김영란법 논쟁-공직사회에 부는 바람

부정청탁의 울타리를 넘어, 공정과 투명성을 향한 도전

(본 글은 인문학 전문학술 논문의 내용을 일반 독자의 이해를 돕기 위해 쉽게 풀어 쓴 것입니다. 학문적 정확성과 전문성을 높이기 위해 노력했으나, 일부 내용이 원문의 의도나 철학적 해석과 차이가 있을 수 있습니다. 깊이 있는 인문학적 이해를 위해서는 반드시 원문 및 관련 전문가의 저작을 참고하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 정치적 견해나 가치판단과는 무관합니다. 원문 전부는 KCI 홈페이지에 공개되어 있습니다.)

I. 들어가며

- 공직사회의 부패 문제와 그 혁신을 위한 새 지평을 열어보는 장입니다.

우리 공직사회에는 오랜 기간 접대문화와 청탁문화가 뿌리 깊게 자리 잡아 왔습니다. 불과 몇 년 전만 해도 부정한 청탁, 고가의 향응, 금품수수가 별다른 거리낌 없이 진행되곤 했습니다. 물론 오늘날 이러한 관행은 많이 줄어들었지만, 여전히 국민들은 공직사회의 투명성에 의구심을 갖고 있었습니다. 바로 이런 문제의식 속에서 제정된 것이 이른바 [부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률], 일명 ‘김영란법’입니다. 원문에서는 “이법이 국회를 통과한 직후부터 이법의 여러 곳에 위헌적 요소가 있다며 정치권과 언론 및 학계 등에서 문제 제기가 되고 있고, 일부 단체는 헌법소원심판청구까지 해놓은 상황이다. 이러한 상황은 이법이 갖고 있는 역사적 의미를 감안해 볼 때 유감이 아닐 수 없다”(p.115)라고 하여, 입법 직후부터 거센 논란이 일었음을 지적합니다. 그러나 “이법은 아쉬운 점도 많지만 입법화되었다는 사실 자체가 어쩌면 기적과 같은 일이기에”(p.112) 일단 공직사회의 부정부패를 해결하기 위한 획기적 조치로 평가되기도 합니다. 오늘 이 글에서는 논문이 다루고 있는 핵심 헌법적 쟁점을 간추려 소개하고, 왜 이런 논란이 일어났는지, 그리고 저자가 제시하는 방향을 어떻게 이해할 수 있을지 살펴보겠습니다.

II. 법의 제정 경과와 의의

- 본격적인 시행에 앞서 거쳐 온 뜨거운 논쟁을 되짚어 보는 장입니다.

원문에 따르면, 김영란 전 국민권익위원회 위원장이 처음 법안을 제안한 것은 “2011년 6월 국무회의에서였다”(p.114)고 합니다. 이후 여러 차례 수정과 보완을 거쳐 2015년 3월 국회를 통과했고, 공포된 지 1년 6개월이 지나 2016년 9월부터 본격 시행되었습니다. 이 법은 처음에는 공직자 부패를 다루는 데 초점을 맞췄으나, 심의 과정에서 적용대상이 언론인·사립학교 교직원까지 넓어지며 논란이 커졌습니다. “이법의 내용 중 위헌소지가 있다고 거론되는 것으로는 (1) 언론인과 사립학교 관계자까지 적용대상으로 하는 것이 평등권과 언론의 자유 등을 침해하는지 여부 (2) 직무관련성이 없는데도 1회 100만 원을 초과하는 금품 등을 받으면 형사처벌하는 것이 과잉처벌은 아닌지 (3) 공직자 배우자 신고의무가 연좌제 금지나 양심의 자유를 침해하는지 (4) ‘부정청탁’이나 ‘사회상규’ 개념이 명확성의 원칙에 반하지는 않는지 등이 있다”(p.116)라는 식입니다. 결국 여러 쟁점을 둘러싼 공론과 수정을 거쳐 법안이 확정된 뒤, “2016년 9월부터 시행되게 된 것은 공직사회에 관행적으로 존재해 왔던 접대문화와 청탁문화를 청산하고, 부패 없는 선진사회로 가기 위한 획기적 조치라고 할 수 있다”(p.113)라고 정리됩니다.

