'지구화 프로젝트'란 무엇인가?
제프리삭스와 필립맥마이클_지속가능발전의 사회학
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국제개발협력에서 중요한 두 학자는 제프릭스와 필립맥마이클이다. UN과 함께 탑다운방식의 발전을 제프리삭스가 선호한다면, 필립맥마이클은 반대다. 필립 맥마이클이 쓴 거대한 역설은 영어로 Development and Social Change : Global Perspective이다. 부제는 '왜 개발할수록 불평등해지는가?'이다. 개발이 되면 될 수록 더 빈곤해지고 사회적인 문제가 생기는 이유를 세계사적 관점에서 저술하고 있다. 국제개발협력이라는 용어가 등장하게 된 것은 1945년이다. 2차 세계대전이 끝난 후에 UN의 창설과 함께 마셜플랜이 시작된다. 전쟁으로 폐허가 된 유럽을 재건하기 위한 방법으로 미국은 국제공공재를 달러화를 기준으로 제공한다. 이에 맞춰서 제 1세계라는 미국을 중심으로한 선진국이 만들어지고 제2세계라고 하는 공산주의의 상징인 소련을 중심으로 공산주의 세력이 만들어진다.
맥마이클은 식민지시대의 국가의 형성은 2가지로 구분한다. 식량과 원자재의 종류에 따라서 구분해보면 과일과 농산물을 수입하기 위한 곳이 있다면 반대로 자신들이 살아갈 새로운 정착지로 보는 밀과 쌀농사를 하는 곳이 있었다. 자신들이 살아갈 땅으로 정한 식민지영토들은 자신들의 역사적 발전을 '재현'할 수 있는 구조물과 기술을 들여왔다. 적도지역의 식민지들과 다르게 재정착을 위한 장소로 삼은 식민지들은 정치적이고 법률적인 부분에서 통치를 강화했기 때문에 문화적인 통치와 함께 언어와 삶의 구석구석에 영향을 미치게 된다. 이러한 통치방법에 귀속된 식민지의 국민들은 프란츠마농이 이야기한 '검은백인'이 되고 싶었던 것이다.
맥마이클은 개발프로젝트에서 부터 시작해서 냉전프로젝트가 만든 국제적인 상황들을 그려본다. 이어서 개발이 전 세계적으로 확산되면서 초국적 수출기지와 세계의 공장으로서 제 3세계가 만들어진다. 이어서 농업과 금융의 지구화가 다시 세계를 재편하면서 발전하다가 결국 지구화프로젝트라고 하는 신자유주의 질서로 온 세상이 편입된다. 이러한 전세계적인 흐름에서 몇 가지를 생각해보자. 그렇다면 이러한 관점에서 일제식민지 시기의 통치를 분석해보면 어떻게 될까?
일본의 근대성과 한국의 식민지
내생적 근대화 : 일본의 경우에는 스스로 내생적인 근대화를 스스로 이루어냈다고 주장한다. 메이지유신을 통해서 근대화를 위한 법제도 개편과 기술의 전환, 사회적인 발달을 통해서 근대국가의 모습을 드러냈다고 주장한다. 이를 바탕으로 아직 근대화가 되지 않은 '대동아지역'에 공영권을 만들어서 역사의 진보를 가지고 온다는 주장을 펴게 된다.
외재적 근대화 : 내생적 근대화에 비해서 중국이나 한국은 근대화의 기본적인 요소들을 직접 소화해서 자신들의 사회질서와 국가담론으로 만들지 못했다는 논리가 가능해진다. 내생적 근대화가 실패한 국가들에게 내재적 근대화를 이룬 국가가 소위 발전할 수 있게 도와준다는 의미에서 '뉴라이트 사관'으로 발전하게 되면서 식민지 지배를 정당화한다.
이층집의 모더니티 : 일본은 먼저 2층집을 만들고 1층에는 서구의 모든 것들을 받아들이지만 2층집에서 안전하게 그것들 중에서 자신들에게 필요한 것들을 받아들이고 응용한다는 표현이다. 이층집에서 바라본 모더니티는 일본이 서구와 동일한 기술과 제도를 쓰지만 왜 다르게 발전할 수 있었는지를 보여준다.
'벌레와 제국'이라는 책에서 일제식민지시기에 '문화통치와 언어,기술통치와 근대성, 생명정치와 전향'이라는 의미로 제국인 자신들의 권위를 확대하고 식민지의 조선인들을 벌레로 만드는 정체성 정치를 실행했다.
필립맥마이클의 관점에서 보면 1910년대의 무단통치시절에는 '재정착지'로 조선을 생각하지 않았기 때문에 군사적이고 무력적인 관점에서 기를 죽이는 정책기조를 가지고 있었다는 것을 알 수 있다. 그러나 1920년대가 지나가면서 문화통치를 진행하면서 삶의 요소들을 모두 일본화시키는 정치를 실행한다.
이른바 '내선일체'라고 하는 일본 영토의 확대라고 하는 기조를 가지게 된다. 그리고 한창 2차 세계대전이 마무리되어 가는 시기에는 민족말살정책과 병참기지화를 동시에 진행하면서 한반도 내에서 한국이라는 뿌리를 아예 뽑아 버리고 싶어 했다. 경제적 민족주의의 관점에서도 내선일체 시기에는 일본은 같은 민족으로 만든 조선의 땅에서 나는 모든 것들을 자신의 것으로 여긴다. 그래서 기술통치의 시기가 열리면서 한국의 근대화를 위한 철도설치와 제도 정비를 진행한다.
박정희 시대의 개발주의
박정희 시대의 특징은 '산업정책'이다. 산업정책은 산업제일주의, 선별성, 비교적 동태우위, 개입주의에 의해서 이루어진다. 박정희 시대에는 수출중심주의에서 수출대체산업으로 바뀌기까지 먼저는 유치산업론을 가지고 경제개발5개년 계획을 수행한다.
국제적인 관점에서는 미국의 지원이 절대적이지만 이것은 냉전프로젝트 하에서 '경제안보'를 위한 지원사업을 펼칠수 밖에 없다.
식민지프로젝트에서 빠져나와서 발전국가들이 보이는 특징은 '적하효과'라고 하는 거점개발방식이다. 거점개발방식을 통해서 국가 내의 산업정책을 통해서 현재의 대기업들이 기형적인 구조로 성장하게 된다. 물론 이 과정에서 다양한 재벌체제의 문제점들이 사회적인 문제로 등장하게 된다.
삼성같은 경우에는 원조물자를 미국으로 부터 받아서 배분하는데 있어서 제일제당, 제일제분과 같은 기업들이었고 이런 기업들이 1980년대에 수출다변화로 인한 전자제품으로 품종을 바꾸면서 독점적인 지위를 확보하게 되었다.
또한 역사적인 사건으로 월남전에 참여함으로써 무역과 수출을 동시에 잡은 것이다. 현대나 한진그룹과 같이 군수물자를 제공하는 통로 역할을 하면서 성장하게 된다.
산업정책은 언제나 '전쟁'을 기반으로 발전할 수 밖에 없다.
오늘은 필립맥마이클의 '거대한 역설' 5장을 비롯해서 지구화 프로젝트라고 하는 신자유주의 질서가 어떻게 시작되고 발전하게 되었는지를 보여준다. 워밍업으로 지금까지 살펴보았던 내용들을 살펴보았다면 이제부터는 세계화와 신자유주의의 전지구적 변화에 대해서 알아보자.
