공공기관의 종류, 분류법 (지방공공기관 편)
4. 지방 공공기관
일반적으로 지방 공공기관은 지방 공기업이라는 명칭으로 많이 쓰이고 있다. 지방 공기업은 국가 공공기관이 『공공기관 운영에 관한 법률』로 관리되는 것처럼 『지방 공기업법』이 따로 마련되어 있다. 그런데 지자체가 설립 및 운영하는 기관에는 지방 공기업 말고도 다른 종류가 또 있다. 이름도 조금 긴데 ‘지방자치단체 출자·출연기관’이라는 유형이다(약칭 : 지방 출자‧출연기관). 이들 또한 『지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률』이라는 별도의 법이 적용된다. 여기서는 ‘지방 공기업’과 ‘지방 출자‧출연기관’ 두 유형을 모두 내포할 수 있는 ‘지방 공공기관’이라는 명칭을 사용하겠다.
4.1 지방 공기업
지방 공기업은 지자체가 주민의 복리 증진을 목적으로 직‧간접적으로 경영하는 사업 중 지방공기업법의 적용을 받는 사업을 하는 기관이다. 1969년 제정된 지방공기업법에 따라 지정, 관리된다.
지방자치단체가 직접 기업을 설치·운영(행정조직형태)하거나, 법인을 설립(지방공사·공단, 민관공동출자법인)하여 경영하는 기업을 대상으로 기업 운영에 필요한 사항을 정하여 지방자치발전 및 주민복리증진에 기여함을 목적으로 함
- 지방공기업법 제1조(목적)
지방공기업은 그 경영형태 또는 소유지배구조에 따라 지방직영기업, 지방공사, 지방공단과 그밖에 출자법인으로 분류된다. 하지만, 출자법인의 경우, 지방자치단체가 직접 그 운영에 관여하거나 공단, 공사로서의 업무를 수행하는 것이 아니고, 단지 지방자치단체가 출자한 법인이기 때문에 일반적으로는 지방공기업으로 분류하지는 않는다.
- 나무위키, 지방공기업에 대한 문서 중 발췌
경영형태에 따라 직접 경영과 간접 경영으로 나뉘는데 간단히 설명하면 ‘직접 경영’은 지자체 내에서 회계만 독립적으로 운영하는 형태로 조직과 인력은 모두 지자체 소속이며 공무원 신분이다. ‘간접 경영’은 지자체가 50% 이상 출자만 한 독립법인이다. 지자체와는 독립적으로 운영되며 종업원 역시 민간인이다.
법령에는 ‘민간인의 경영 참여가 어려운 사업으로서 주민복리의 증진에 이바지할 수 있고, 지역경제의 활성화나 지역개발의 촉진에 이바지할 수 있다고 인정되는 사업’을 할 수 있다고 규정되어 있다.
서울‧경기나 광역시에 사는 분이라면 지역명이 들어간 ‘○○ 도시철도공사’ 같은 이름이 익숙할 것이고, 지방에 살고 있다면 동네에서 ‘○○시/군/구 시설관리공단’이라는 이름이 붙은 차량을 한 번쯤은 본 경험이 있을 것이다.
※ 출처 : 클린아이(지방공공기관 통합공시시스템 / www.cleaneye.go.kr) 일반적으로 상하수도는 직영이고, 도시개발‧관광‧교통‧시설관리 등 인프라 관련 사업은 공사나 공단으로 별도 법인으로 운영하고 있다. 깊게 들어가면 광역지자체냐, 기초지자체냐에 따라서 더 세분된다. 2023년 12월 기준으로 전국 지자체에 412개의 기관이 운영되고 있다. 설립 현황을 자세히 알고 싶다면 클린아이(
www.cleaneye.go.kr) 내 '지방공공기관 현황’ 을 살펴보기를 바란다.
4.2 지방자치단체 출자‧출연기관
『지방자치단체 출자·출연기관의 운영에 관한 법률』(이하 출자출연법)과 시행령에 따라 지자체가 설립한 법인이다. ‘출자’냐 ‘출연’이냐에 따라 또 다른데 이는 관련 법에 따라 설립 형태를 규정하기 위함이다. 담당 공무원이나 기관의 인사팀 등 행정 관련 부서에서 일하지 않는 이상 자세히 알 필요는 없다. 기관 이름 앞뒤에 ‘주식회사’라는 단어가 붙으면 출자기관이라고 보면 된다. 개념은 아래 그림의 설명을 확인하길 바란다. 2023년 12월 기준 전국에 837개의 기관이 있다.
출자출연법에 의하면 ‘문화, 예술, 장학, 체육, 의료 등의 분야에서 주민의 복리 증진에 이바지할 수 있는 사업’을 할 수 있다. 출자기관의 경우 ‘지역 주민의 소득 증대, 지역경제 발전, 지역개발 등에 이바지할 수 있는 사업’을 할 수 있다고 되어 있다.
