는 형태임
민영화는 학자들과 맥락에 따라서 민간위탁과 동의어로 사용되기도 하며, 서 비스 공급 결정이나 서비스 대가 지불까지 민간에 맡기는 형태로 논의가 되 기도 함. 그러한 점에서 민영화가 민간위탁보다는 더 상위에 개념에 가깝다 고 판단되어짐
상업화는 기존에 공공에 영역에서 지불되어지던 서비스가 영리기관에 의해서 운영되면서 개인의 선택을 증진시키되 서비스 대가 지불 부담이 증가하는 형 식을 일반적으로 일컫는 용어임
시장화는 서비스의 영리기관을 중심으로 시장을 형성하고 개인의 선택을 증 진시킴으로 공급자 간의 경쟁을 통해서 효율성을 도모하는 방식임. 일반적으 로 민간위탁과 같이 서비스의 생산을 민간에게 이양하는 것이 일반적임. 우 리나라의 보육과 장기요양이 전형적인 예임
아웃소싱은 일반적으로 기업에서 일반적으로 사용되었던 개념으로 정부나 기 업이 필요로 하는 특정 재화나 서비스를 내부에서 직접 생산하여 충당하지 않고, 수요자 입장에서 외부에서 구매하여 충당하는 방식을 의미함. 사회복지 서비스를 정부의 일부 기능으로 보게 되면 아웃소싱은 민간위탁과 거의 같은 개념이라고 할 수 있음
○ 민간위탁과 민영화 방식이 지난 30년 동안 핵심적인 방식으로 많은 국가에 서 사용되었지만, 얼마나 효과적이었는지에 대해서는 충분한 검증이 이루어지 지 않고 있음. 동시에 민간위탁 및 아웃소싱 방식에 대한 비판점들 역시 대두 되고 있음
충분한 검증이 이루어지지 못한 가장 중요한 점은 사회복지서비스의 속성상 효과성을 측정하는 것이 쉽지 않다는 점임. 그렇기 때문에 결과보다 과정을 두고 논의를 하는 경우가 많음
정부의 실패(government failure) 이론에 기반하여 민간의 역할이 증대되어져 왔지만, 동시에 민간 공급자와 시장에 의한 실패(market failure) 역시 나타남 민간에 의해서 제공되면서 서비스 공급비용이 상승하는 이슈, 서비스를 받아 야 할 대상들이 누락되는 문제, 충분한 정보가 이용자들에게 주어지지 않으 면서 제대로 된 경쟁이 일어나지 않게 되는 문제, 위탁 등 계약에 있어서 공 급자의 부정이 일어나는 현상 등이 꾸준히 보고되어져 왔음
위와 같은 문제들은 사회복지서비스의 공공성 훼손으로 이어질 수 있는 심각 한 이슈들임. 이러한 배경에서 최근 다시 정부의 역할을 강화하고, 공공영역 의 직접적 역할을 증가시키는 모습들이 발견되고 있음
아웃소싱에서 인소싱으로의 ‘귀환(return)’은 주목할 수 있는 현상임
2. 인소싱 모델의 장단점
○ 공공선택 학자들은 시장을 형성하고 이용자에게 선택을 주어야만 서비스의 효율성을 달성할 수 있다고 주장해왔지만, 최근 증거들은 민간영역이 없이도 효율성을 달성할 수 있음을 제시하고 있음 (Hedbon and Jalette 2006)
인소싱을 통해서 효율성이 달성될 수 있다는 주장들이 꾸준히 제기되고 있음 실제 미국의 연구들에서는(예 Warner and Hefetz 2012) 공공서비스에서 여전 히 아웃소싱 경향성이 있지만, 아웃소싱을 다시 인소싱하는 경향성이 지속적 으로 증가하고 있음을 보고하고 있음
○ 인소싱은 조직의 핵심적인 업무나 생산에 있어서 통제를 직접 유지하고자 하는 관리의 결정이라고 할 수 있음. 인력이나 업무를 외부에 의존하기 보다는 직접 관리하고 유지하며, 진흥하는 것(promotion from within)을 목표로 하면서 조직의 목표를 달성하려고 하는 방식임 (Sikula et al 2010)
사회복지에서 사례관리나 취약계층 지원을 정부의 핵심 영역이라고 판단한다면 비영리기관이나 영리기관을 통한 서비스 제공은 아웃소싱이라고 할 수 있으며 정부가 직접적인 통제나 관리를 하게 될 경우 인소싱이라고 할 수 있음
아직 사회복지서비스의 인소싱에 대한 연구는 제한적으로만 이루어지고 있음. 본 연구에서는 최근 공공서비스에서 인소싱 연구를 기반으로 논의를 전개하게 될 것임
○ 인소싱의 장점은 아웃소싱의 단점과 직접적인 관련을 맺고 있음(Hefetz and Warner 2004, Girth et al 2012 등).
