대통령제→분권형 대통령제(이원집정부제) 전환

생성글 & 정치

Oct 31. 2025

대통령제→분권형 대통령제(이원집정부제) 전환

◑ 전체 요약

이 연구는 한국의 대통령제에서 분권형 대통령제(이원집정부제)로의 전환 가능성과 현실적 경로를 분석한다. 전 세계적으로 대통령 4년 연임제에서 곧바로 이원집정부제로 전환한 사례는 드물며, 주로 대통령 권한의 단계적 축소를 통해 점진적으로 이뤄졌다. 핀란드 1999~2000년 개헌은 대통령 권한을 외교·안보에 한정하고 내정·EU 정책을 총리·의회로 이관하여 제도와 관행을 동시 개혁한 대표적 성공 사례다. 반면 조지아, 아르메니아, 몰도바, 우크라이나는 정치 역학과 권력 교체 과정에서 권한 분점이 불안정하거나 후퇴한 사례를 보여준다.

전환이 어려운 이유는 △제도 충격 및 적응 비용 △대통령·여당·관료집단의 기득권 저항 △직선 대통령제에 대한 국민적 선호 △정당·의회 역량 부족 등이다. 이에 따라 한국에서는 급격한 전환보다는 점진적 분권이 권장된다. 즉, 법률·관행을 통한 권한 제한 → 헌법 개정을 통한 구조적 고착 → 최종적 이원집정부제로 이어지는 단계적 이행이 합리적이다.

안전장치로는 △검찰·수사 독립 △긴급권·해산권 제한 △건설적 불신임제 △공무원 인사보호 제도 △공론화 절차가 필수적이다. 이러한 제도적 보완 없이 권력 분산을 시도하면, 개헌은 형식적 수준에 머물 위험이 크다.

또한 한국 학계와 정책담론에서는 “단임제 유지 + 점진적 분권(책임총리제·국회추천제)”가 실용적 대안으로 논의된다. 이는 권력 집중의 폐해를 완화하면서 급격한 제도 충격을 줄이는 방식이다. 그러나 총리 권한 보장, 예산·인사 제도 개혁, 초당적 합의가 결여될 경우 실효성이 낮아질 수 있다.

마지막으로 “국회 추천제 + 책임총리제” 도입 시, 한국의 대통령 직선 정통성과 정치문화로 인해 현실적으로는 프랑스식 유연분권형으로 귀결될 가능성이 높다. 핀란드식 고정분권형으로 안정화되려면, 검찰·인사·예산 권한의 실질적 이양과 제도·관행 병행 개혁이 전제되어야 한다.

결론적으로, 한국에서의 권력구조 개혁은 급격한 전환보다는 “단계적 분권 + 강력한 독립기구 + 안전장치” 병행을 통한 점진적 이행이 민주주의 안정성을 보장하는 현실적 경로이다.

Part 1. 대통령 4년 연임제→분권형 대통령제(이원집정부제) 전환: 현실성·사례·권고

1. 핵심 발견

- 완전 전환 사례는 거의 없고, 보통은 권한 일부(해산권·인사권·비상권 등)를 먼저 축소하는 방식으로 진행된다.

- 핀란드의 1999~2000 개헌은 대통령의 독자적 권한을 크게 줄여 의회·총리 중심으로 이동시킨 대표적 ‘성공적’ 사례다. 그리고 핀란드는 처음부터 이원집정부제 형태로 있었다. 아주 강한 대통령이었을 뿐.

- 조지아·아르메니아·몰도바·우크라이나 등은 권한 재배분을 시도했지만 왕복(복귀)이나 부분적 시행 차질이 발생한 사례가 적지 않아 정치적 리스크가 크다.

- 실무적으로는 단계적 이행(시범·법률→헌법적 전환), 독립기관 강화(검찰·사법·감사) 등의 안전장치가 필수다.

2. 세계 사례

- 핀란드(1999–2000): 대통령 권한을 외교·국방에 집중시키고 내정·EU 외교 등은 정부(총리)로 이관했다. 제도·관행을 함께 바꾼 점이 성공 요인이다.