III. 적용대상 범위의 논란

- 언론인과 사립학교 교직원을 포함한 배경을 짚어보기

이 법이 논란에 휩싸인 이유 중 하나는 언론사 대표와 임직원, 그리고 사립학교 교직원 및 학교법인 임직원까지 공직자와 마찬가지로 적용대상으로 삼았기 때문입니다. 실제로 원문에도 “유독 언론인과 사립학교 관계자만 법에 포함시키는 것이 형평성에 어긋나지 않는지”라는 비판이 꾸준히 제기됨을 언급합니다(p.120). 그렇다면 왜 언론사와 사립학교를 이 법의 대상으로 확장했을까요? 저자는 크게 두 가지 근거를 제시합니다. 첫째, “공영방송 소속 언론인이나 국공립학교 교직원이 이미 이 법의 적용대상이 된 이상, 사실상 동일한 업무나 기능을 수행하는 사립방송 언론인이나 사립학교 교직원을 배제할 경우, 여러 편법이 발생할 수 있다”(p.124)는 점입니다. 둘째, 사립학교의 경우도 사립학교법에 따라 복무 규정이 국공립 교원을 준용하며, 재정지원 상당 부분이 국가세금으로 충당되는 만큼 ‘공적업무 종사자’로 간주하는 취지라고 분석합니다(p.129). 이와 관련해 “비슷한 공공성을 띤 변호사나 시민단체 등 다른 민간직역은 왜 빠졌느냐”라는 비판도 있으나, 저자는 “입법자에게 인정되는 입법형성의 자유 범위에서 이러한 차별 취급이 자의적이라고 보기는 어렵다”고 정리합니다. 또한 “언론은 본인이 부당한 통제에 맞서 언론의 자유를 적극적으로 방어할 수 있는 힘을 갖춘 집단이라는 점에서, ‘이 법을 통한 통제’라는 우려는 과장된 면이 있다”고 지적합니다(p.132). 결국 “언론인과 사립학교 관계자를 포함한다고 해서 곧장 이들의 언론의 자유와 평등권을 침해한다고 볼 수는 없다. 다른 민간영역과 달리 이들 집단은 공공적 성격이 훨씬 강하며, 공영방송 및 국공립교직원과도 직무수행 측면에서 동일·유사하다는 점이 감안된 것”(p.135)이라는 결론입니다.

IV. 과잉처벌인가?

- 직무관련성과 무관하게 100만 원 이상이면 형사처벌이 적절한지 살펴보기

또 다른 주요 쟁점은 “직무와 전혀 관련이 없어도 1회에 100만 원을 초과하면 형사처벌하는 것이 너무 가혹하지 않느냐”는 문제입니다. 원문은 “직무관련성이 없는데도 1회 100만원을 초과하는 금품 등을 받으면 형사처벌하는 것이 과잉처벌은 아닌지?”(p.116)라는 의문을 구체적으로 다룹니다. 이에 대해 저자는 다음과 같이 설명합니다. 1) 기존의 형사법체계에서는 직무관련성과 대가성을 입증하기 어려워 뇌물죄 처벌을 피하는 일이 빈번했는데, 이 법은 “[직무관련성이 없어도 일정 금액 이상의 금품 수수가 있었으면 ‘뇌물성’을 의심해볼 상당한 근거가 있다]”는 강경한 기준을 세웠다고 평가합니다(p.137). 2) “세상에 공짜는 없다. 누군가 공직자에게 100만원을 넘는 돈이나 물품을 제공했다면, 당장은 대가관계가 없어 보여도 훗날 반대급부를 기대했을 공산이 크다”(p.135)는 사회적 공감대도 근거로 제시합니다. 따라서 논문은 “이법의 입법취지를 감안하면 이 정도 처벌규정은 과잉금지원칙에 반하지 않으며, 국민의 법감정에도 부합하는 일정 수준의 ‘극약처방’으로 볼 수 있다”(p.138)는 결론에 이릅니다.