○ 민주적 책무성이 강화됨
- 서비스를 민간기관을 통해서 제공하게 될 경우 서비스의 대한 책임이나 대 상의 선정이나 보편성 등에서 책무성이 약화될 가능성이 있음
- 법적인 근거에 의해서 제공되는 서비스는 기준이 맞으면 모두에게 제공되 어야 하는 것을 원칙으로 하지만, 민간기관에 의해서 진행되게 될 경우 대상 선정의 보편성을 보장할 수 없음
- 누락된 취약계층 중 복지와 관련된 문제가 발생하게 될 경우 책임성의 소 재가 모호한 문제 역시 있을 수 있음
- 정부가 직접적인 책임을 가지고 서비스를 제공하게 될 경우 책임소재가 분 명하고, 대상자에 대한 책임 이슈도 보다 분명해지는 장점이 있음
○ 주인대리인의 문제(principal-agent problem)를 줄이면서 행정을 효율화 할 수 있음
- 대리인이 직접 주인에게 서비스를 제공하는 형태에서 아웃소싱은 민간기관 이라는 또 다른 대리인이 발생하게 되는 형태임. 정부라는 대리인이 또 다른 대리인을 지정하는 구조이기 때문에 거래비용이 증가하고 관리의 문제가 발 생할 가능성은 더 높아짐
- 서비스 제공자를 지정하는데 있어서 명확한 기준이 없게 될 경우 효율적 계약이 성립되거나 경쟁을 통한 효율성을 도모하기가 어려워짐. 사회복지서 비스의 경우 명확한 성과측정이 어렵다는 점이 이러한 문제를 노출시킬 수 있음
- 서비스 제공을 민간 공급자에게 전적으로 맡기게 될 경우 정보의 불균형이 발생하고, 정부가 대리인에게 종속될 가능성이 높아짐
- 결과적으로 공급자에 의한 통제가 발생할 수 있으며, 변화를 시도할 경우 공급자에 의한 통제와 저항에 당면하는 문제가 발생할 수 있음. 한국의 보육 시장은 이러한 부정적 효과가 나타나고 있음
- 하지만, 이 문제는 ‘이기적인 인간모형’을 전제로 하고 있으며, 영리기관 이 아닌 전문성과 직업적 윤리를 바탕으로 하는 사회복지법인과 같은 비영리 기관에 얼마나 적용될 것인지는 논의가 필요함
○ 민관위탁에서 발생하는 모니터링의 문제를 줄일 수 있음
민관위탁과 아웃소싱에서 가장 첨예한 이슈 중 하나는 모니터링임. 모니터링 과 이를 위한 평가제도가 과할 경우 민간의 자율성과 효율성을 헤칠 수 있으 며, 모니터링이 제대로 되지 않을 경우 대리인의 도덕적 해이가 발생할 수 있음
일부 정부는 민간위탁/아웃소싱을 한 이후 서비스를 전적으로 맡김으로 제대 로 서비스가 전달되고 있는지를 확인하지 않는 경우가 발생함. 이는 정부의 도덕적 해이로 이어질 수 있음
인소싱을 하게 될 경우 정부의 직접적 관리와 통제 하에 있기 때문에 모니터 링 문제를 최소화 할 수 있으며, 정부의 책임성도 높일 수 있게 됨
○ 시민참여의 이슈
- 민관위탁으로 진행하게 될 경우 일단 위임된 서비스에 대해서 시민이 직접 적으로 참여해서 정책에 영향을 미칠 가능성이 낮아지게 됨. 민간기관에 의 해서 결정이 되고 운영이 되는 형태임
- 인소싱을 하게 되어 정부가 직접적인 책임을 가지게 되면 시민의 목소리를 직접적으로 반영할 수 있으며, 민주적 정부는 이에 대한 정책적 대응을 할 수 있게 됨
○ 공급자가 부족한 시장(thin market)에 효율성이 더욱 우수함
