국회는 "입법부"
위의 사례는 국회의 입법이 초중고 학생들과 무관한 먼 얘기가 아니라 밀접한 관련이 있다는 것을 보여주는 사례입니다.
국회가 하는일 또는 국회의 기능(권한)을 크게 분류해 보면
첫째, 입법권 둘째, 재정권 셋째, 국정통제권입니다
이중에서 가장 대표적인 입법권을 먼저 얘기해보려 합니다
입법권이란?
국회의 다른 이름은 "입법부"입니다
이름에서 보이듯이 국회의 권한중에서 가장 대표적인 권한이 "입법"이라고 생각해 볼수 있는데요
규범체계를 보면 헌법, 법률, 대통령령, 부령 순으로 되어 있는데(상위규범의 틀 안에서 하위규범이 규정되어야 합니다), 이 중에서 법률의 제정 및 개정권한이 국회에 속합니다.
사회가 복잡해지고 전문화되면서 대통령령(시행령), 부령(시행규칙) 등 행정입법으로 정부에서 규율하는 내용이 증가하고 잇으며, 지방자치 활성화로 조례 등으로 정하는 사항도 많아지고 있습니다.
또한 우리나라는 법률안 심의 및 제개정권은 국회의 권한이지만, 법률안 발의권은 국회(의원 10인이상)뿐 아니라 정부(발의가 아니라 제출이라고 합니다)에게도 있습니다.
따라서, 국회의 입법권은 국회전속입법이 아니라 "국회중심입법"이라고 표현하는 것이 정확할 것입니다.
즉, 국회의 입법권은 입법의 중심기관으로서 국회가 법률의 제개정권한을 행사하고, 국민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 등 중요한 사항은 반드시 국회의 의결을 거친 법률로서 규율하여야 한다는 의미("의회유보원칙"이라고 합니다) 로 이해할 수 있습니다.
그밖에 "법률" 외의 국회의 입법과 관련된 권한을 짧게 개괄해 보면 다음과 같습니다.
1. 헌법개정에 관한 권한
국회 재정의권 과반수(또는 대통령)의 발의와 국회 의결(재적 3분의 2 이상), 이후 국민투표로 결정됩니다.
헌법개정이 필요하다는 논의가 정치권과 학계를 중심으로 계속 제기되고 있는데요(이른바 제왕적 대통령제 문제를 제기하며 대통령의 권한 통제를 중심으로 제기됩니다.. 물론 다른 내용도 많고요)
국회는 개정안을 제안할 수 있는데(대통령도 제안할 수 있습니다), 중요한 것은 국회의 의결을 거쳐서만 국민투표에 회부됩니다.
이경우 재정의원 3분의 2 이상의 찬성이 필요한데, 3분의 2라는 요건은 굉장히 높은 요건입니다. 최근 우리나라 국회구성 현황을 보면 어느 정당도 의석수가 과반수(절반이상)를 한적은 있지만 3분의2가 된적은 없습니다.
국회의원 3분의 2가 찬성한다는 것은 압도적 다수인 것인데요.. 이에 따라 역으로 3분의 1을 "개헌저지선"이라고 부르는 것입니다.
2. 중요 조약의 체결, 비중에 대한 동의권
조약이란 2개국 이상 국가 간의 권리의무를 발생시키는 합의로서 헌법에 의하여 체결, 공포된 조약은 국내법과 같은 효력을 같습니다. (헌법 제6조)
국회의 동의를 필요로 하는 조약은 1) 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약 2) 중요한 국제조직에 관한 조약 3) 우호통상항해조약 4) 주권의 제약에 관한 조약 5) 강화조약 6) 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 7) 입법사항에 관한 조약입니다.
한미 FTA 같은 것이 대표적인 사례이고요, 단순한 행정협정은 일반적으로 국회의 동의가 필요없습니다.
3. 행정입법에 대한 통제
사회가 복잡, 다변화되고 전문화되면서 국회가 모든 규율 대상을 법률로 정하지 못하고 시행령 및 시행규칙 등 행정입법이 날로 증대하고 있습니다.
이에 따라 국회의 행정입법에 대한 통제 필요성이 나타나고 있습니다.
국회는 법률을 제개정함으로써 행정입법을 직접적으로 통제할 수 있고, 위법 부당한 행정입법에 대해서 국정감사나 대정부질문 등을 통해 간접적으로 철회나 폐지, 개정을 촉구할 수 있습니다.
또한 행정입법이 제개정된 때에는 국회에 송부하도록 하고, 국회상임위원회는 정기적으로 행정입법의 법률 위반 여부 등을 검토하여 법률의 취지 또는 내용에 합치되지 아니하는 경우에는 소관 행정기관에게 이를 통보하며, 통보받은 기관을 처리계획과 결과를 보고하도록 하는 등 직접적인 통제제도도 두고 있습니다(국회법 제98조의2)
법은 어떻게 만들어질까? (입법과정론)
법률이 만들어지는 과정을 입법과정이라고 합니다.