이것은 신세계다. 더 자유로운 시장과 개방 무역 덕분에 개발 도상국권이 국제 경제에서 주요한 역할을 하게 된 것은 의미심장한 변화다. 역사적 중요성으로 따져 산업혁명에 비견할 만한 일이다_레나토 루지에로(WTO 초대 사무총장)
1. 전지구적 시장 제국의 건설
1965년 인도네시아에서 일어난 쿠테타는 경제 민족주의의 붕괴와 '새로운 세계질서'의 탄생을 예감하게 만들었다. 경제민족주의의 상징이었던 수카르노 정권이 영국과 미국이 묵인하면서 떠밀었던 수하르토 장군의 쿠테타로 무너졌다. 타임-라이프사의 회장이었던 제임스 리넨은 1967년 수하르토와 그의 경제 자문들이 국제기업체 대표를 만난 자리에서 '민간 기업과 개발 도상국이 손잡고 일할 수 있는 새로운 환경을 창조하기 위해 기업들의 연합체'를 만들 것이라는 발표를 한다. 이는 국가와 기업이 새로운 주체로 등장하는 '전지구적 개발동반자관계'로 발전한다는 것을 의미했다. 그동안 제3세계에 제공하던 원조가 국가대 국가의 도움이었다면 이후에는 국가와 기업의 동반자 관계가 일어나는 것이다. 왜 이런 변화가 일어났을까?
그 이유는 개발프로젝트의 대상으로 제 3세계국가들이 너무 많은 채무가 생기면서 감당하기 힘들어진 것이다. 다시 말하면 국가가 돈이 없어지는 과정에서 '채무불이행'의 어두운 그림자가 드리워진 것이다. 이것은 자연스럽게 외채위기로 이어지게 되는데 이것을 해결하기 위해서 미국을 비롯한 브레튼우즈 기구들인 세계은행과 국제통화기금은 제 3세계의 구조조정을 요구하게 된다. 1980년 미 연준은 1970년대 대출 붐으로 인해 발생한 달러과잉을 해결하기 위해 공세적인 통화 회수정책을 펴게 된다. 칼폴리니의 이론을 다시 빌리자면 이러한 공세적인 흐름에 대해서 '이중운동'이 일어나게 되는데 이게 바로 채무레짐이 그것이다이다. 공격적인 통화회수를 위한 움직임이 일어나자 돈을 갚지 못하는 국가들끼리 레짐을 형성하기에 이른 것이다. 이를 벗어나기 위한 국가들의 자연스럽게 1967년의 UNCTAD라는 이름으로 조직을 만들고, 77개국의 개도국들이 모이는 계기를 만들게 된다. 지구적 거버넌스가 출현하게 된 것이다.
국제통화기금 구제 금융의 역할
이중운동으로 양분된 통화 회수정책과 채무 거버번스를 관리하기 위해서 '브레튼우즈 기구'들이 등장하게 된다. 1980년대부터 IMF는 구조조정정책(SAPs)을 시행하는 기구가 되었고, 그 뒤에서 돈을 빌려주는 곳이 세계은행이 된다. 구조조정 차관을 세계은행이 제공하면서 상환일을 조정하게 되고, 국제개발협력이 가지고 있는 '국내정치경제적 간섭'의 허용 범위에 들어가게 된다. 국제정치경제에서는 대니 로트릭이 주장한 '트릴레마'라는 이론이 있는데 독자적 통화정책과 고정환율제도, 자본자유화는 모두 추구될 수 없고 이 중에서 2개만 가능하다는 것이다. 이것은 각각 브레튼우즈체제와 변동환율제도, 금본위제도를 상징한다. 그러니깐 브레튼우즈체제와 변동환율제도를 가지게 되면 금본위제도를 포기해야하고, 금본위제도와 변동환율제도를 가지면 브레튼우즈 체제를 포기해야 한다는 것이다.
채무를 상환하기 못한 국가들은 독자적인 통화정책을 버리고 IMF에 의한 구조조정을 실시해야만 했다. 이 체제 하에서 외채 위기 발생의 원인은 지구적 금융 시스템이 아닌, 채무국의 차입 정책 문제에 따른 유동성 문제였다. 다시 말하면 채무국에서 외환이 부족하여 유동성 위기가 현실화 된 것으로 볼 수 있다. 사실 이러한 상황은 몇 나라가 동일하게 겪은 문제였다. 가장처음 이것을 경험한 곳은 ‘시한폭탄‘이자 구제 금융 정책의 모델이 된 국가인 멕시코였다. 1982년 멕시코의 호세 로페스 포르틸로(Jose Lopez Portillo) 대통령은 미국과 지구적 금융 기구들을 “금융 흑사병“을 다루는 "사이비 의사“라고 비판했다. 한국도 마찬가지지만 유동성위기에 따른 외환 부족에 대해서 IMF가 대응하는 방식은 때려놓고 아픈사람에게 목발을 사면 좋아진다고 하는 것과 마찬가지이다.
멕시코는 800억 달러의 부채를 ‘카르데나스 동맹’(노동과 농민 계급에 뿌리를 둔 민족주의 연합으로 당시 이들과 대립하던 세력이 ‘은행가 동맹‘)과의 연대 아래 은행 부문이 국유화하고, 자본 유출 통제 시스템 도입해서 해결하려 들었다. 하지만 이후 집권한 보수파의 미 겔 데라마드리드(Miguel de la Madrid Hurtado) 대통령이 구제 금융을 받기로 결정하면서 멕시코의 경제시스템은 대부분 신자유주의를 가속화하는 경제시스템으로 바뀐다. 결국 국내정치적 상황에서는 복지 삭감 등의 수단으로 외채 상환의 부담 비용을 노동 계급의 빈곤층에게 떠넘기게 되었다. 멕시코의 이러한 방식은 구제금융 하에서 신자유주의적 경쟁 관리 방식의 선구적인 모델이 된다.
멕시코 금융위기의 서사
멕시코 금융위기는 1994년 말부터 본격화된 외환 및 국가 신뢰의 복합적인 경제위기로, 급격한 자본 유출과 환율 붕괴, 금융시장 불안, 그리고 정치적 위기가 서로 맞물려 발생한 대표적인 신흥국 위기 사례이다. 위기의 단초는 당시 멕시코 정부가 고정환율제를 유지하기 위해 막대한 외환보유고를 소진하다가 결국 이를 포기하고 페소화 평가절하를 단행한 데에서 비롯되었다. 평가절하 발표 직후 외국인 투자자들은 멕시코 경제에 대한 신뢰를 급속도로 잃기 시작했고, 이는 금융시장 내 극심한 혼란으로 직결되었다. 주식시장은 붕괴에 가까운 수준으로 하락했고, 금리는 치솟았으며, 물가는 급등하였다. 수많은 중소기업과 서민들은 부채 상환 압박과 실질 소득 하락으로 고통받았고, 사회 전반의 불안정성이 확대되었다.
이 위기의 배경에는 1980년대 중반 이후 멕시코가 추진한 경제 자유화 정책이 있었다. 멕시코는 무역 장벽을 낮추고 민영화를 확대했으며, 외국인 자본에 대한 문호를 대폭 개방했다. 특히 1994년 1월, 북미자유무역협정(NAFTA)의 발효는 멕시코 경제에 대한 국제사회의 기대를 한층 높였고, 대규모의 외국인 자금이 단기적으로 유입되었다. 하지만 이러한 자본 유입은 단기 외채에 지나치게 의존했고, 무역수지와 경상수지의 만성적 적자는 구조적인 불균형을 낳았다. 그럼에도 불구하고 정부는 정치적 이유로 환율을 일정 수준에서 유지하려 했고, 이로 인해 페소화는 과대평가된 상태로 방치되었다. 여기에 1994년 발생한 정치 암살 사건(대통령 후보 루이스 도날도 콜로시오 피살)과 반정부 무장 반란(사파티스타 운동) 등 정치적 불안정성은 투자자들의 불안을 더욱 증폭시켰다.