- 모든 지역에서 충분한 공급자들이 존재해서 경쟁적 시장을 형성할 수 있는 것이 아님. 공급자들이 충분하지 않은 지역에 민간위탁이나 아웃소싱을 하게 될 경우 앞서 언급된 주인대리인 이슈나 공급자 의존 구조 등 문제점은 나타 나지만 이용자 선택이나 공급자 경쟁 같은 장점은 누릴 수 없게 됨
- 지역의 특성을 감안하지 않은 시장화는 부정적 결과를 생산할 수 있음
- 시장 발달이 약한 지역에서는 정부의 직접적 통제나 관리가 인소싱이 아웃 소싱의 일반적 장점을 오히려 더 잘 구현할 수 있는 방안이 될 수 있음
○ 위와 같은 장점을 통해서 공공성을 강화할 수 있음
- 일반적으로 정부가 민간기관에 비해서 시민에 대한 대응성과 투명성이 높 을 수 있기 때문에 공공성이 높은 서비스 구조를 형성할 수 있음
- 민간기관에 비해서 민주적 책무성이 높고 대상자의 보편성이나 공급의 책임 성에 있어서도 더 바람직함
- 핵심적 사업의 진행을 모니터링하고 발전시키는데 있어서도 장점을 가지고 있음
- 이를 통해서 민관협력 모델보다 더 인소싱 모델이 공공성을 높이는데 장점을 가질 수 있게 됨
3. 희망케어모델 – 혼합적 인소싱 모델
○ 희망케어모델은 인소싱의 성격을 많이 가지고 있지만, 전형적인 인소싱 모 델이라고 할 수 없음
- 남양주 모델은 인소싱 성격이 강하게 나타남과 동시에 민간위탁 모델이 동 시에 나타나는 혼합적 성격을 가지고 있음
- 희망케어모델은 시작부터 남양주시의 적극적인 개입과 계획으로 이루어졌 음. 기존의 사회복지관 모델을 채택하지 않고, 권역을 나누어 4개의 희망케어 센터를 설립하였으며, 시가 일상적 서비스 전달에 있어서 적극적으로 센터와 함께 협력하면서 서비스를 제공함
- 지자체는 서비스의 궁극적인 책임자로서 기획을 하고 지역 복지 네트워크 활성화에 역할을 함. 그렇기 때문에 정부의 역할은 관찰자적 규제자에서 적 극적인 공급자이자 복지공급 플랫폼 소유자(owner)로서 역할을 하게 되었음
- 기존 모델에서는 공무원들이 평가나 위탁 혹은 재위탁 때에만 역할을 했던 것에 비해서 법정급여를 받을 수 없는 이들을 위한 모금지원, 이들에게 서비 스를 주기 위해 민간자원을 활용하기 위한 활동 등에 적극적으로 활동지원 (engagement)을 함
- 하지만, 희망케어센터는 민간의 사회복지관 지위를 가지고 있으며, 법적으 로는 남양주시가 사회복지법인에게 아웃소싱을 준 형태로 되어있음
- 각 희망케어센터는 남양주시와 긴말하게 협력을 하면서도 일정 정도의 자 율성을 가지고 지역사회를 위한 역할 및 사례관리 기능을 담당하고 있음8). 그러한 차원에서는 아웃소싱 성격도 가지고 있는 것은 사실임
- 다른 사회복지관들은 공공의 직접적인 개입이나 협의 없이 독립적으로 일 을 하는 것이 일반적이기 때문에 일반적 민간위탁 모델이라고 하기도 어려움 - 핵심적인 사업과 서비스 내용 등에 대해서 남양주시가 실질적인 지휘 역할 을 담당하고, 재위탁 때 뿐 아니라 업무에 대한 일상적인 협력과 평가가 이 루어지는 공공 내부적(in-house)을 성격을 명확히 가지고 있음