- 조지아·아르메니아·몰도바·우크라이나 등: 일부는 성공적으로 의회·총리 권한을 강화했으나, 정치적 역학(정권교체·강한 대통령 리더십) 때문에 되돌아간 사례도 있다. 즉, 제도 변경은 ‘법·관행·정당체계’가 함께 바뀌어야 안정한다.

3. 왜 ‘완전 전환’이 드문가 (정치·사회적 이유)

- 제도 충격·적응 비용: 강한 대통령제에서 권한을 대폭 옮기면 행정공백·법리 불확실성이 생긴다.

- 기득권 저항: 대통령·여당·관료집단의 반발과 거래 비용이 크다.

- 공론·유권자 수용성: 직선 대통령제를 포기·약화하는 것은 국민 정서상의 저항을 초래할 수 있다.

- 정당·의회 역량 문제: 의회·정당 체계가 충분히 성숙하지 않으면 총리 중심제 전환이 제 기능을 못 한다.

4. 현실적 전환 경로(옵션 비교)

▶ 직접 전환(급진적 개헌)

- 장점: 단기간에 권력구조 교정 가능.

- 단점: 정치적 반발·정국 불안·소송 위험 큼. (실무상 비권장)

▶ 점진적 분권(권한 단계적 이양, 권장안)

- 1단계: 법률·관행으로 핵심 권한(인사·검찰지휘·긴급명령) 제한 → 2단계: 헌법 개정(지속적 이양) → 3단계: 완성형 이원집정부제

- 장점: 충격 완화, 제도·관행 동행 가능, 정치적 합의 창출 유리.

▶ 보완형 대통령제(현행 유지 + 강한 견제장치)

- 대통령제 유지하되 검찰독립·인사동의·특검상설화 등으로 권력남용 억제.

- 장점: 안정성 유지, 합의가 어려울 때 현실적 대체안.

- 권장 경로는 (2) 점진적 분권—특히 한국처럼 대통령제 전통·정치문화가 강한 곳에선 이 방식이 합리적이다.

5. 핵심 안전장치(법·제도) — 반드시 넣어야 할 항목

- 검찰·수사·특검의 독립 구조 (합의임명, 대통령 단독 지휘 제한).

- 해산·긴급권 규정의 엄격화: 사전요건·의회 동의·사후 헌재심사.

- 건설적 불신임 도입: 총리 불신임 시 새 총리 동시 제시 의무.

- 공무원·인사 보호장치: 임기·공개절차·징계 규정으로 무차별 인사보복 억제.

- 투명성·공론화 메커니즘: 개헌안 사전 공개·헌재 비구속 의견·국민토론. (이 장치들이 없다면 제도는 관행으로 무력화된다.)

6. 결론(권장)

- 직접적·완전한 전환(“4년 연임형 강한 대통령제 → 분권형 대통령제/이원집정부제”)은 전 세계적으로 드문 편이다. 대신 여러 나라에서 대통령 권한을 단계적으로 축소하거나, 준(準)대통령·의회 중심 모델로 부분 전환한 사례는 존재한다. 따라서 한국 상황에서는 점진적 이양(단계적 분권) + 제도적 안전장치가 현실적·정치적으로 합리적인 접근이다.

- 한국이 현실적으로 안전하게 분권형으로 가려면 ‘단계적 이양 + 강한 독립기구’의 결합이 필요하다.

- 당장 전격적 전환(4년 연임→완전 이원집정부제)은 정치적 비용·위험이 크니 과도기형 분권 전략을 우선 권고한다.

Part 2. “단임제 유지 + 점진적 분권(책임총리제·국회추천제 등)”

1. 핵심요지

한국 학계와 정책담론에는 단임 대통령제를 유지하되 책임총리제 등으로 권력을 단계적으로 분산하자는 실용적 대안이 널리 논의되어 있다. 이 접근은 대통령 집중권력의 즉각적·전격적 축소가 가져올 정치적 비용과 저항을 고려해, 제도·관행·안전장치를 병행하면서 권력남용 위험을 낮추자는 것이다. 성공을 위해서는 검찰·인사·예산 등 핵심 권한의 독립장치와 정치적 합의가 필수적이다.