위기가 촉발된 이후, 멕시코 정부는 미국과 국제통화기금(IMF), 세계은행 등의 지원을 받아 약 500억 달러 규모의 구제금융을 확보했고, 이를 통해 외환시장 안정화 및 금융 시스템 복구에 나섰다. 미국은 자국 경제와 밀접하게 연계된 멕시코의 위기가 북미 전체로 확산되는 것을 막기 위해 적극적으로 개입했다. 이 구제금융은 일시적인 안정을 가져왔으나, 그 대가로 멕시코는 긴축재정과 고금리 정책, 구조조정 등의 조건을 수용해야 했다. 이에 따라 수많은 기업이 도산하고 실업률이 급증하는 등 국민 경제에 큰 고통이 따랐다. 그러나 중장기적으로 보면 멕시코는 이 위기를 계기로 금융시스템을 개혁하고 거시경제의 안정성에 대한 인식을 새롭게 정립하는 계기를 맞이하게 되었다.
멕시코 금융위기는 국제적으로도 큰 영향을 끼쳤다. 이 사건은 이후의 아시아 금융위기(1997), 러시아 디폴트(1998), 브라질 위기(1999) 등에 영향을 주었으며, 국제 자본시장의 급격한 유출입이 신흥국 경제에 얼마나 치명적인지를 보여주는 사례가 되었다. 또한 고정환율제의 한계, 투명한 경제 정책의 필요성, 외환보유고 관리의 중요성 등 다양한 교훈을 남겼다. 세계은행과 IMF 등 국제기구 역시 이 사건을 계기로 위기 대응 메커니즘을 정비하고, 조기경보 시스템을 강화하게 되었다. 멕시코 금융위기는 단순한 국가 위기가 아니라 세계화 시대 자본의 이동과 정치경제적 변수들이 얼마나 밀접하게 연계되어 있는지를 보여주는 전환점이었다고 평가된다.
개발 프로젝트의 후퇴
채무 레짐 하의 경제 시스템 재편은 기본적으로 세계 시장 참여 및 국가 축소에 초점이 맞추어 져 있었다. 또한, 국가 정책에서 사회 보호 대책의 성격 역시 품목별 사회 부조(line-item subsidy)에서 ‘비상 기금(emergency funds)’으로 변화하였다. 구조 조정 정책 패키지에는 다음과 같은 조치들이 포함된다. 공공 예산의 대폭 삭감(특히 식비 보조금 같은 사회 프로그램), 통화 평가 절하(무역 수 지를 개선하려고 취한 조치 때문에 수입품 가격이 상승하고 수출품 가격이 하락함), 수출 확대(외 화 획득 목적), 국영 기업의 민영화(시장을 ‘자유화‘하기 위해), 외국 투자자를 끌어들이고 수출 가격을 낮추기 위한 임금 삭감과 같은 것들이었다. 이런 조치들은 극빈층, 취약 계층에 타격을 주었고, 이에 따라 빈곤률이 늘어난 한편, 탈산업화 및 도시 주민 보조 재정이 떨어지면서 각국에서 결성되었던 개발 동맹은 해체된다.
예를 들어 생각해보자. IMF 구제금융 이후에 멕시코의 채무 레짐은 기초 식품 보조금 제도의 삭감으로 이어졌고, 이에 따라 영양 실조 인구가 늘어나게 되었으며, 1990년에 이르면 멕시코 국민 중 4100만 명이 기본적인 욕구도 충족하지 못하는 수준에 이른다. IMF의 구조금융을 받으면 결국 경쟁에 휘말린 한 국가의 경제시스템은 가난하고 소외된 사람들을 국가가 자연스럽게 배제하게 된다. 이른바 '국가를 살려야 한다'는 미명아래 빈곤층은 늘어나고 사람들의 삶은 피폐해진다. 이른바 '관피아'라고 하는 그룹은 그 사이에 시세차익을 노리는 주식투자 이익을 볼 수 있고, 여차하면 다른 나라로 이민을 갈 수도 있다.
다른 한편, 멕시코의 제조업 성장률도 1980년에서 82년 사이 1.9%를 기록했지만, 1985년에서 88년엔 0.1%로 급감하여 실업률 역시 증가한다. 마찬가지로 식품 보조비 및 공공 서비스 삭감을 ‘조정‘받은 잠비아에선 1980년에서 1986년 사이 1인당 평균 소득이 10% 감소하고, 실업률은 세 배 가까이 증가하였으며, 영유아 사망률을 미롯한 ‘발전’ 관련 지표 대부분이 하락한다. 채무 레짐은 단순히 제 3세계 국가의 경제적, 사회적 시스템만 바꾼 것이 아니라 지구적인 자본 흐름 방향을 역전시키는 역할을 수행하였다. 전환점은 1984년이었는데, 이 때를 기점으로 외부에서 제3세계권으로 유입된 차관, 투자자본보다 제 3세계에서 외부로 유출된 채무 상환액이 더 커지게 된다.
발전국가의 위기
1980년대 신자유주의가 정통 학설로 받아들여지면서 채무 관리자들은 국가의 축소를, 따라서 사회 지출 감소와 국가 활동의 민영화를 요구하게 된다. 각국은 상환 연기 조건으로서 공공 자산을 매각해야만 했고, 1992년이 되면 80개국 이상이 거의 7,000개에 가까운 국영 기업(상수도, 전기, 전 화 등의)을 민영화한다. 이러한 민영화 정책으로 인해 다음과 같은 두 가지 근본적 변화가 발생한다. 첫째, 민영화는 발전을 위한 계획 수립과 이행 과정에서 공공 부문의 역량을 축소했고, 기업 부문을 우대했다. 둘째, 민영화는 외국이 남반구 자산을 취득하고 소유할 수 있는 범위를 넓혔다. 이는 남반구 각국이 1970년대에 고수하려고 노력했던 바로 그 핵심 내용을 뒤집은 것이다.
이로써 경제 전반이 재편된 제 3세계는 매력적인 투자처가 되었다. 더욱이 구조 조정 차관은 각 국가 내부의 권력 관계 역시 바꾸어 놓았다. 정부의 각 정책 시행 부서(사회 보장, 농업, 교육)보다 중앙은행과 재정, 통상 부서의 힘이 강해졌고, 발전 국가를 위한 정치적 동맹은 약화되었다. 결과적으로 국가의 사회적 판단 기준보다 전 지구적 경제의 판단 기 준이 더 중요해진다. 세계 은행은 발전 국가가 관료적이고 비효율적이며, 따라서 시민들의 요구에 대응하지 못했기 3 세계은행이 카리브제도, 라틴아메리카, 아프리카 등에서 긴축 정책의 영향 완화를 목적으로 만든 ‘사회 기금(Social Funds)’에서 비롯되었고, 비정부기구가 집행하는 분권화된 서비스 제공이나 미소금융 등이 이에 해당한다. 따라서 이들을 대상으로 진행되는 구조 조정은 국가의 ‘축소‘라기 보단 대중 이니셔티브 장려를 위한 재조직화에 가깝다는 설명을 내놓는다. 세계은행이 강제하거나 제안한 정책들은 제 3세계 국가들에 새로운 ‘신탁 통치’(채무 레짐)를 도입한 것에 다름이 아니다.
