정부예산론_정부의 재정건정성을 높이기 위한 방법
행정대학원 공공정책전공
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경기가 어려울수록, 사회적 위험이 커질수록 정부에 대한 복지지출의 요구는 커지기 마련이다. 그러면 당연히 재정지출이 늘어날 수 밖에 없고 국민 누구나 뉴스를 보면서 한편으로 '재정건전성'을 고민할 수 밖에 없다. 그러나 문제는 국민이 납득할 수 없는 '정치적 합리성'에 근거한 정책과 재정 지출로 인한 정부실패의 한 단면이다. 국민들도 이해할 수 있는 데이터와 투명한 집행과정이 전제된다면 그 위에 효과적이고 효율적인 재정집행을 얻을 수 있고 그에 따라서 성과관리를 진행할 수 있다. 그러나 실제로 우리 국민들 수준에서 재정지출과 결과, 성과에 접근하기란 여간 어려운게 아니다.
지난학기 핀란드의 정책실험사례를 조사하면서 특이한 점을 발견했는데 시민들이 총리실 산하의 플래폼에서 정책을 제안하고 실험하고 재원의 대부분을 시민들이 손수 펀딩을 한다는 것이었다. 더군다나 시민들이 정책 제안을 할 때는 핀란드 국가AI인 '오라로 AI'에 접속해 방대한 양의 데이터를 검색하고 엄선된 정보를 사용할 수 있다는 것이었다. 그러다 보니 시민들이 접하는 정보의 품질 만큼 좋은 정책 제안이 나오는 것을 볼 수 있었다. 데이터와 정보, 그리고 지식과 인사이트에 대한 구조화되고 체계적인 도구들이 있다면 시민들도 쉽게 재정건정성의 문제를 데이터기반의 예산사용을 확인할 수 있지 않을까?
다양한 논의들이 있지만 우리나라의 재정건정성과 지속가능성을 데이터와 시스템, 거시적 체계과 미시적 상황의 연결이 가능한 방식으롤 재단해 보는 작업을 통해서 재정개혁의 방향성을 살펴보고자 한다. 이를 통해서 재정운용의 기본방향이 거시수준과 미시수준이 서로 연결되는 차원에서 재원배분과 재정총량이 산출되고 집행될 수 있도록 하는 것이 핵심이라고 볼 수 있다.
1. 범분야이슈에 따른 사회적 합의의 정례화
하나의 방법으로 해결할 수 없는 사회적인 위험의 문제를 '사악한 문제'(Wicked Problem)이라고 한다. 우리나라에서는 전세계와 동일하게 일자리 부족, 청년실업, 저출산, 노령화와 같은 난제들이 더욱 커지고 있는 가운데 공동대처가 필요한 코로나19의 위기가 있다. 이러한 난제들은 그 자체로 재정건정성을 위협하는 것과 동시에 경거망동하게 될 경우 예산의 과다한 소비로 재정건정성은 물론 국가위기로 치달을 수 있는 문제들이다. 사회적 난제라는 것은 시장실패와 정부실패가 동시에 발생하는 병목과 같은 부분이다.
시장의 효율성으로 해결하기 힘들고 정부의 관료제적 패러다임으로 해결하기 힘든 문제들이다. 따라서 사회적 난제를 해결하기 위해서는 세금을 내고 있는 당사자인 시민들과 소통하면서 사회적 합의를 이루어가야 한다. 그러나 문제는 정부의 입장에서는 정부는 정보를 잘 파악하지 못한다는 것이고, 시민은 정부에 접근하기가 어렵다는 것이다. 이를 해결하기 위한 정보인프라 개선이 되어야 한다. 누구나 쉽게 접근할 수 있지만 가치를 부여하고 그 부여한 가치에 의미를 증명해 줄 수 있는 정보가 필요하다. 이러한 정보인프라의 개선은 사회적인합의를 이루는데 있어서 증거기반 정책결정을 할 수 있는 중요한 전제가 된다. 이미 대한민국은 Dbrain이라는 프로그램을 운용하고 있지만 시민들 중에서 그 프로그램을 알고 접근 할 수 있는 사람이 과연 얼마나 될 것인가? 위르겐 하버마스의 지적처럼 의사소통의 문제는 오히려 제공자에게 있지 않을까? 청자중심주의적 패러다임에서 정보의 시각화와 접근성을 높이는 작업이 밑바탕이 되어야 한다. 그런 다음에 사회적 합의를 위한 합리적인 토론과 대화가 가능할 것이다.
