법안 '발의'부터 '공포'까지
[1월 2주차]#법안 #입법 #법사위
안녕하세요. 서진욱 기자입니다.
새해가 밝았습니다. 2023년은 '검은 토끼의 해'인데요. 영리하고 재빠른 토끼처럼 성장의 기회를 놓치지 않고, 예상치 못한 위기를 슬기롭게 돌파하는 한해가 되길 바랍니다!
올해부터는 ICT 규제·법안 관련 뉴스 브리핑뿐 아니라 특정 이슈를 다각도로 분석한 콘텐츠도 제작할 계획입니다. 알찬 내용을 전할 수 있도록 더 노력하겠습니다. 구독자분들의 피드백은 언제든 환영합니다!
2023년 첫 뉴스레터는 국회에서 법안을 심사하고 처리하는 절차를 정리한 내용으로 채웠습니다. 법안 뉴스는 최초 발의 내용에 초점이 맞춰지기 마련인데요. 입법 절차는 최종 법안 내용과 처리 여부를 결정하는 중대 변수인데도 단편적으로 다뤄지는 경우가 많습니다. 이번 뉴스레터를 통해 법안 발의부터 공포까지 차근차근 알아보겠습니다.
의사당 와이파이 91호, 1월 2주차 뉴스레터 시작합니다!
<법안 심사와 처리 절차>
법안 발의
상임위 및 법안소위 회부
소위 심사 및 상임위 처리
법사위 회부 및 심사, 본회의 표결
정부 이송 및 공포, 대통령 거부권
①법안 발의
법률 안건의 줄임말인 법안은 크게 '개정안'과 '제정안'으로 분류합니다. 기존 법률의 조항 등을 바꾸면 개정안, 법률을 새로 만들면 제정안으로 부르죠. 개정안은 바뀌는 내용 정도에 따라 '전부개정안'과 '일부개정안'으로 나뉩니다. 기존 법문의 3분의 2 이상을 개정하거나 핵심 내용이 바뀌면 전부개정안에 해당하죠. 기존 법률을 없애는 '폐지안'도 있습니다.
법안은 입법기관인 국회의원과 정부가 발의할 수 있습니다. 2020년 6월 개원한 21대 국회에 법안 1만8782건이 제출됐는데요. 의원 발의가 1만8182건으로 전체의 96.8%에 달하죠. 정부 법안은 600건에 불과합니다. 국회가 처리한 법안은 5420건으로 1만3362건이 계류 상태죠.
의원 법안이 쏟아지는 이유는 발의 조건이 매우 간단하기 때문인데요. 의원(대표발의자)은 공동발의자 9명만 모으면 법안 발의가 가능합니다. 반면 정부는 복잡한 절차를 거칩니다. 법안 추진 내용을 공표하는 입법예고 이후 규제 심사, 법제처 심사, 차관 회의, 국무회의, 대통령 재가가 이뤄져야 법안 제출이 가능하죠. 최소 100일 안팎이 걸리고 심사 탈락, 관계부처 반대 등으로 입법 추진이 무산될 수도 있습니다.
※청부 입법
정부가 여당 의원을 동원해 입법 절차를 단축하는 꼼수입니다. 정부가 만든 법안을 여당 의원이 대신 발의해 복잡한 정부 발의 단계를 피하는 방식이죠. 겉으로는 의원 발의이기 때문에 법안을 곧장 국회에 제출할 수 있습니다. 해당 법안을 심사하는 상임위원회의 간사 의원이 청부 입법 루트로 활용되는 경우가 많은데요. 소위원회 상정 및 처리 일정을 앞당길 수 있는 이점도 있어서죠. 편법적인 청부 입법을 중단하자는 목소리가 지속적으로 나왔지만 역대 어느 정권에서도 포기하지 않았습니다.
②상임위 및 법안소위 회부
국회는 법안이 제출되면 해당 법률을 소관하는 상임위원회로 보냅니다. 전기통신사업법 개정안은 과방위로, 개인정보보호법 개정안은 정무위로 회부하는 방식이죠. 현재 17개 상임위와 정부 예산안·결산 심사를 담당하는 예결위가 상설특위로 존재합니다. 예결위까지 18개 상임위로 통칭하죠. ICT 법안은 과방위, 정무위, 산자위, 문체위에서 주로 다룹니다.
상임위는 효율적인 법안 심사를 위해 주요 분야별 법안심사소위원회(법안소위)를 구성하는데요. 상임위에 회부된 법안은 다시 법안소위로 넘겨집니다. 일반적으로 상임위마다 2개의 법안소위를 운영합니다. 과방위를 예로 들면 과학기술원자력소위(1소위)와 정보통신방송소위(2소위)가 존재하죠. 소위 명칭처럼 과학, 원자력 법안은 1소위, ICT와 방송 법안은 2소위에서 심사합니다.