2. 워싱턴 컨센서스의 탄생
1980년대 미국은 채무 레짐과 더불어 자유 시장 경제를 위한 전세계적인 합의를 형성하기 위한 노력의 일환으로 제 2세계를 붕괴시키는 데 힘을 쓴다. 이러한 상황에서 공교롭게도 서방에서 들 여온 외채에 의존하던 동유럽 국가들 역시 국제통화기금의 관리를 받게 되었고, 1986년 페레스트 로이카(perestroika, 재편) 추진을 계획하던 고르바초프(Mikhail Gorbachev) 대통령에게 국제통화기금 은 소련의 중앙 경제 계획을 ‘시장-반응적‘ 활동으로 즉, 민간 기업 주도 경제로 대체하고, 식료, 교통, 난방, 주택 등의 국가 보조활동을 줄일 것을 요구한다. 결과적으로 구체제의 관리들은 국유 재산이 민영화되는 과정에서 막대한 부를 축적한 반면, 1989년 소련 붕괴 후 서구에서 도입된 ‘충 격 요법’으로 인해 러시아인들의 생활은 급격히 하락하고, 조직 범죄가 증가한다.
소련의 붕괴를 계기로 지구화 프로젝트는 본격화한다. 냉전 이후의 “신세계“에서 개발의 미래에 있어 핵심은 이제 세계 시장의 확대가 된다. 초국적 기업을 대변하여 지구화 프로젝트를 관리했던 세계무역기구(WTO: World Trade Organization)의 레나 토 루지에로(Renato Ruggiero) 초대 사무총장은 다음과 같이 지적하였다. “21세기의 도전을 해결하는 일은 우리가 단지 일관성 있는 전 지구적 관리 구조를 만들 수 있느냐 하는 것뿐만 아니라, 지구 화를 위한 정치적 지지 기반을 구축할 수 있느냐에 달려 있다…(중략)…세계무역기구가 없다면 우 리는 국경선과 보호주의와 경제 민족주의와 갈등으로 가득 찬 구세계로 되돌아가게 될 것이 다.”(227) 시장 확대(즉, 발전)를 위해 지구화 프로젝트는 각국에 일률적인 ‘시장 규칙(market rule)‘을 실행 하는 것을 핵심 요소로 삼는다. 이를 위해 원조는 무역으로 대체되고, 개발의 주역은 민간 기업이 되었고, 이러한 입장 아래 다자 간 기구가 채무 관리를 재정적으로 강제하는 워싱턴 컨센서스가 성립한다.
워싱턴컨센서스와 플라자합의
1985년 플라자합의는 미국을 중심으로 세계 경제 질서를 재편하고자 하는 흐름의 전환점이자, 이후 워싱턴 컨센서스의 등장과 GATT 체제를 통한 무역 자유화 확대의 배경이 되는 중요한 사건이다. 플라자합의는 미국, 일본, 서독, 프랑스, 영국 등 주요 5개국(G5)이 뉴욕의 플라자 호텔에 모여 협의한 결과로, 지나치게 고평가된 미국 달러의 가치를 절하하고, 반대로 주요 교역국들의 통화 가치를 절상하는 데 합의한 것이다. 이는 미국이 1980년대 초부터 겪고 있던 대규모 무역적자와 제조업 경쟁력 약화를 해결하고자 하는 의도에서 출발하였다. 미국은 달러의 강세가 자국의 수출을 위축시키고 산업 공백을 초래하고 있다고 보았고, 이에 따라 환율 조정을 통해 수출을 늘리고 무역 균형을 회복하려는 전략을 선택한 것이다.
플라자합의는 단순한 환율 조정 이상의 함의를 지닌다. 그것은 미국이 세계 경제에서의 주도권을 유지하기 위한 전략적 전환점이었으며, 이를 통해 미국은 자국의 경제구조 문제를 단기적 환율 조정뿐 아니라, 전 세계적인 시장 개방, 무역 자유화, 구조조정을 촉진하는 방향으로 유도하게 된다. 이러한 흐름 속에서 1989년 존 윌리엄슨이 제시한 워싱턴 컨센서스가 등장하게 되는데, 이는 미국 재무부, 국제통화기금(IMF), 세계은행(World Bank) 등 ‘워싱턴’에 기반을 둔 국제금융기구들이 개발도상국에 요구한 일련의 경제정책 패키지이다. 이 정책은 재정건전성, 세제 개혁, 보조금 철폐, 금리 자유화, 무역 개방, 민영화, 외국인 투자 유치, 경쟁 촉진, 재산권 보호 등의 10대 원칙을 중심으로 구성되며, 본질적으로는 시장 기능의 극대화와 정부 개입의 최소화를 지향하는 신자유주의 경제철학에 기반하고 있다.
워싱턴 컨센서스는 플라자합의 이후 미국이 본격적으로 추진한 세계경제 자유화 전략의 일환으로 볼 수 있다. 플라자합의로 통화 질서를 조정한 미국은 이후 개발도상국들에게 자본시장 개방, 정부 구조조정, 민영화 등 내부 체제 개혁까지 요구하면서 자신의 경제 규범을 전 세계로 확산시키려 하였다. 이는 특히 1980년대 중반 중남미 국가들이 외채위기로 인해 국제금융기구의 구조조정 지원을 필요로 했던 상황과 맞물려 더욱 강력하게 작동하였다. 즉, 미국과 IMF, 세계은행 등은 개발도상국에 대한 금융 지원을 ‘조건부’로 제공하였고, 이 조건이 바로 워싱턴 컨센서스에 따른 경제 개혁이었다. 이 과정에서 각국의 정부는 공공서비스를 축소하고, 국영기업을 민영화하며, 시장 논리에 따른 경제운영을 강제당하게 되었고, 그 결과로 경제적 효율성은 증가했으나 빈곤층의 확대, 사회 불평등 심화, 경제 주권 약화 등 다양한 부작용이 나타났다.
이러한 워싱턴 컨센서스의 정책 방향은 GATT 체제와도 깊이 연결된다. GATT는 제2차 세계대전 이후 형성된 다자간 무역 질서로서, 무역 자유화와 관세 인하, 무역차별 철폐를 기본 원칙으로 삼는다. 플라자합의 이후 미국은 무역 불균형 해소와 자국 산업 보호를 위해 단기적으로는 달러 약세를 추진했지만, 장기적으로는 GATT를 통해 전 세계 시장을 보다 자유롭고 개방적으로 만드는 전략을 병행하였다. 미국은 GATT 체제를 활용하여 개발도상국의 시장에 대한 접근성을 높이려 했고, 이를 위한 내부 조건으로 워싱턴 컨센서스식 구조조정을 요구하였다. 개발도상국들은 GATT의 규범을 따르기 위해 농업 보조금 철폐, 무역장벽 완화, 자본 자유화 등을 도입해야 했고, 이는 결국 미국 중심의 세계 경제 질서에 편입되는 결과를 초래하였다.