2. 증거 기반 정책결정을 위한 정보인프라
1) 체계적이고 과학적인 통계
정보 인프라만 있다고 해서 되는 문제가 아니다. 그 인프라가 어떻게 구성되어 있냐는 것이 핵심이다. 아래 그림에서 보는 것처럼 사회적 합의를 이루어가기 위해서 정보의 층위는 데이터에서 정보로, 정보에서 지식으로, 지식에서 최종 실제 예산과 정책의 당사자들의 노하우와 경험이 배합되어야 한다. 이러한 과정으로 시민들이 데이터와 정보를 사용할 수 있으려면 정보인프라가 정교한 설계가 되어 있어야 하고 시민들이 누구나 볼 수 있게 인포그래픽이나 시각화가 잘되어 있어야 한다. 그럴려면 데이터 자체가 체계적이고 종합적으로 측정되어야 하고 그에 따른 분류가 효과적으로 되어있어야 한다. 이를 위한 사전설계작업들이 필요하며 이를 지속가능한 의사결정체계로 만들 수 있는 전략이 필요하다.
2) 그렇다면 무엇을 담을 것인가?
사회적 난제가 범분야에서 드러나기 때문에 재정정보 인프라가 구성된다면 다양한 부처에서 범분야이슈를 해결학 위해서 제시한 예산액의 규모 분석과 부처간 중복파악, 지출 구조조정 방안이 마련되어야 한다. 이를 위해서는 다양한 부처들의 재정지출에 대한 실시간 현황파악이 관건일 것이다. 정부 규모에 대한 통계, 정부부채에 대한 통계, 일반 정부의 재정에 대한 통계 뿐 아니라 장기적으로는 지방재정과 교육재정, 공기업등과 같이 일반정부 외의 부문에 대한 정보도 수집되고 관리되어야 한다. 이러한 정보수집과 통계에 대한 기반이 갖추어지면 시계열분석이 국내외적으로 가능하도록 프로세스를 셋팅하는 것도 하나의 큰 작업이라고 할 수 있다.
3. 유사, 중복 문제해결
국제개발위원회가 5년마다 주기를 가지고 세우는 '국제개발협력 기본계획'이 있음에도 불구하고 연도별 부처간 ODA사업 체계를 보면 유사중복사례가 두자리 숫자를 넘는다. ODA예산이 3조를 조금 웃돈다고 할 때 500조를 훨씬 넘은 정부의 예사나에서는 이러한 유사, 중복 예산들이 얼마나 많을까? 이문제를 해결하기 위해서라도 앞에서 이야기했던 정보인프라 확보와 함께 각 부처별 프로그램, 세부사업단위의 사업들이 데이터-정보-지식화되어 있어야 한다. 처음에 사업을 시행할 때부터 때려넣기를 하는 것보다는 데이터에 기반한 예산사용계획을 통해서 프로그램의 중복 문제를 해결해야 하는 것이다. Top-down예산제도의 잠정은 기본적인 방향을 중앙에서 세우고 구체적인 사업들은 각 소관부처에서 진행한다는 이른바 이중 예산운용 시스템을 가진 것이다. 그러나 문제는 자율성이 주어진 만큼 그것을 제대로 사용하고 있는지에 대한 '결산주의적 성과평가시스템'은 여전히 환류되지 않고 연결성을 잃어 버린데 있다.
재정개혁의 큰 방향은 이렇게 유사, 중보 프로그램들을 줄이고 서로 연계할 수 있는 사업들이 어떤 부분에서 서로 연계가 가능하고 어떤 부분에서 겹치지 않는지를 확인하 수 있는 장치가 필요한 것이다. 그런 말이 있다.돌아가지 않는 CCTV만 설치해도 범죄율이 기존보다 몇배나 준다는 말이다. 프로그램들의 예산설정과정, 실행과정에서 발생하는 예산운용 문제, 그리고 사업성과를 평가하는데 있어서 데이터기반, 증거기반의 프로세스의 마련은 그 자체만으로 벌써 예산의 중복을 피하기 위한 설계의 가능성을 내포하고 있다. 이를 바탕으로 정부 재정운용의 기본 방향도 미시적인 방식과 거시적인 방식이 서로 연결되리 수 있을 것이다. 개별사업, 개발집행 단위에서 거시적 차원의 분야별, 부문별, 프로그램별 재원배분으로 연결될 것이다. 이를 위해서는 예산배분의 유사중복 문제를 파악할 수 있는 수혜장 중심의 재정정보 시스템과 통합된 재정정보 거버넌스가 필요하다.