2. 배경(중요성)

- 한국 정치체제는 강한 대통령 중심성과 개인(대권) 중심 정치가 결합되어 있어 권력 집중에 따른 정치보복과 정책 단절 문제가 반복되어 왔다.

- 강한 대통령제를 한 번에 이원집정부제로 바꾸는 것은 절차적·정치적 제약이 크므로, 실무적·정치적으로 현실성 있는 대안으로 ‘단계적 분권’이 제안된다.

3. 학계 주요 주장(요지 정리)

- 책임총리제의 효용: 총리에게 내치·정책조정 권한을 실질적으로 위임하면 대통령 중심성을 완화하고 책임 정치를 강화할 수 있다. 다만 제도 문언만으로는 부족하며 관행·인사체계와 결합된 설계가 필요하다는 지적이 많다.

- 행정적 재설계 가능성: 헌법 개정 없이도 법률·제도·관행을 통해 권한 배분을 조정할 수 있으며, 예산편성권·장관 지명우선권 등 실무적 장치를 통해 총리 권한을 강화할 수 있다는 주장도 있다.

- 실무형 제안의 확산: 칼럼과 정책보고를 중심으로 책임총리제·책임장관제 도입 제안이 활발히 제기되고 있다.

4. 학계 내 비판·우려

- 헌법 문언과의 충돌 가능성: 현행 헌법 조항과의 해석 충돌이 제기될 수 있으므로 법률·헌법적 검토가 필요하다.

- 형식화 위험(말장난): 제도 변경이 형식에 그치고 대통령의 인사·재정·정무권으로 실질 통제가 유지되면 실효성이 낮아진다.

- 정당·관행의 영향: 총리 권한 확보는 의회·정당 구조와 관료제 중립성에 좌우되므로 관련 개혁 병행이 필수적이다.

5. 국제 비교에서의 시사점(요약적 교훈)

- 대통령 권한을 단계적으로 축소해 의회·총리 중심으로 이행한 사례는 제도 안정화를 가능케 했지만, 역사적·정치적 맥락이 중요하다.

- 급격한 전환은 되돌림(왕복) 위험을 낳을 수 있어 단계적 이양과 안전장치 병행이 권고된다.

6. 실무적 권고(정책 패키지)

▶ 목표: 단임제 유지하되 총리·내각의 실질적 책임성과 자율성을 확보.

▶ 우선순위 권고 항목

- 검찰·수사 독립성 강화: 합의 임명·추천위 도입, 대통령 단독 지휘 제한.

- 총리의 실무권 보장: 예산편성권, 핵심 장관 지명우선권 등 총리 주도권을 법·실무 규정으로 보장.

- 공무원·고위공직 임기보장: 대대적 보복성 인사 차단을 위한 임기·징계·청문 절차 제도화.

- 건설적 불신임 제도 도입: 총리 불신임 시 새 총리를 동시에 제시하도록 하여 공백 방지.

- 단계적 이행 로드맵 수립(0–5년): 법률·관행→실무 이양→필요 시 헌법 개정 순으로 실행.

7. 정치적 실행 가능성: 리스크와 완화 수단

- 리스크: 대통령·여당의 반발, 관료 집단 저항, 여론의 오해.

- 완화 수단: 초당적 협의, 공개적 공론화, 헌재·법학자 자문 공개

8. 결론: 정책적 판단

- “단임제를 유지하면서 책임총리제·권한 분산을 단계적으로 실행”하는 접근은 한국 현실에서 합리적이고 실용적인 대안이다.

- 그러나 성공하려면 (A) 법적·제도적 문언의 충실한 설계, (B) 검찰·공무원·예산 등 핵심 권한에 대한 독립장치, (C) 정치적 합의와 투명성 확보가 반드시 동반되어야 한다. 이 세 축이 약하면 제도 개선은 형식에 그치고 관행으로 대통령 중심으로 회귀할 위험이 크다.