※ 출처 : 클린아이(지방공공기관 통합공시시스템 / www.cleaneye.go.kr)4.3 행정안전부와 지자체 사이 그 어딘가
지방 공공기관을 담당하는 부처는 행정안전부이다. 하지만 인사, 예산 등 실질적인 관리‧감독의 영향력은 지자체가 훨씬 크다.
지방 공공기관의 사장이나 원장 등 CEO는 지자체장이 임명하며 ‘이사장’ 자리는 지자체장이 맡는다. 즉 행안부 장관이 아닌 지자체장이 최고 의결권을 갖고 있다는 뜻이다. 예를 들면 서울교통공사의 사장이 따로 있겠지만, 직속상관은 국토부 장관도 아니고 행안부 장관도 아닌 서울시장이 되는 것이다.
기재부는 앞서 설명한 3가지 유형의 공공기관에 대한 관리‧감독‧평가 등의 권한이 있어서 기관에 대해 예산 등 막강한 영향력을 갖고 있다고 했다. 그러나 행안부의 지방 기관에 대한 권한은 다소 약하며 대부분의 관리‧감독 기능은 지자체가 맡고 있다. 행안부가 권한은 있지만, 직접 설립한 지자체에 많은 부분을 위임했다고 볼 수 있겠다.
지자체의 존재감이 큰 만큼 인사(채용)나 예산, 감사 등 직접적으로 개입할 수도 있다. 심하면 간섭이라고 표현하기도 하지만, 지자체가 투자(출자‧출연)해 만든 곳이니 어쩌면 당연한 일이라 볼 수 있다. 아무리 자체적으로 운영한다 해도 지자체 눈치를 더 많이 볼 수밖에 없다. 그에 비하면 행안부는 기관의 부실을 방지하고, 공공성을 유지하기 위한 최소한의 지도, 권고 정도의 관리만 하는 편이다.
단, 경영평가만큼은 행안부의 영향력이 크다. 어떤 기관이 채용비위, 부정회계, 부정인사, 비리 등 중대한 위법 행위를 저질렀다면 해당 기관에 대한 ‘평가급 조정’을 할 수 있다. 정확히는 행안부 장관이 지자체장에게 조정 요청을 하는 것인데, 지자체에서는 특별한 사정이 없다면 행안부 장관의 요청을 수용해야 한다. 평가급 조정이란 성과급의 등급과 비율을 조정한다는 것이다. 불법, 부정행위 잘못 했다간 기관 전체 직원의 성과급이 날아갈 수도 있는 셈이니 이점은 행안부의 실질적인 감독 권한이라고 볼 수 있겠다.
지방 공기업의 경영평가는 행안부에서 지침을 만들고 ‘지방공기업평가원’에서 평가하며, 지방 출자‧출연기관은 지자체의 평가만 받거나 다른 근거로 대체하는 등 경우가 다양하다.
공무원의 인사 문화는 실무자를 1~2년 만에 다른 부서/팀으로 발령 내서 많은 업무를 경험하게 하면서 다양성을 추구한다. 올라갈수록 더 큰 정책 분야와 많은 예산을 다뤄야 하므로 경험이 중요한 것은 알겠다. 하지만 인사가 정말 빈번하게 이뤄진다.
담당 공무원이 바뀌었는데 갑자기 다른 부처로 파견 가거나 승진해서 1년도 안 되어 또 다른 사람으로 바뀌는 경우도 흔하다. 국가직 공무원들은 부처에 따라 수십 개의 기관들이 있어서 경력 중에 최소 두세 곳의 공공기관과 긴밀하게 접촉할 일이 생긴다. 그것도 경험을 쌓는 거고 그만큼 공공기관의 생리에도 밝은 편이다.
반면 지자체는 상대적으로 지방 기관도 적고, 업무 관련 기관을 접할 일이 많지 않다. 그래서 담당자 한번 바뀔 때마다 몇 달씩 이해시키고 설득하는 과정이 되새김질처럼 반복된다고 한다. 노조를 통해 알게 된 한 지방 기관의 간부가 고충을 털어놓으며 들려준 사연이다.
‘인사와 복지에 대해 회의하는데 나는 근로기준법으로 설명하고 공무원은 공무원법만 말한다. 우리는 엄연히 민간인인데도 출자출연기관이라는 이유로 같은 잣대를 들이대는 것이다. 그 틀을 쉽게 깨려고 하지도 않아 이해시키는 데 매번 애를 먹는다.’
안 그래도 보수적인 공무원들이기에 인사 시즌에는 지방 기관 사람들도 덩달아 긴장한다. 이래서 그들은 ‘담당자 잘 만나는 것도 복’이라는 얘기를 웃프게 하곤 한다.
월요일부터 봄비가 오네요.
머릿속에만 있던 내용을 정리하는데 자료도 찾고 하다보니
시간도 조금 걸리고 은근히 힘든 작업이었습니다.
공공기관 종류, 분류법 4가지를 이제 끝냈으니
다음 3장부터는 '어떤 기관이 좋은지'에 대해 진도를 얼른 나가보겠습니다.
우산 챙기시고 평안한 한 주 되십시오.
딱딱하게 다가갈수도 있는 내용임에도 읽어주셔서 감사합니다. :)