법률이 만들어지는 과정이 민주적이고 효율적이어야 좋은 법률이 적시에 만들어집니다
따라서 입법과정은 민주주의 국가에서 매우 중요한 절차라고 할 수 있습니다
입법과정을 간단히 개괄하면 법률안 발의 후 상임위(내용 심사), 법사위(체계자구 심사), 본회의(통과 여부) 순서입니다.
1. 법률안 발의
법률안 발의(제출)권자는 국회의원 10인 이상 또는 정부입니다.
대통령제의 원형인 미국의 경우 의원만이 법안을 발의할 수 있는 반면, 우리는 정부의 법률안 제출권을 인정하고 있는 특색이 있습니다.(정부가 의원을 통해서 법률안을 발의하는 의뢰입법의 사례도 많습니다)
2. 상임위원회 심사
소관 법률에 따라 소관 상임위원회가 결정됩니다.
(예를 들면 학교폭력법안의 경우 교육위원회, 세법의 경우 기획재정위원회, 국민연금법의 경우 보건복지위원회 등입니다)
법안심사는 사실상 상임위원회에서 주요 내용이 결정되는데, 특히 상임위원회에서도 법안심사소위원회(상임위 위원 중 일부위원으로 구성되며, 법안에 대한 전문적인 심사를 담당)에서 주요 내용이 결정됩니다.
일반적으로 법률안은 상임위 법안심사소위원회에서 결정하는 대로 법률로 확정이 되는 경우가 많은데, 상임위원회 전체회의에서 일부 수정되기도 하고, 법제사법위원회에서 체계자구심사를 이유로 수정되며, 국가적 쟁점법안의 경우 본회의에서 부결되거나 수정되는 경우도 있습니다.
3. 법제사법위원회 심사
소관 상임위원회에서 심사, 의결된 법률안은 법제사법위원회에서 '체계자구심사'를 거치게 됩니다.
체계자구심사란 법체계에 비추어 어긋나는 점 또는 자구 등 법문을 심사하는 것으로, 법안의 내용이 아니라 형식에 대한 심사를 의미합니다.
다만, 체계자구 심사의 범위에 대해서 논란이 제기되기도 합니다. 즉, 법사위의 체계자구 심사가 상임위에서 의결한 내용을 변경하거나 입법지연의 수단으로 이용되고 있다는 문제제기가 있습니다.
법사위가 여야간 논쟁적인 법안에 대해서 마지막 관문으로 통과를 저지하기도 하여 상원으로 운용되고 있다는 비판이 있는데, 관행적으로 법사위원장을 야당이 맡는 것도 이와 연관이 있습니다.
4. 본회의 의결
본회의의 경우는 상임위와 법사위를 거친 법안이 그대로 통과되기 때문에 심의가 형식화된 측면이 있습니다.
워낙 법안이 많고 분야가 다양해서 효율성 측면에서 어쩔수 없는 측면인것 같습니다.
다만 본회의 부결법안 수나 수정안이 간혹 발생하고 있다는 점에서 본회의 활성화 노력이 어느정도 있다고 볼 수 있습니다.
법안이 많이 발의되고 가결되면 일하는 국회인가?
위의 자료를 보시면 법안 증가현황을 뚜렷하게 보실 수 있습니다.(21대 국회는 아직 반년정도 남아서 20대까지로 자료를 가져왔습니다)
불관 30년전만해도 4년간 접수법안이 1천건이 안되었는데, 이제는 2만건이 넘어가서 20배 이상으로 증가하였습니다.
국회가 일안한다고 언론 등에서 계속 비판을 받지만, Fact로 보면 엄청나게 일이 늘어났다는 것을 알 수 있습니다.
법안 1건이 접수되려면 정책을 법제화해서 법안을 만들고, 검토를 하고(관련 자료를 모으고 관계기관 의견 청취할 수 실무적 검토), 재정소요가 있는 경우 비용추계까지 하면 심사 준비가 마쳐집니다. 그 후에 상정하여 위의 말씀드린 입법과정에 따라 상임위, 법사위, 본회의 단계로 심사를 합니다. 법안 1건이 내용이 많은 경우에는 검토보고서만 몇백페이지가 나오고, 쟁점이 있는 경우 밤새서 심사를 하기도 합니다.
1. 이와같이 법안이 계속 증가하는 이유는 무엇일까요?
기본적으로 과거 권위주의 시대의 통법부에서 벗어나, 민주화 이후 국회의 기능이 강화되고 있기 때문입니다(우리나라의 특수성입니다). 또한, 입법의 중심이 국회로 옮겨짐에 따라 사회의 다양한 목소리가 입법의 형태로 반영되고 있는 측면도 있습니다.