○ 그렇기 때문에 본 연구에서는 민간위탁의 형식을 가지고 있지만, 실질적으 로 인소싱 형태인 혼합적 인소싱(hybrid insourcing) 모델로 분류하고자 함
- 아래의 그림은 남양주시의 혼합적 인소싱 모델을 기존의 인소싱 모델과 아 웃소싱 모델을 한국적 맥락에서 비교한 것임
- 두 전형적인 인소싱과 아웃소싱 모델에 비해서 혼합적 인소싱은 1) 정부의 직접적이고 상시적인 서비스 전달 기획 및 책임, 2) 민간위탁을 통한 제한적 자율성을 지닌 비영리기관과의 근거리(arm’s length) 협업, 3) 공공과 민간의 정보체계 협업 및 정보체계 공동생산 및 사용을 핵심으로 함 공공도 민간과 함께 서비스 다른 민간 서비스 공급자 (예를 들어, 정신보건기관이나 노인돌 봄기관 등)들에게 의뢰를 하고 서비스 전달에 적극적으로 참여를 한다. 또한, 4) 민간과 공공이 원스톱서비스를 제공해서 사회복지서비스가 필요한 이들이 희망케어센터를 통해서 서비스를 받을 수 있도록 하는 것도 또 다른 특징이 라고 할 수 있음
1) 희망케어의 맥락
○ 정부가 최저생활 및 주민들의 생활보장의 주체로 본격적으로 등장하기 시작 하였음. 국민기초생활보장제도와 함께 다양한 돌봄제도가 발전하게 되었음
- 다양한 사회복지제도 및 서비스가 다양화되고 확충되면서 기존 복지서비스 의 종합적 기능을 담당하던 사회복지관의 역할이 모호해지게 되었음
- 세 모녀 사건 등 복지의 사각지대 이슈가 지속적으로 대두되면서 중앙 정 부 뿐 아니라 지방자치단체의 역할 역시 중요하게 부각되었음
- 하지만, 기존 국민기초생활보장제도로는 부양자의무 규정 등으로 인해서 취약계층을 포괄적으로 포괄하지 못했으며, 이에 사각지대 이슈가 지속적으 로 제기됨
○ 사각지대에 놓인 이들을 지속적으로 관리하기 위한 사례관리(case management)가 발전하게 되었지만, 여전히 사례관리의 주체가 누가 되어야하 며, 책임을 누가 지게 될 것인지에 대한 지속적인 논의가 있었음
- 사회복지관은 단일 사례관리에는 장점이 있지만 포괄성에 문제가 있었으며 책임성이 약했음. 반면에 기존 공공은 사례관리의 전문성이 떨어지고 충분한 인력이 존재하지 않았음. 이용자에 대한 상세한 정보에 대한 접근성도 없었 음
- 사각지대에 놓인 이들에게 실질적인 급여와 서비스를 제공하기 위한 자격 조건이나 급여내용 등에 대한 법적 근거가 없는 상황에서 지방자치단체는 민 간의 지원과 협력이 절실한 상황이었음
- 전국적으로 사각지대 및 추가 지원을 위한 민관협력 모델이 시도가 되었지 만, 기존 사회복지관 민간위탁 체제를 두고 공공의 강화가 동시에 이루어지 면서 체계성이나 효율성이 부족한 면이 있었음
○ 한국의 사회복지서비스는 서비스의 다양화를 이룩하였지만, 행정의 분절화 로 인해서 이용자들이 체계적이거나 쉽게 서비스를 이용하지 못하는 문제가 지 속적으로 제기되어져 왔음
- 생활지원, 자활지원, 돌봄서비스, 주거 지원 등이 분절적으로 이루어지면서 이용자들이 복지서비스에 대한 접근성이 매우 낮았으며 행정부담은 높은 상 황이었음
- 원스톱서비스(one-stop service)에 대한 논의가 지속적으로 되었지만, 적절 한 모델이 남양주 모델 이전까지 실행되지 못했었음
2) 희망케어 비교우위