Part 3. “국회 추천제 + 책임총리제 도입 시: 프랑스식(유연분권)으로 기울 가능성 평가”

1. 핵심 요지

“국회 추천제 + 책임총리제”는 제도 설계상 의회·총리 권한을 강화하는 방향이지만, 한국처럼 직선 대통령의 정통성·정치문화가 강한 환경에서는 제도적 변화가 실제 관행으로 정착되기 전까지 대통령 권한이 계속 강하게 작동할 가능성이 크다. 따라서 제도적 문언만으로는 핀란드식(총리 우위·고정분권형)으로 자동 전환되기 어렵고, 현실적으로는 프랑스식(유연분권형, 선거·의회 구성에 따라 대통령 우위↔총리 우위가 오락가락)으로 귀결될 확률이 높다.

2. 왜 “제도는 같아도 결과가 다를 수 있는가” — 핵심 메커니즘

▶ 제도 문언 vs 관행(법·관행의 괴리)

- 같은 헌법조문이라도 관행·정치문화가 다르면 권력배분의 실제 작동 방식이 달라진다. 핀란드는 개헌 이후 관행적으로 대통령이 내정에서 물러났고 총리·의회 중심이 정착했다. 반면 프랑스는 대통령 직선제의 정치적 정당성이 작동하면서 대통령의 영향력이 여전히 강하게 유지된다.

▶ 직선제 선출직(정통성)의 힘

- 직접선거로 선출된 대통령은 대중적 정통성을 바탕으로 정치적 영향력을 행사하기 쉬우며, 위기의 순간에 내치 개입을 통한 리더십 주장이 정당화되기도 한다. 이 점이 프랑스식 유연분권이 발생하는 구조적 원인이다.

▶ 국회 추천제의 설계 디테일이 결정적

- “국회가 총리 후보를 사실상 지명”하는 규정은 의회 우위를 강화하지만, 총리의 실질적 권한(장관 인사·예산편성·검찰 통제 등)을 법·관행으로 보장하지 않으면 대통령이 간접적으로 내치에 영향력을 행사할 공간이 남는다. 의회 추천만으로는 충분치 않다.

3. 한국적 맥락에서 프랑스식으로 기울 가능성을 높이는 요인

▶ 대통령 직선제에 대한 국민적 선호와 정치적 문화

- 대통령에게 ‘위기 시 책임자’ 이미지를 기대하는 사회적 분위기가 강하다.

▶ 정당구조의 취약성(당내 통합력 약화·연합의 불안정)

- 총리가 안정적 과반 연합을 확보하지 못하면 대통령이 ‘국정 주도’를 시도할 동기가 커진다.

▶ 인사·검찰·예산 권한의 잔존

- 대통령이 핵심 인사를 통해 영향력을 유지하면 총리 권한은 명목에 그칠 위험이 있다.

※ 결과적으로 제도적 문구(국회 추천+책임총리)만으로는 ‘핀란드형 고정분권’으로 곧장 수렴하기 어렵다.

4. 현실적 시나리오(확률·영향 간단 평정)

A. 핀란드식 정착(낮음–중간)

- 필요조건: 법률·관행의 동시 개혁(검찰·인사·예산 통제의 실질적 이양), 초당적 합의, 시민 합의(공론화).

- 영향: 총리의 내치 주도 안정, 대통령은 외교·안보 역할로 한정.

B. 프랑스식 유연분권(중간–높음) ← 가장 가능성 높은 경로

- 조건: 대통령 직선성 유지, 일부 인사·예산 권한 대통령에 잔존, 정당 불안정.

- 영향: 권력구조가 선거·의회 구성에 따라 빈번히 변동(코아비타시옹 가능성). 정국 불안·권한 충돌 빈발.

C. 제도는 형태만 바뀌고 관행은 큰 변화 없음(중간) ← 난 이게 가장 가능성 클 것 같은데?

- 조건: 형식적 개혁에 그침(실효성 장치 미흡. 책임총리제는 국회를 존중한다는 구호에 머물고, 사실상 대통령제에서 프랑스식 분권형으로 이행하지 않을 가능성이 가장 높다. 즉, 국회 추천 책임총리제에서 이원집정부제의 이행 가능성을 너무 기대하면 안 될 듯. 다만, 익숙해짐으로써 자연스럽게 책임총리의 권한을 명문화할 개연성은 존재함.)