2. 법안이 많이 발의되면 어떨까요? 장점과 단점을 생각해봅시다
국민의 다양한 목소리를 국회에서 듣고 검토할 수 있습니다.
다만, 이제는 법안의 증가(특히 의원입법의 증가)에 대한 비판적인 목소리도 있습니다. 법안마다 케이스 바이 케이스지만 일부 법안의 완성도가 떨어지는 부실, 졸속입법이라는 비판과 함께 입법로비 가능성 및 규제강화 우려가 동시에 제기되고 있습니다. 또한 의정활동평가가 정량평가로 이루어짐에 따라 법안의 질보다는 양에 치중한다는 비판도 제기되고 있습니다.
3. 법안처리율이 높아야 될까요?
매년 언론등에서 일안하는 국회, 법안처리율 역대 최악 이런식의 기사를 쏟아냅니다.
위의 자료에서 보이듯이 접수법안건수가 높아짐에 따라 처리법안수도 높아졌지만 처리율은 당연히 떨어졌습니다. 즉, 법안처리율이 매번 역대 최악이 되는 이유는 법안 제출건이 크게 증가함에 따라(즉, 분모가 커지니까) 나타나는 현상입니다. 주요 선진국의 법안 가결율(미국 하원 5% 내외)과 비교시 우리나라의 30%에 달하는 가결율은 너무나 높다는 생각도 듭니다.
또한 상당수의 법안(정책)은 찬반이 갈릴 수 있습니다. 이를테면 국가보안법폐지법안의 경우 찬성과 반대가 극단적으로 대립됩니다. 독재가 아닌 민주국가에서는 서로 다른 의견을 제시할 수 있기 때문에 일방의 의사대로 법안이 쉽게 통과되지는 않습니다.
따라서, 법안 통과만으로 국회의 생산성 내지는 성과를 논하는 시각은 분명히 문제가 있습니다.
잘못된 평가기준이 상황을 왜곡하기도 합니다. 잘못된 입시제도가 교육현실을 왜곡하는 것처럼, 잘못된 의원 또는 국회에 대한 평가기준이 입법과정을 왜곡하기도 합니다.
법안발의 건수나 가결율 등 정량적으로만 단순하게 국회와 의원을 평가하는 것은, 매우 잘못된 시각으로 그 부작용은 다시 국민들에게 돌아간다고 생각됩니다.
의안 및 법률 검색하기
일반 국민이 관심있는 법안 등에 대해서 논의진행이나 쟁점 등을 알아보려면 어떻게 해야 할까요?
국회에 제출된 법률안의 내용 및 심사진행 경과는 "의안정보시스템"에서 검색할 수 있습니다.
국회의 실무자들이 가장 많이 쓰는 시스템이라고 할 수 있습니다.
구글이나 네이버보다도 더 많이 쓴다고나 할까요..^^
의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill) 에서 의안명 등으로 법안을 검색하면 의안정보 및 심사진행 등을 알 수 있습니다.
(위의 페이지에서 학교폭력 법안명을 검색해서 하나의 법안에 들어간 페이지가 아래입니다)
주요 내용은 다음과 같습니다.
1) 의안원문 : 법안의 제안취지 및 내용 확인
2) 위원회 심사정보 : 심사진행 단계 확인
3) 검토보고서, 심사보고서 등 : 법안에 대한 실무적 검토내용, 심사경과
4) 회의록 : 위원회 및 소위원회에서의 회의경과
(회의록은 별도로 국회회의록시스템에서 상세히 검색할 수도 있습니다)
입법과 관련된 하나만 더 소개하고 마치면 입법예고 시스템이 있습니다(http://pal.assembly.go.kr)
법률안이 발의되어 소관 위원회에 회부되면 일정기간(일부개정 10일, 전부개정 및 제정 15일) 입법취지와 주요내용 등을 입법예고하도록 되어 있습니다(국회법 제82조의2). 이는 국민의 알권리를 보장함과 동시에 국민들의 의견을 수렴하여 심사과정에 반영하려는 취지입니다. 국회는 입법예고사이트를 운영하고 있습니다.
ps) 1주일에 2번씩 연재하기로 해놓고서 개인적인 사유로 2주동안 연재를 하지 못했습니다
보시는 분이 많지는 않은것 같지만(얼마전에는 지인한테 글이 재미 하나도 없다는 얘기를 들음ㅠㅠ),
그래도 약속을 지키지 못한점에 대해서 죄송하다는 말씀드립니다
앞으로는 시간있을때 미리 써놓고 제때에 발행해야겠어요...
죄송합니다 ㅠㅠ