○ 희망케어 모델은 원스톱 서비스를 체계적으로 실현한 모델이었음
- 원스톱서비스(one-stop service)에 대한 논의가 지속적으로 되었지만, 적절 한 모델이 남양주 모델 이전까지 실행되지 못했었음
- 남양주는 서울 등 대도시에 비해서 종합사회복지관이 없었던 복지의 ‘약 한 시장(Thin Market)’에 가까웠음. 기본적 맥락이 아웃소싱보다는 인소싱이 효과적인 구조였음
- 권역별로 희망케어모델을 설립하면서 2장에서 설명한 바와 같이 다양한 보 건복지 그리고 주거지원 등을 희망케어센터를 통해서 제공하도록 하였음
- 시가 적극적으로 원스톱 기능을 담당하면서 새로운 입주자들에게 적극적으 로 홍보를 하는 등 남양주시가 희망케어센터와 함께 복지의 서비스 및 네트 워크의 허브 역할을 하고 있음
○ 희망케어센터는 민간의 지위를 가지고 있으며, 사회복지법인에게 아웃소싱 을 준 형태로 되어있음. 하지만, 핵심적인 사업과 서비스 내용 등에 대해서 남 양주시가 실질적인 역할을 담당하는 인소싱의 형태라고 분류할 수 있음
- 남양주시가 희망케어센터를 통해서 원스톱서비스와 집중적 사례관리를 제 공하고, 희망케어센터를 거점으로 다양한 민간기관들과 네트워크 활동을 하 는 형태로 구성되어 있음
- 이용자는 희망케어센터를 통해서 직접 서비스를 제공받기도 하고, 연계된 민간기관에 의해서 서비스를 받기도 하는 형태임. 하지만, 책임의 소재가 기 존 모델에 비해서 분명하며, 행정체계가 단순화되었음
- 희망케어센터는 남양주시와 거의 통합된 행정체계를 가지고 있기 때문에 주인대리인의 문제나 공급자 독점의 문제, 혹은 기존 사회복지관 위탁과 관 련된 비효율성이나 부정부패의 이슈, 관리의 이슈가 상대적으로 나타나지 않 고 있음
○ 남양주시가 복지에 대한 책무성을 실현한 모델로서 기존 제도로 포괄되던 기초생활수급자와 함께 차상위 계층 및 기타 취약계층까지 복지의 수혜층을 넓 혔음. 공공성이 높은 모델이라고 할 수 있음
- 복지의 수혜층을 넓힘과 동시에 기존 사회복지통합전산망과 함께 남양주 자체 전산시스템인 민관 복지 통합DB를 민간과 함께 공유하면서 대상자의 보편성을 확보하였음
- 기존의 사회복지관 모델은 이용자를 발굴하고 사각지대를 찾아가는 기능은 상대적으로 약하였음
- 처음부터 희망케어센터 지리적 위치를 종합적으로 고려함으로서 서비스에 대한 지역적 편차를 줄일 수 있게 되었음
- 대상자들에 대한 체계적인 관리를 통한 서비스 제공 역시 한계가 있었음. 이러한 문제는 수급자에 대한 중복과 누락의 이슈를 가져왔으며, 고질적인 한계점으로 간주되었음
○ 공공영역이 직접 책임을 지는 혼합적 인소싱 모델을 채택함으로서 민간과의 네트워크와 자원동원을 더욱 효과적으로 추진할 수 있었음
- 기존의 사회복지관 모델이나 민간위탁 모델은 지방자치단체가 아웃소싱을 하면서 책임도 함께 넘기는 형태가 빈번히 발견되었음
- 즉, 민간위탁을 주고, 간헐적인 평가나 재위탁을 통해서 위탁기관을 통제하 는 수준에 그쳤으며, 사회복지관이 공공의 목적을 달성하기 위해 적극적으로 사회복지관을 지원하거나 지역의 네트워크를 조직하는 직접적 역할을 담당하 지 않았음. 사회복지서비스에 대한 관찰자적 규제자 역할을 담당하였음