4. 기존 제도의 효과성 제고
대한민국의 경우 2006년 이래로 재정건정성 회복을 위한 제도들이 마련되어 있다. 예비타당적 조사나 통합재정사업평가와 같은 미시적 효율성에 초점을 맞춘 제도들 뿐 아니라 Top-down예산제도와 같이 국가재정운용계획할 수 있는 제도도 있다. 문제는 이러한 제도들이 실제로 운용될 때 예측타당도를 얼마나 높일 것이냐이다. 예비타당성 조사에 대한 국회 예결특위의 내용만 보더라도 제도 자체를 변형하거나 부정하는 사례들이 빈번한 이유는 '합리성'을 담보할 증거가 없기 때문이다. 또한 예산규모의 건정성을 확보하기 위해서는 Top-down예산제도에서 미리 설정하는 예산지출한도의 타당성과 예측도를 높이는 문제가 남이 있다. 더군다나 운용과정에서 발생하는 재량지출과 의무지출의 비율에서도 비용추계의 부분의 부정확성이 드러난다.
이를 해결하기 위한 방법으로 기존제도들도 전략적 지출 분석이 가능한 기반이 있어야 한다. OECD의 대부분의 국가들이 이 부분으로 효과적으로 위한 방법들을 고안하고 있으며 이에 대한 '재정정보'의 확보는 필수적이라고 할 수 있다. 아울러 위에서 살펴본 것처럼 재정지출과 의무지출을 결정할 때도, 중앙정부에서 예산지출한도를 지정할 때도 '투명한 선택'이 가능한 프로세스와 필요하다면 사회적 합의를 위한 거버넌스를 만드는 것도 피필요하다고 생각한다.
5. 정책실험의 도입
핀란드에서는 사회적 난제에 대한 리스크를 감소하기 위해서 정책실험의 하나로써 '기본소득 실험'을 진행했다. 2017년부터 2년간 진행된 실험에서 이들이 얻은 결론은 사회복지제도가 갖춰진 나라에서는 기본소득은 효과성이 없다는 것이다. 따라서 이 제도를 도입하지 않는다고 발표했다. 대신에 이러한 방식으로 난제를 해결하기 위한 '실험의 문화'를 발표하고 이를 뒷받침해주는 정책실험팀을 총리실 산하에 두었다. 시민들은 자신들이 가지고 있는 사회적 문제에 대한 해결책을 플래폼에 제시하고 여기서는 진행되는 정책에 대한 예산사용과 프로그램 성과를 한 눈에 볼 수 있도록 했다. 물론 시민사회에서부터 이런식의 증거기반의 정책실험들이 일어난다면 정부차원에서는 얼마나 더큰 노력들을 하고 있을까? 아래와 같이 3단계의 실험들이 진행되고 있다.
재전건정성과 지속가능성을 위해서 예산사용은 리스크를 최소로 줄여야 한다. 그렇게 할려면 정책실험과 같이 각부처에서 작은 단위의 실험들이 데이터기반으로 진행되고 이에 대한 성과를 시민들과 공유하는 가운데 함께 길을 만들어 가야 한다. 이를 위해서 위에서 이야기한 재정정보시스템의 수혜자, 시민중심의 시각화와 체계적인 정리가 필요할 뿐 아니라 더 나아가서 장기적인 관점에서 정책실험들이 국가단위로 실행되어야 한다고 생각한다. 사회적인 위험은 아래 그림에서 보는 것과 같이 너무 다양한 원인들이 발생했을 때는 실제로 실행해보아야 그 결과를 알 수 있기 때문이다.
0. 나오기
국제개발협력사업을 하다보면 미국이나 UN의 재정사용방법들을 보게 된다. 미국의 어느 단체는 사업비로 사용하고 있는 모든 재원들을 실시간으로 '월드링크'라는 플랫폼에 보고를 한다. 그리고 의사결정을 할 때도 모든 사람들이 '월드링크'라는 프로그램을 열어서 데이터를 기반으로 정책결정을 한다. 그러다 보니 싸울일이 별로 없다. 알고 보니 스웨덴출신의 개발자가 설계를 잘한 모양이다. 부러웠던 만큼 우리는 왜 저렇게 되지 않을까라는 생각을 할 수 밖에 없었다.
재정건전성을 확보하고 지속가능한 예산의 집행을 위해서는 앞으로 증거기반의 정책과 예산 설정이 가능한 재정정보시스템이 만들어 져야 하고 더 나아가, 의미있는 정보에 기초한 의사결정이 이루어질 수 있도록 지원하는 역할을 수행해야 한다. 재정정보인프라를 활용하여 재정을 가지고 프로그램을 운용 모든 과정에 대한 모니터링과 피드백시스템을 구축할 필요가 있다.
엘리슨의 정책결정모혐에서보는 것처럼 조직적 합리성에 머물러 있거나 오히려 정치적 합리성에 휘둘리지 말고 합리적 행위자모델로 가야하는 과정에서 투명성과 정보화, 거버넌스와 사회적 합의를 위한 정보인프라와 기본제도의 내실화는 반드시 넘어야할 산이다.