③소위 심사 및 상임위 처리
소위는 발의 취지와 적법성, 부작용 등을 고려해 법안을 심사합니다. 입법 절차의 핵심 단계죠. 소위에서 구체적인 법문을 결정하면 이후 단계에서 핵심 내용이 바뀌는 사례는 거의 없습니다. 소위 회의는 상임위 전체회의와 달리 생중계 없는 비공개로 진행됩니다. 의원 발언을 기록한 회의록은 한참 뒤에 공개되죠. 때문에 밀실 심사라는 비판을 지속적으로 받았고, 소위 회의를 공개하라는 요구가 계속되고 있습니다.
소위는 관련 법안을 병합하거나 수정 의결해 '소위원장 대안'을 마련하는데요. 국회는 소위 의결 법안을 본회의 상정 직전까지 의안정보시스템에 공개하지 않습니다. 상임위원장 대안도 마찬가지죠. 상당 기간 입법정보 공백 문제가 발생하기 때문에 조속한 개선이 필요합니다.
소위에 상정할 법안 목록(상정 안건)은 상임위 여야 간사가 협의해 결정하는데요. 단 한번의 회의로 법안 의결이 이뤄질 수 있어 상정 안건에 이해관계자들의 이목이 쏠립니다. 현재 민주당이 모든 상임위에서 과반 의석을 차지해 국민의힘 동의 없이 상정 안건을 정하는 사례가 종종 발생합니다. 2021년 민주당이 과방위에서 단독 처리한 '앱마켓 갑질 금지법'(전기통신사업법 개정안)이 대표적인데요. 소위부터 안건조정위원회, 전체회의 모두 민주당 단독으로 진행했죠.
소위가 의결한 법안은 다시 상임위 전체회의에 상정됩니다. 전체회의에서 소위 의결 법안을 놓고 대체토론을 진행하는데요. 소위에서 여야 합의로 통과된 법안을 전체회의에서 크게 바꾸는 사례는 드뭅니다. 대개 소위 심사에 참여하지 못한 의원들이 의견을 제시하죠. 상임위원장은 대체토론을 거쳐 법안 처리 여부를 결정합니다. 상임위 내 합의가 이뤄지지 못하면 표결 처리를 진행하죠. 전체회의를 통과한 법안은 법사위로 넘어갑니다.
④법사위 회부 및 심사, 본회의 표결
법사위는 법안이 본회의에 상정되기 전 최종 관문입니다. 상임위 통과 법안을 법적 관점에서 다시 한번 심사합니다. 법안이 관련 법과 충돌하지 않는지(체계), 법문이 적정한지(자구) 들여다보는데요. 법사위 전체회의에서 문제가 있다고 판단한 법안은 처리를 미루고 전체회의에 계류합니다. 소위로 보내 추가 심사를 진행하거나 소관 상임위로 돌려보내 재심사를 요구하는 경우도 있죠.
그동안 법사위가 체계·자구 심사를 이유로 쟁점 법안 처리를 미루거나 법문을 크게 수정하면서 '상임위 내 상원'으로 군림한다는 비판을 받았는데요. 특히 의사진행권을 가진 법사위원장이 입법 절차에 막대한 영향력을 행사할 수 있는 구조였죠. 상임위원장 배분 협상 때마다 여야 모두 법사위원장을 가지겠다고 주장하는 이유입니다.
이제 더 이상 법사위원장 맘대로 법안 처리를 미룰 수 없는데요. 2021년 국회법 개정으로 법사위 권한이 대폭 축소됐기 때문이죠. 현행 국회법에 따르면 법사위의 체계·자구 심사 기간은 60일로, 법사위에 60일 넘게 계류된 법안은 소관 상임위(재적위원 5분의 3 이상 찬성)에서 본회의로 직접 부의할 수 있습니다. 법사위 심사 지연 시 상임위에서 본회의로 바로 법안을 보내는 거죠. 민주당이 농해수위에서 단독 의결한 양곡관리법 개정안이 본회의 직회부를 앞뒀습니다.
본회의에 상정된 법안은 표결을 거쳐 가결되는데요. 가결 조건은 재적의원 과반 출석, 출석의원 과반 찬성입니다. 본회의 가결을 끝으로 국회에서 입법 절차는 마무리되죠.
⑤정부 이송 및 공포, 대통령 거부권
국회를 통과한 법안은 정부에 이송됩니다. 법제처는 법률공포안을 작성해 국무회의에 상정하구요. 국무회의 심의, 대통령 재가를 거쳐 개정 또는 제정된 법이 공포되죠. 이송부터 공포까지 15일 내에 이뤄져야 합니다. 법안이 공포되면 부칙에서 정한 유예기간이 지난 뒤부터 시행됩니다. 해당 부처는 시행 전까지 법령 정비를 마쳐야 합니다.
대통령은 국회를 통과한 법안 공포를 거부하고 재의결을 요구할 수 있습니다. 국회가 다시 재적의원 과반수 출석, 출석의원 3분의 2 이상 찬성으로 의결하면 대통령 거부권이 무력화됩니다. 현재 의석 구도(국민의힘 115명, 민주당 169명)에선 대통령 거부권 행사 시 야당 단독으로 재의결이 불가능합니다.
[발의]
정보통신망법 개정안 박성중, 과방위, 2119315
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