- 구체적으로 공무원들이 위탁 혹은 재위탁 때에만 역할을 하는 것을 넘어서 법정급여를 받을 수 없는 이들을 위한 모금지원, 이들에게 서비스를 주기 위 해 민간자원을 활용하기 위한 활동 등에 적극적으로 활동지원(engagement)을 하게 됨
이론적으로 밝혀진 인소싱의 장점들이 다양하게 구현되고 있음
○ 사회복지서비스의 성과를 비교 가능하게 측정하는 것은 매우 어렵지만, 서 비스에 대한 만족도나 민간자원 활용의 확대, 나눔문화 확산, 공공영역의 책임 성 확대, 그리고 재정을 직접적으로 통제하면서 비용의 효율성도 증가하게 되 었음
- (재 정) 유사‧중복 복지서비스 366건, 254백만원 절감(‘14∼15년)
- (민·관 협력 시스템) 관내 어디서나 대상자의 복지서비스 이력조회 가능
- (복지서비스 총량 파악) 남양주시 복지서비스 통계 현황 실시간 조회 가능 - (복지체감도) 복지사각지대 소외계층을 신속히 발굴·지원 및 복지서비스 수혜자 확대로 시민의 복지체감도 향상됨
○ 희망케어 모델은 아웃소싱 모델이 주류적으로 실행되어오던 한국사회에 처 음으로 체계적인 혼합적 인소싱 모델이라고 할 수 있음. 하지만, 단순히 혼합적 인소싱 모델이기 때문에 성공적이라고 할 수는 없음
○ 더 중요한 분석 지점은 왜 남양주 희망케어 모델이 성공적일 수 있는가를 분석할 필요가 있음. 혼합적 인소싱 모델의 성공요인을 밝힐 수 있어야 ‘모 델’로서 정립이 가능하며, 동시에 모델의 분석적 일반화(analytical generalization)를 통해서 정책적 모델로 확립이 가능할 것임
○ 혼합적 인소싱 모델이 어떠한 요인 때문에 성공적인가를 파악하기 위해서 회귀분석을 실시하였음
- 희망케어모델의 성과를 공무원이 평가한 사회복지서비스 이용자의 만족도 로 규정하고, 이에 영향을 미치는 공공차원의 독립변수와 민관협력 차원의 독립변수를 설정해 검증함
- 공공차원의 변수는 리더십 요인, 비전·전략 연계성, 부서구성원의 업무태 도, 부서 간 조정·협력, 정보시스템 지원 등이 포함되며, 민간협력 차원 변 수는 관의 민관협력 의지, 민간의 민간협력 의지, 민간기관 전문성, 민관 동 등한 협력관계를 포괄함
- 소속 시와 부서, 직위·직렬, 성별 등과 조직몰입, 직무만족, 직무소진을 통 제변수로 설정함. 두 지역에 있는 담당공무원 관점에서의 평가이지만, 각 공 무원 별로 담당하는 업무가 다르고, 변수별로 다른 응답이 가능하기 때문에 성과에 미치는 요인들의 영향을 파악할 수 있다고 판단하였음
○ 성공요인을 알아보기 위해서 앞서 조사에서 공무원들을 대상으로 분석하였 음
- 남양주시와 남양주시 희망케어 모형을 도입한 A시에서 복지업무를 담당하 고 있는 5급 이하 공무원 응답자는 총 267명임
- 남양주 시 소속 공무원은 174명(65.17), A시 공무원은 93명(34.83%)임. 복지 총괄과 공무원은 55명(20.6%), 그 외 부서에 배치된 공무원은 212명(79.4%)임. 직급별로는 5급과 6급 공무원인 관리자가 60명(22.47%), 7급 이하 및 기타 공 무원은 207명(77.53%)임. 직렬별로는 사회복지직이 188명(70.41%)로 가장 많 고, 그 다음으로 일반행정직 60명(22.47%), 기타 19명(7.12%)였음. 끝으로 여성 은 179명(67.04%), 남성은 88명(32.95%)임