더 나아가, 워싱턴 컨센서스는 GATT의 무역 자유화 원칙을 국가 내부의 경제 구조에까지 확장시킨 이데올로기적 기반이었다. 단순한 국경 간 무역의 자유화가 아니라, 국가 내부 경제 체제 자체를 ‘시장 중심’으로 재편하도록 압박함으로써, 국가주도형 개발 전략은 점점 설 자리를 잃게 되었다. 이는 곧 GATT의 제도적 한계를 넘어선 ‘경제 글로벌화’의 실질적 기제가 되었고, 1995년 GATT 체제가 세계무역기구(WTO)로 전환되며 더욱 공고화되었다. 결국 플라자합의는 미국 중심의 경제 질서를 회복하고자 한 시발점이었고, 워싱턴 컨센서스는 이를 실현하기 위한 정책적 매뉴얼이었으며, GATT는 그 확산을 위한 제도적 틀이었다고 할 수 있다. 세 가지는 각각 금융 질서(플라자), 국내 구조조정(워싱턴 컨센서스), 국제 무역질서(GATT)의 축을 담당하며, 상호 유기적으로 작동하였다. 이로 인해 개발도상국들은 외채 위기 해결과 경제 성장이라는 명분 아래 강력한 구조조정을 수용해야 했고, 세계는 미국 주도의 신자유주의적 경제 질서에 깊이 편입되게 되었다.
민네이션, 인사이트
개발프로젝트의 시기에는 하나의 이데올로기로써 국가와 시민간의 '시민권적 사회계약'을 통해서 시민들의 권리를 보호한다는 논리가 존재했다.
그러나 지구화프로젝트 안에서는 국가와 시민의 관계가 아니라 '기업과 소비자'의 관계로 사회적인 관계가 바뀌게 되었다.
사회질서를 유지하는데 있어서는 국가권력, 공동체, 경제시스템과 신용시스템이 있다. 하버마스는 이러한 논의를 통해서 기존에는 국가권력이 공권력과 안정성을 제공하고 시민들의 사회가 유지되던 시기가 지나가고 신용시스템에 의한 시장의 우위가 지배하는 시대가 도래했다.
플라자합의 당시 5개국 재무장관3. 전지구적 거버넌스의 등장
전 지구적 거버넌스 시장 규칙은 일종의 “헌법“으로써 개별 정부의 기능을 전 지구적 거버넌스의 하위 기능으로 재구성 하게 되었다. 채무 레짐이라는 지구화 프로젝트의 정치적 기원에서 알 수 있듯이 북반구와 남반구의 권력 지형은 북반구에 훨씬 유리하게 구성되었다. 합의된 준칙들은 대체로 국제 금융 기구의 관료 들, G-7의 정치 엘리트, 초국적 기업의 임원들, 전지구적 은행가들의 선호를 반영한 것이었다. 또한 표준적인 전 지구적 정책에 의해 침투되고, 연결된 각국 정부 입장에서 정책의 우선적인 과제는 금융의 불안정성을 통제하는 일이 된다. 이 과정에서 지구적 금융 공동체의 이익이 각국 의 시민에 대한 정부의 책무성을 넘어서 관철되곤 한다. 예컨대, 신용 등급을 일정 수준 유지하고, 충분히 ‘건전한‘ 금융 환경을 유지하기 위해서 정작 식량 안보에 위협이 될 수 있는 농산물 수출 정책을 활성화하는 식이다.
시장 자유화 전략과 개발의 재구성
시장 개방 자유화 전략의 이론적인 뿌리는 19세기 영국의 정치경제학자 리카도(David Ricardo)가 제안한 비교 우위설이다. 이 이론에 따르면 각 나라는 경쟁 관계에서 상대적으로 우위에 있는 자 원을 특화시키게 되고, 이와 같은 경제적 전문화를 바탕으로 국제 무역이 최적화되면 모든 국가 에서 성장이 일어날 수 있다. 실제로 자유화는 국가 발전과 이에 수반되는 여러 사회적 목표들을 끌어내리고, 세계 시장 참여 를 최우선 목표로 밀어올리려는 기획에 불과했다. 앞서 든 예와 같이 자유화의 결과, 어떤 국가는 식량 안보를 신용등급을 맞추기 위해 포기할 수도 있는 것이다. 비교우위론은 자유화의 이러한 측면을 은폐하고, 정당화하는 역할을 했다고 볼 수 있다. 이와 같은 이론과 현실의 괴리가 있는 까닭 중 하나는 비교우위론이 ‘자본이동성(capital mobility)‘을 고려하지 않았기 때문인데, 쉽게 말 해 제 3세계 국가가 비교 우위(예컨대, 농업)에 있는 산업이 북반구 기업에 의해 지배될 수 있고, 실제로 그러한 경우가 많다.
비교 우위 정책은 더 저렴한 노동력과 토지를 동원하기 위한 수단으로서 활용되고 있다. 로스토 가 제안했던 근대화의 장밋빛 미래로서 ‘고도의 대량 소비 사회‘는 일부 국가, 소수의 계급에게만 실현되었고, 그 대가로 남반구의 농민들은 1세계 고객들을 위한 농산물을 매우 저렴한 임금과 위 험한 환경에서 수확하고 있다. 이론과 달리 남반구 국가들은 ‘자유화‘가 진행될수록 ‘비교 열위(comparative disadvantage)’에 놓이 기 십상이다. 자유화 자체가 국가 경제의 세계 시장에 대한 의존도를 높일 뿐 아니라 전통적으로 국가가 담당해왔던 공공 투자, 생산자 보호, 노동 세력, 지역 공동체, 환경, 사회적 권리 등의 규 범으로부터 후퇴해야만(즉, 시장의 장애 요소들(시민권적 사회계약)을 제거해야만) 외부 신용을 지 속 공급받을 수 있기 때문이다. 더욱이, 남반구 국가들에서의 원자재 수출 경쟁이 심화함에 따라 원자재 가격은 1930년대 이래 최저치를 기록하였다.
우루과이 라운드와 자유 무역 레짐
GATT는 1948년 미국이 세계인권선언의 내용들이 명시된 국제무역기구(International Trade Organization)의 대안으로 성립시킨 것으로서 처음부터 시민권적 사회 계약과 분리된 채 무역을 확 대시켜온 체제였다. 원래 이 체제 하에서 농업 부문은 제외 대상이었는데, 미국은 산업 주도권이 약해졌던 80년대 농업과 서비스와 같이 미국이 경쟁 우위를 점하고 있던 분야를 자유화하기 위한 목적으로 우루과이 라운드(Uruguay Round)를 개시한다. 이로 인해 1986년부터 1994년까지 전 세계 가 이 협상의 표적이 되어 자유 무역, 투자 자유, 지적 재산권 보호와 관련된 강제적 규칙들을 받 아들이게 된다.
개방화는 ‘자유 무역’ 농산물 수출국인 케언스 그룹(the Cairns Group), 초국적 기업, 농기업 등의 로비로 이루어졌는데, 이들은 관세 장벽과 각종 농업 관련 정책들을 억제하는 데 초점을 두었다. 특히나 미국은 식량 안보를 규정하고 있던 GATT의 11조를 공격하면서 비교 우위 정책을 강조하 기도 하였다. 이에 더해 미국과 유럽이 잉여 농산물을 헐값에 수출하여 전 세계 농산물은 1975년 부터 1989년 사이 39% 가량 폭락한 상황이었다. 그 결과 남반구의 가족농들은 몰락하고, 수입 농 산물 의존도는 높아졌으며, 거대 농기업들의 세계 시장 지배력이 높아지게 된다.
플라자합의가 금융시장을, 워싱턴 컨센서스가 개발도상국의 국내정책을, GATT가 상품 무역을 대상으로 했다면, 우루과이라운드는 서비스, 지식재산권, 농업 등
모든 경제 영역을 포괄하여 세계경제 질서의 지배적 규칙을 재정의하였다.
우르과이라운드란 무엇인가?