V. 배우자의 금품수수 문제

- 신고 의무와 연좌제 금지, 양심의 자유 침해 논란에 대한 분석

이 법에서 특이한 점은 공직자 본인이 아니라 그 ‘배우자’가 금품을 받았을 때에도 공직자에게 신고 의무를 부과한다는 것입니다. 법문에는 “공직자 등이 자신의 배우자가 수수 금지 금품 등을 받은 사실을 알고도 신고하지 아니하면 3년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처한다”(p.139)고 명시되어 있습니다. 일각에서는 “배우자를 신고하지 않았다고 처벌하는 것은 친족 간 불고지죄를 처벌하지 않는 형법체계와 충돌하는 것 아니냐”고 주장합니다. 또한 배우자를 신고하는 행위 자체가 “양심의 자유를 침해한다”는 비판도 나옵니다. 그러나 원문은 “배우자가 이 법 위반으로 직접 처벌 대상이 되는 것이 아니라, 배우자 금품 수수사실을 보고하지 않은 공직자가 처벌되는 것이므로, 형법상의 불고지죄와는 차원이 다르다. 또한 이는 배우자를 통한 우회적 금품수수를 막기 위한 최소한의 수단”이라고 보며, “연좌제가 아니냐는 논란도, 배우자라는 이유만으로 책임을 지우는 것이 아니라 ‘공직자와 배우자는 사실상 운명공동체’이기 때문이라는 점에서 본질적으로 다르다”(p.144)고 설명합니다. 즉, “(이 법에서) 배우자의 행위를 곧바로 벌하지 않고, 공직자 본인에게 신고 의무를 부과함으로써 이 법의 실효성을 확보하려는 것”이므로, 이것이 헌법상 연좌제나 양심의 자유를 침해한다고 보기 어렵다는 결론입니다(p.145).

VI. 불분명한 개념인가? - ‘부정청탁’과 ‘사회상규’에 대한 분석

- 용어 자체가 모호하다는 비판을 어떻게 이해해야 할까

많은 이들이 “부정청탁이라는 말이 도대체 어디까지 포함되는지 애매하고, 사회상규라는 조항도 형벌규정으로 삼기에 너무 추상적이다”라고 지적해 왔습니다. 실제로 원문에도 “‘부정청탁’이나 ‘사회상규’라는 개념이 명확성의 원칙에 어긋난다”는 위헌 주장을 언급합니다(p.148). 그럼에도 불구하고 저자는 형법상에도 “‘부정한 청탁’이 사회상규나 신의성실 원칙에 반하는 일체의 행위를 두루 포괄한다”는 판례가 이미 존재하며, “이 법은 금지되는 부정청탁 유형 15가지와 허용되는 행위 유형 7가지를 구체화함으로써, 기존 형사법보다 오히려 세부적으로 규정했다”고 설명합니다(p.151). 또한 ‘사회상규’ 역시 형법 제20조 위법성 조각사유에서 오랫동안 사용된 개념으로, “법질서 전체의 정신이나 사회통념에 비추어 용인될 수 있는 행위”를 포괄하는 불확정 개념이지만 “지극히 정상적인 생활형태나 의례적 범위라면 이를 위법성 조각으로 본다”는 식으로 판례에서 상당 부분 정리되어 있다고 평가합니다(p.152~153). 결국 “이 법에서 말하는 ‘사회상규’ 역시 그 개념을 법리에 따라 충분히 특정할 수 있고, 수사기관의 자의적 남용을 우려하기보다는 기존 형법상 사례를 준용해 판단하면 될 일”이라고 결론지었습니다.