○ 주요 변수의 기술통계는 다음과 같음
- 종속변수인 사회복지서비스 이용자 만족도는 5점 만점에 3.45점(표준편차 0.672)임. 관 차원 독립변수의 경우, 기관장의 명확한 비전 및 추진의지 평균 은 3.47점(0.866) 비전·전략의 업무 연계성 3.75점(0.841), 부서구성원의 열정 적 업무수행 3.73점(0.820), 정보시스템 구축정도 3.37점(0.747), 부서 간 갈등 조정 원활성 3.04점(0.757)로 나타남
- 민간협력 차원의 독립변수는, 관의 민간협력 의지는 3.67점(0.762), 민의 민 간협력 의지 3.27점(0.864), 민간기관 전문성 3.5점(0.851), 민관 동등한 협력관 계 3.42점(0.784)임. 통제변수로 포함된 소속 시 평균 근무기간은 114개월 (120.190), 소속 부서 평균 17.13개월(13.408)이며, 조직 몰입 수준은 평균 3.46 점(0.989), 직무 만족 수준은 2.72점(0.958), 직무 소진 수준은 3.69(0.838)임
○ 공무원 개인을 분석 단위로 사회복지서비스 이용자의 만족도의 영향요인을 분석한 OLS 회귀분석 결과는 다음과 같음
- 분석은 관 차원의 변수를 포함한 모형 1과 관 차원의 변수와 민간협력 변 수를 포함한 모형 2로 구분해 제시하였음
- 모형 1의 분석결과에 따르면 기관장의 명확한 비전 제시 및 추진의지, 비 전·전략의 업무 연계성, 부서구성원의 열정적 업무수행, 정보시스템 구축정 도, 부서 간 갈등조정 원활성 등의 모든 독립변수가 이용자의 만족도에 통계 적으로 유의하게 정적 영향을 미치고 있음
- 기관장이 지역사회복지를 위한 사업의 방향과 목적에 명확한 비전을 제시 함으로써 명확한 조직목표를 설정하고, 이를 달성하기 위한 관심과 의지를 지속적으로 표명하는 체계적인 관리노력은 혼합형 인소싱의 성과와 밀접한 관련이 있다고 판명됨
- 공공조직의 목표 모호성 이론(goal ambiguity theory)에서 논의된 바와 같 이, 조직의 존재이유에 대한 의사소통적 기능과 구체적 조직활동에 대한 지 시적 기능, 사업성과의 평가적 기능, 조직 우선순위에 대한 판단 기능과 관련 된 목표 명확성이 조직성과를 제고하는 데 중요한 역할을 한다는 주장과 일 맥상통함(전영한, 2004; Chun & Rainey, 2005)
- 최고관리자가 제시한 비전과 전략이 조직구성원의 단위업무와의 연계가 잘 되어 있다는 점 또한 공무원의 인지된 성과에 영향을 줌
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https://www.youtube.com/watch?v=efqLhnRsV48
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https://www.youtube.com/watch?v=zHpcqMWrQ1s