우루과이라운드(Uruguay Round)는 1986년부터 1994년까지 진행된 세계무역기구 출범 이전 마지막이자 가장 포괄적인 GATT 다자간 무역 협상이다. 이 라운드는 단순히 관세 인하와 무역장벽 철폐에 그치지 않고, 농업, 서비스, 지식재산권 등 과거의 GATT 협상에서 다루지 않았던 새로운 영역까지 포함하면서 국제무역질서의 대전환을 이끌었다. 우루과이라운드는 결국 1995년 세계무역기구(WTO)의 출범으로 이어졌으며, 이는 단순한 무역 협정 체제를 넘어 강제력을 가진 국제경제기구의 탄생을 의미한다.
우루과이라운드는 플라자합의 이후 미국이 본격적으로 주도한 세계경제 재편 전략의 연장선에 있다. 1985년 플라자합의는 환율 조정을 통해 단기적으로 미국의 무역적자를 해결하려는 조치였지만, 그 이후 미국은 보다 구조적인 해결책으로서 세계 시장의 자유화와 개방 확대를 모색하였다. 이 전략은 개발도상국들에게 시장 논리를 내재화하도록 요구했고, 이러한 경제개혁을 제도화한 것이 워싱턴 컨센서스였다. 워싱턴 컨센서스는 민영화, 무역 자유화, 외자 유치 확대, 보조금 축소 등을 핵심으로 하여, 개발도상국의 경제 체제를 미국식 시장경제 모델에 맞게 조정하는 데 기여하였다.
이러한 구조조정과 시장 개방 압력은 GATT 체제 속에서 제도화되었다. GATT는 애초에 상품 무역에 중점을 둔 협정이었으나, 1980년대 이후 미국은 서비스, 금융, 지식재산권, 농업 등 비전통적 무역 분야까지 협상의 범위를 넓히고자 하였다. 이러한 요구는 바로 우루과이라운드에서 현실화되었다. 특히 미국과 유럽연합은 농업 보조금 문제, 서비스 산업 개방, 특허 및 저작권 보호 강화 등을 핵심 의제로 삼아 기존의 무역 규범을 확대하고자 하였고, 이는 선진국들의 이익을 보호하고 신흥국의 시장을 열기 위한 전략적 시도였다.
우루과이라운드는 워싱턴 컨센서스의 정책 방향을 다자무역체제 속에서 제도적으로 정당화한 계기이기도 하다. 개발도상국은 IMF나 세계은행의 차관을 받기 위해 워싱턴 컨센서스에 따라 구조조정을 해야 했고, 동시에 GATT와 우루과이라운드 협상에 따라 시장을 개방하고 외국 자본의 진입을 허용해야 했다. 특히 농업 개방과 서비스 시장 자유화는 개발도상국의 전통 산업과 공공재 체계에 큰 충격을 주었으며, 한편으로는 다국적기업의 이익을 극대화하는 결과를 낳았다. 따라서 우루과이라운드는 단순한 무역협상이 아니라, 워싱턴 컨센서스를 제도화하고 다자적 압력으로 전환한 국제경제 거버넌스의 중대한 전환점이라 할 수 있다.
또한, 우루과이라운드는 단지 경제정책에 국한된 것이 아니라 세계경제의 규범을 결정짓는 이념의 전파이기도 하였다. ‘개방과 자유화’, ‘경쟁과 효율성’이라는 가치는 이 라운드를 통해 국제 규범으로 자리잡았고, 개발도상국들은 이에 저항하기보다는 수용함으로써 세계시장에 통합되기를 선택하게 되었다. 특히 한국, 멕시코, 인도네시아 등은 우루과이라운드 시기 구조조정을 수용하고, WTO 가입을 통해 세계 경제에 편입되었다. 그러나 이러한 통합은 필연적으로 사회적 불평등과 정책 자율성의 제약이라는 대가를 수반하였다.
결국 우루과이라운드는 플라자합의로 시작된 미국 주도의 세계경제 재편 전략이 제도적, 다자적, 법적 수준으로 심화된 단계라 할 수 있다. 플라자합의가 금융시장을, 워싱턴 컨센서스가 개발도상국의 국내정책을, GATT가 상품 무역을 대상으로 했다면, 우루과이라운드는 서비스, 지식재산권, 농업 등 모든 경제 영역을 포괄하여 세계경제 질서의 지배적 규칙을 재정의하였다. 이 과정에서 미국을 중심으로 한 선진국들은 WTO라는 구속력 있는 조직을 만들어냄으로써, 단순한 협정에서 법적 강제력을 지닌 규범체계로 전환하는 데 성공하였다.
4. 초국적 권력, 세계무역기구
우루과이 라운드의 유일한 성과는 1995년 1월 1일 세계무역기구의 창립이다. 투표권이 있는 회 원국이 150여 개인 세계무역기구는 역사상 전례없는 막강한 조직인데, 이들은 ‘시장 논리‘를 활용 하여 개별 국가 정책이 만일 ‘자유 무역’과 상충될 시엔 그 정책을 무효화할 수 있는 권한을 가졌기 때문이다. 이처럼 각국의 민주적인 정치 과정에 심각한 제약을 거는 의사 결정은 제네바에 있 는 불투명한 심판위원회에서 비밀리에 내려진다. 세계무역기구는 무역 자유를 위해 기업의 국제적 경쟁 권리를 우선시하는데, 조약에 불과하던 GATT와 달리, 독자적 사법 관할권을 보유하여 강제력을 행사할 수 있다. 이는 각국에서 원칙적으 론 초국적 기업이 국내 기업과 동일한 대우를 받아야하고, 이에 제재를 가하는 조치를 실행하기 어려워졌음을 의미한다.
주로 통합적 분쟁 해결(integrated dispute settlement) 메커니즘을 통해 제재 가 가해지는데, 한 나라가 어떤 부문에서 자유 무역 의무사항을 어길시(예를 들어, 산림 보호를 위해 벌목 관련 투자 제한)에 다른 부문에 제재(예를 들어, 공산품 수출 제재)를 가하는 방식이다. 현지의 노동, 보건, 환경과 같은 규제들이 주된 타겟이 된다. 문제는 이 조직의 직원은 선출되지도 않거니와 시민의 참여는 불가능하고, 결정 사항 역시 대 외비라는 점이다. 즉, 세계무역기구가 행사하는 초국적 권력은 민주적이지도 않고, 각 국의 민주 정치에 대한 심각한 도전이기도 하다. 세계무역기구는 다음과 같은 네가지 기둥을 핵심으로 전 지구 경제를 통치한다.
세계무역기구의 첫째 기둥_농업 협정
1995년 체결된 이 협정(AoA: Agreement on Agriculture)은 보호 무역, 농업 보조 제도, 정부 개입 등 을 축소하는 데 목표를 두었다. 이 ‘자유화‘ 조치는 사실 기업 주도 식량 레짐을 공고화하려는 시 도였는데, 상대적으로 공공 부문이 취약하며, 토지 규모 역시 작고, 노동집약성이 강한 남반구 농민들이 ‘규모의 경제’를 달성한 북반구 기업과의 경쟁에서 살아남기란 불가능했다. 협정이 제정된 후 5년 동안 남반구 농민들은 세계 농산물 가격이 30% 이상 하락한 탓에 생산비 원가조차 회수하지 못했고, 많은 농민들이 농촌을 떠날 수밖에 없었으며, 협정으로 인해 민간 공급 방식의 식량 안보가 제도화된 탓에 식량 수입 의존도 역시 증가하였다.