VII. 체계정당성과 형벌체계 균형

- ‘직무관련성이 있어도 100만 원 이하이면 과태료, 직무관련성이 없어도 100만 원 초과면 형사처벌’ 조항의 문제

원문에서 저자가 가장 심각하게 지적하는 대목은 이 부분입니다. “오히려 이법에서 이러한 사항들보다 심각하게 검토해야 할 사항은 금품 등 수수의 금지와 처벌에 관한 조항이 형벌체계정당성에 위반될 소지가 크다는 점이다. 이 부분은 개정이 필요하다고 본다”(p.113)라고 직접 언급할 정도입니다. 즉, “직무관련성이 있는데도 1회 100만 원 이하인 경우에는 과태료에 그치는 반면, 직무관련성과 상관없이 101만 원을 받았으면 형사처벌”하는 식이라면, 더 죄질이 나빠 보이는 ‘직무관련성이 있는 금품수수’가 오히려 처벌이 가벼울 수 있다는 논란이 생긴다는 것입니다(p.157). 또한 배우자가 금품을 받았을 때에는 ‘직무관련성’을 요구하는 방식(즉, 직무관련성이 없는 금품수수라면 제외)이어서, 처벌 체계가 일관되지 않다고 지적합니다(p.161). 이에 대해 논문은 두 가지 대안을 제안합니다. 1) 금액과 무관하게 직무관련성이 있으면 형사처벌, 없으면 과태료(당초 정부안 방향). 2) 직무관련성을 불문하고 100만 원 기준으로 과태료와 형사처벌을 구분하되, 직무관련성이 있을 때에는 가중 규정을 신설하는 방식. 저자는 “두 방안 중 어느 하나로 조정하지 않으면, 불필요한 형벌 불균형이 발생할 우려가 있다”고 보며, 결과적으로 “금품 등의 수수금지와 처벌에 관한 조항은 향후 입법부가 법의 체계정당성을 보완하기 위해 추가적인 개정 논의를 거쳐야 할 것”이라고 제언합니다(p.163).

VIII. 맺으며

- 논문이 제안하는 핵심적 통찰과 향후 과제

원문은 “이법은 아쉬운 점도 많지만 입법화되었다는 사실 자체가 어쩌면 기적과 같은 일이기에 일부 미비점을 보완한 후 충실히 시행할 필요가 있다”(p.112)고 강조합니다. 즉, 우리 사회에 깊이 박혀 있던 부정청탁과 금품수수의 관행을 일거에 뒤집으려는 의의가 크며, 법리적·현실적 충돌을 줄이고 제도를 안착시키기 위한 후속조치가 반드시 뒤따라야 한다는 것입니다. 궁극적으로 “부정청탁’이나 ‘사회상규’라는 개념도 기본권제한 입법에서 지켜야 할 명확성의 원칙에 위배되지 않는다고 보았지만, 그보다 더 시급하게 다뤄야 할 문제는 ‘형벌체계정당성’의 균형을 잡는 일”(p.113)이라는 입장으로 결론 맺습니다. 입법 과정에서 미처 다듬지 못한 부분에 대한 개선 방안은 앞으로도 논의가 계속될 전망입니다.

IX. [독자의 평가와 일독을 권하는 이유]

이 법에 대한 논문은 한국 사회의 부패 척결을 위한 새로운 전기를 마련했다는 점에서 의미가 큽니다. 특히 공직자뿐 아니라 일부 민간영역까지 확대 적용하여 실효성을 높이려는 노력이 돋보입니다. 물론 부정청탁의 개념, 공직자 배우자의 금품수수 규정 등 여러 지점에서 논란이 여전하지만, 논문은 헌법재판소 판례와 이론을 섬세하게 검토하며 그 정당성을 체계적으로 해설해줍니다. 실제 적용 과정에서 어떤 개정이 필요한지도 구체적으로 제안하므로, 향후 ‘김영란법’을 둘러싼 논쟁에 깊이 있는 시야를 제공한다는 점에서 일독을 권하고 싶습니다.

(본 글은 [임종휘, “부정청탁 및 금품등 수수의 금지에 관한 법률(소위 김영란법)의 헌법적 쟁점에 대한 고찰” <법조> pp.112-168 (2015), KCI 우수등재]를 참고하여 작성되었습니다. 정확한 인문학적 개념의 이해와 해석을 위해서는 반드시 원 논문을 참조하시기 바랍니다. 본 글은 전문적인 학술 논의를 대체할 수 없으며, 보다 깊이 있는 이해를 위해서는 관련 분야의 다양한 문헌을 참고하시기 바랍니다. 본 해설은 원문의 취지와 맥락을 설명하기 위한 것으로, 해설자의 학술적·정치적 견해나 가치판단, 신념과는 무관합니다. 원문 전부는 KCI 홈페이지에 공개되어 있습니다. https://www.kci.go.kr/kciportal/po/search/poArtiTextSear.kci )