그나마 유지되던 농가 보조금 제도 역 시 북반구에서조차 엉뚱하게도 기업농들을 중심으로 지급되었다. 1996년에서 1999년 사이 미국의 농가 수입은 거의 50% 가까이 줄었다. 반면, 세금으로 마련한 비상 구제 금융의 56%는 소득 상위 10% 농가에 지급되었다. 북미자유무역협정은 기업농이 미국과 멕시코를 오가며, 더 저렴한 임금, 더 낮은 관세, 더 관대한 식품, 안전, 환경 기준을 누리며 식품을 생산하고, 가공하고, 판매하는 것을 가능케하였는데, 이들과의 가격 경쟁에서 많은 수의 멕시코와 미국 소농들은 사라져버렸다. 따라서 농업 자유화는 효율적인 영농, 더 안전하고, 좋은 식품을 향한 경쟁보단 “본질적으로 먹을 거리 생산을 농기업에 전담시키는“ 결과를 낳았다고 볼 수 있다.
세계무역기구의 둘째 기둥_무역 관련 투자 조치 무역 관련 투자 조치
세계무역기구의 둘째 기둥: 무역 관련 투자 조치 무역 관련 투자 조치(TRIMs: Trade-Related Investment Measure)는 현지 정부가 외국의 투자자에게 국내 고용, 구매, 투자접근성 등을 보장해주는 대가로 규제 조치(예컨대, 기술 이전)로서 ‘이행 의무(performance requirements)’를 부과하는 것을 감시하고, 제한하는 제도이다. 이 역시 전형적인 비교 우위의 논리에 기반하는데, 규제가 없거나 적다면, 효율적으로 국내 경제가 외국 투자와 ‘통합 효과(integration effect)‘를 누릴 수 있고, 이를 통해 멕시코의 자동차 산업과 같이 세계적으로 경쟁 력을 갖춘 기업들이 성장할 수 있다는 논리이다. 하지만 실제로 이러한 통합은 국내 산업화의 토 대가 된다기 보단 세계 시장에 흡수되는 방식에 가까우며, 나아가 강해진 투자자들의 입김 속에(기업 재산권이란 제도를 토대로)국가 주권이 침해되기도 한다.
세계무역기구의 셋째 기둥_무역 관련 지적 재산권
무역 관련 지적 재산권(TRIPs: Trade-Related Intellectual Property Rights) 규약은 미국의 12대 기업, 일 본의 한 경제단체 연합, 그리고 유럽의 기업 및 산업체 대표 단체 등으로 이루어진 협의체를 통 해 유럽과 미국의 특허법을 종합한 규정을 토대로 만들어졌다. 지적 재산권은 그 자체로 ’공유물 ‘ 혹은 공동의 생산물에 대한 사유화(privatization)의 시도라 볼 수 있다. 생물다양성과 토착 지식이 대표적인 사례인데, 우선 생물 다양성의 90%를 남반구가 보유하고 있음에도, 생물 자원에서 추출 된 유전자 물질에 대한 특허권의 97%는 북반구 과학자, 기업들이 보유하고 있다. 이들은 흔히 별 다른 비용이나 계약 없이 유전자를 채취(“생물 해적질Biopiracy”)해가고, 이를 의약품과 같은 상품 으로 전환하며, 일정 기간 보장된 배타적인 독점권을 기반으로 고가에 판매하곤 한다. 나아가, 남 반구 농민들은 북반구 기업이 토착 지식을 특허 출원할까 우려하며, 실제로 그런 시도가 있어왔 다.
세계무역기구의 넷째 기둥_서비스 교역에 관한 일반 협정
1994년 제정된 서비스 교역에 관한 일반 협정(GATs: General Agreement on Trade in Services)은 금융, 통신, 교통 등 공공 서비스와 금융 서비스 전반에 기업이 진출할 권리를 보장하였다. 이후 등장 한 ’서비스 교역에 관한 일반 협정 2000‘은 이를 보다 포괄적으로 적용하여 서비스 제공업자가 국 내 시장에 사회적이거나 환경적인 영향과 관계없이 접근이 가능하도록 강제하는 제도이다. 이 제도는 만일 각 국 정부가 환경, 보건, 기타 공익적인 기준에 따라 어떤 서비스에 규제를 가 할 경우 오히려 이 정부에 이러한 조치가 ’최소한의 무역 제한‘ 효과만 발생시킨다는 ’입증 책임 ‘을 부과하며, 또한 ’내국민 대우‘ 원칙에 따라 각 국 정부의 공공 사업, 사회 프로그램 등에 대한 재정 지원에 제한을 가한다. 노동 법규, 소비자 보호, 보조금 제도, 무상 급여, 면허 기준 등 상당히 넓은 범위의 규제가 제 한의 대상이 되고 있으며, 환경, 에너지부터 우편, 초중등 및 고등 교육, 사회 보장, 교도소 등 다 양한 서비스가 상품화의 영역으로 논의되고 있다. 다시 말해 이 협정은 국가-시민의 공적이고 민주적인 시민권적 사회계약의 관계를 기업과 소비자의 사적인 관계로 전환하는 것을 목적으로 한 다고 볼 수 있다.
지구화 프로젝트의 구성 요소
국가가 관리하는 발전 전략이 아니라, 시장에 기반을 둔 발전 전략을 선호하는 전 지구 적 관리 계급과 정책 결정자들의 ‘워싱턴 컨센서스‘.
G-7 국가들이 중앙에서 관리하는 전 지구적 시장 규칙 - 세계은행, 국제통화기금, 세계무역기구와 같은 다자 간 기구를 통해 이러한 시장 규칙을 강행함.
초국적 기업의 수중에 시장 권력 집중, 그리고 초국적 은행의 수중에 금융 권력 집중.
모든 국가를 경제적 규율(무역, 금융 등)에 종속시킴. 지정학적 위치, 전 세계 통화 체제 에서 서열, 외채 규모, 천연자원 보유 정도 등에 따라 차이가 있음.
계급, 젠더, 인종, 종족 등에 따른 새로운 불평등을 통해 전 지구적 발전을 실현.
모든 수준에서 저항 발생. 소외된 공동체에서 국가 관리 계급, 심지어 다자간 기구 내의 일부 세력조차 고삐 풀린 시장의 지배에 항의함.
https://www.customs.go.kr/kcs/cm/cntnts/cntntsView.do?mi=10043&cntntsId=856
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초국적 기업을 제약하던 일국 단위의 개발 프로젝트는 외채 위기, 이를 계기로 나타난 정치적 기획으로서의 채무 레짐을 토대로 지구화 프로젝트로 전복된다. 증대된 화폐 및 기업의 이동성과 초국적 금융 및 기업의 권력은 국민국가 범위의 조절형태를 넘어선 초국적 조절 시스템의 구축, 이와 맞물린 시민권적 사회 계약의 억압으로 귀결되었다. 이제 국민-국가는 경제 민족주의의 화신이 아닌, 전지구적 경제의 대리자로서 ‘시장 국가(market states)‘로 전환한 것을 의미했다. 개발 프로젝트에서 냉전프로젝트에서 다시 지구화 프로젝트로 변화를 만들어 가면서 '거대한 역설'은 그 의미를 더해 갔다. 위대한 임무라는 책에서는 이러한 미국의 전략 변화를 근대화의 과정으로 풀이한다. 세계는 지금 '트럼프 2.0 시대' 즉 '관세전쟁'으로 들어섰다. 전지구적 프로젝트에서 이제는 '민족주의적이고 경제 자국우선주의'가 일어나고 있는 아이러한 시대를 살고 있다. 패권안정이론에 의하면 이러한 미국의 전략은 자신들의 힘이 약해졌다는 것을 스스로 증명하는 꼴이 되었다.
https://brunch.co.kr/@minnation/3555
https://brunch.co.kr/@minnation/3542
국제개발협력은 다양한 국가들이 개발이라는 목표하에 협력하는 것을 뜻한다. 개발의 목표는 '빈곤퇴치'이다. 그러니깐 산업정책의 일면도 작용하기는 하지만 지금까지 국제개발협력은 개도국의 빈곤퇴치를 위한 발전이나 개발 정도로만 생각했다. 그러나 어느순간이 지나면 우리는 그 다음을 생각해야 한다. 그것은 다름아닌 개발도상국의 '산업정책'이다. 대부분의 개도국은 산업정책으로 볼 때 1차 산업에 머물러 있고, 스스로 공산품을 만들지 못하는 2차 산업의 빈곤을 경험하고 있다. 최근 트럼프 2.0시대가 열리면서 관세전쟁이 시작되는 것은 산업정책으로볼 때 미국의 2차 산업 즉, 제조업의 둔화에 있다. 국제개발협력의 메카라고 할 수 있는 'USAID'를 해체한 것도 개도국이나 경쟁국들이 자신들의 산업을 따라왔고 이미 추월했다고 여기기 때문에 더이상 남 좋은 일은 안하겠다는 심산도 들어 있다. 따라서 개발에 관련해서는 산업정책적인 부분도 살펴보아야 한다. 이전에 행정대학원에서 살펴보았던 산업정책에 대해서 간략히 정리해보았다.
1. 산업정책의 정의
OECD는 1973년에 산업정책의 목적과 수단에 대해서 '산업의 발전과 효율성을 증대시키기 위한 정책'이라고 정의한다.
이또모 모또시게는 1989년에 '경쟁적 시장기구가 갖는 결함, 즉 시장실패 때문에 자유경쟁에 의해서는 자원배분 또는 소득분배상 어떤 형태의 문제가 발생할 경우, 국가가 산업부분간의 자원배분 또는 개별산업내의 산업조직에 개입함으로써 그 나라의 경제적 후생수준을 향상시키려고 하는 정책'이라고 정의한다.
김세원 안세영 : 시장실패를 보정하거나 동태적 비교우위를 확보하기 위해 정부가 특정산업활동이나 시장기구에 개입하여, 자원배분을 효율화시킴으로써 자국의 산업특화를 목표하는 방향으로 유도하는 일련의 전략적 정책체계이다.
산업정책은 매우 복잡하고 논쟁적인 개념이다.
중범위에서는 동태적 비교우위의 달성을 위한 다종다기한 행위자들과 지출들을 조정하는 정부의 명시적인(가끔 암묵적인) 노력들이라고 볼 수 있다.
리스크를 줄여주고, 정보를 제공하며, R&D를 촉진하고, 비합리적인 반독점 장벽을 제거하는 등의 행위를 통해 공격적인 투자를 촉진 • 적절한 교육과 재교육을 장려한다.
공급중심이고, 장기적, 목표지향적, 전략적 관점이 필요하다.
우리 수업에서는 다음과 같이 교재를 수정해서 정의하는 방식으로 산업정책을 정리할 것이다.
시장실패를 보정하거나 동태적 비교우위를 확보하기 위해 정부가 특정산업활동이나 시장기구에 개입하여 자원배분을 왜곡시킴으로써 자국의 산업특화를 목표하는 방향으로 유도하는 일련의 전략적 정책체계
2. 산업정책의 4대 개념요소
1. 산업제일주의
2. 개입주의 interventionism
3. 선별성 selectivity
4. 동태적 비교우위 dynamic comparative advantage
1) 산업제일주의
산엄정책은 기본적으로 제조업과 정보 서비스업에 초점을 맞추고 있다. 통화정책이나 재정정책과 다른 부분이라고 할 수 있다.
통화정책은 보편적인 정책이라고 한다면 산업정책은 산업을 중심으로 하는 정책이라고 할 수 있다.
최근 독일은 인더스트리 4.0이라는 전략을 발표했는데 이것은 산업정책의 일환으로 볼 수 있다.
특정 정책이기 이전에 산업에 대한 태도attitude라고 볼 수 있다.
“Industrial policy should be a state of mind … create a climate of cooperation between government and the private sector” (Rodrik, 2011) 하버드대학의 로드릭은 산업정책이란 국가의 마음이 담긴 선택이라고 본다. 국가 자신의 미래를 예상하고 준비할 때 마음이 가장 쏘이는 부분에시간과 투자를 하는 것과 같다.
모든 정부의 조치들이 시장경제의 특정 부문, 특정 산업, 개별 기업의 후생에 중요한 영향을 미친다는 점을 인식하는 것이라고 정의할 수 있다.
“Industrial policy should be a state of mind … create a climate of cooperation between government and the private sector”
2) 개입주의, interventionism
국가의 시장의 관계에서는 다음과 같이 4가지의 요소가 나온다.
자유방임-신고전학파-개입주의-사회주의적 계획경제
국가의 개입의 정도에 따라서 위의 4가지 요소가 나오는데, 스펙트럼의 관점에서 볼 때 개입주의는 사회주의 적 계획 경제까지는 아니여도 그에 상응하는 국가의 개입을 이야기한다.
개입하는 이유는 무엇인가? 산업정책은 국가의 미래를 기대하며 전략적으로 개입하는 것을 말한다. 미래산업 중에서 4차 산업에 관련된 부분은 국가가 개입해서 전문인력을 양상한다던가 인프라를 구축하는 것이다.
3) 선별성, selectivity
선별성의 관점에서 국가가 어떤 산업을 선택하는가에 따라서 국가적 승자national champion이 될 수 있다. 또한 선택된 산업은 국가를 세계적인 경쟁에서 이기게 만들어줄 챔피언이기도 하다.
선택과 집중의 측면에서 개별 기업에 국가가 지원해주기도 한다.
선별성의 수준은 '부문-산업-개별기업-지역'으로 수준이 낮아진다.
차별적이냐 비차별적이냐 하는 부분은 다소 경합적인 부분이 있다.
4) 동태적 비교우위
전통적 혹은 정태적 비교우위는 경제권역 사이의 지리적 및 다양한 부존자원natural endowment차이를 통해서 야기되는 지구적/지역적 차원의 노동분업이다.
그러나 정태적 비교우위는 미래의 변화를 담아낼 수가 없다. 따라서 동태적 비교우위의 관점에서 산업을 보아야 하는 것이다.
동태적 비교우위는 전략적이고 사전적인 개념이다.
인간의 독창력 (creative power), 예지력 (foresight), 잘 훈련/교육된 노동력, 조직적 특성, 선택하는 능력, 적응력 등의 중요성이 강조되면서 동태적 비교우위가 중요해질 수 밖에 없다.
이러한 특성들은 부존자원이나 다른 요인에 의해서 주어진 것(given)에 의해서 결정되는 것이 아니라, 교육, 연구, SOC 등에 대한 투자를 통해서 얻어질 수 있음.
Cf. profit-maximization vs. market sharemaximization : 산업정책은 자유시장에서 추구되는 이윤극대화보다는 시장공유극대화가 중요한 부분이 된다.
포항제철의 '박태준 회장'이 포항제철을 성장시키기 위해서 투자자를 모을 때도 정태적 비교우위가 아니라 동태적 비교우위의 관점에서 투자유치를 해서 성공했다.
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