복지국가를 위한 사회복지 노동조합의 필요성

Nov 28. 2025

한국사회복지사협회(이하 ‘한사협’)의 2020년~2023년 ｢사회복지사 통계연감｣에 따르면 시설 평균 종사자 수 대비 이직자 수는 해마다 적게는 8.8%, 많게는 14.6% 내외로 나타나고 있다(한국사회복지사협회, 2020; 2021; 2022; 2023a). 이러한 높은 이직률은 사회복지사들이 열악한 노동환경을 벗어나는 방안으로 이직과 전직을 시도하면서, 사회복지 현장에서 인력 누수와 회전문 현상(revolving door phenomenon)이 일어나기 때문으로 파악된다(권현정⋅전현수⋅고재원, 2018). 2014년 ｢사회복지사 처우 및 지위 향상을 위한 조례｣ 시행으로 사회복지사의 노동환경 개선을 위한 노력이 진행되었지만 연구를 통해서 제도의 한계로 사회복지사의 열악한 환경이 지적되고 있다(이철선 외 3인, 2018). 한편, 이러한 맥락 속에서 사회복지사의 역할의 확대와 노동환경 개선, 시설 운영의 민주화 등의 개선의 필요성이 제기되면서 이는 조직적 움직임이 시작되었고 사회복지 노동조합이 활동의 계기가 되었다. 하지만, 낮은 사회복지 노동조합의 조직률로 인해 사회복지를 둘러싼 많은 개선 요구를 해결하고 있지 못하다는 한계에 놓여있다. 사회복지 노동조합의 낮은 조직률은 민간위탁에 의한 간접고용과 사회복지 시설 간의 노동환경의 차이가 심화한 사회복지의 전통적 구조로 인해 사회복지 현장이 노동자 조직화에 대한 효용성을 기대하기 어려운 상황에 놓여있기 때문이다.

한편, 윤석열의 12·3 계엄으로 윤석열이 탄핵되고 이재명 대통령이 정권을 잡으면서 사회복지의 새로운 반향이 일어날 것으로 기대되었으나 좀처럼 소리가 들리지 않고 있다. 오히려, 오세훈의 서울시십대여성건강센터 나는봄과 여성일시지원센터 나무의 폐쇄를 비롯한 폐쇄나 위수탁 변경으로 인한 사회복지노동자의 해고 등 반복지주의적 행보를 걷고 있는 서울시를 제지하지 못하거나 경기도의 노인복지 예산 삭감 등 반복지주의의 그림자가 드리우고 있는 실정이다. 이러한 상황 속에서 기존의 사회구조를 바꾸고 새로운 세상으로 나아가야 한다는 주장과 사회복지에 관한 관심이 증대되면서 사회복지 노동조합의 필요성이 대두되고 있고 계엄사태 이후로 노동조합의 구성원이 증가하고 있다.

이에 대해 윤홍식 인하대 교수는 “한국은 빈곤과 불평등을 재분배·복지로 해결하지 않고 성장과 일자리 창출로 극복해 왔으나, 성장 동력이 둔화하면서 이 문제가 표면화될 조짐이 보인다. 분배나 복지, 혹은 리버럴 좌파에 대한 반감과도 연결될 가능성이 있다. 세계 각국의 극우화, 파시즘 현상처럼 역사적 경험에 따라 양상이 다른데, 한국은 성장 둔화가 젊은 세대 일자리 불안, 여성이나 소수자에 대한 반감 등으로 나타난다. 현재는 이행기, 잠복기이지만 머지않은 미래에 이런 것이 핵심 쟁점으로 등장할 수 있다. 일자리와 복지, 교육, 병역 등 청년들이 실제로 체감할 수 있는 변화가 필요하다.”라고 진단했다 (정은주, 2025).

그렇다면, 청년들이 실제로 체감할 수 있는 변화는 무엇일까? 필자는 이를 ‘복지국가로의 이행’이라고 정의한다. 복지국가를 한 가지로 정의할 수 없지만, 사전적으로는 “국민의 복지 증진을 국가의 중심 사명으로 보고 국가기관이 사회보장제도, 최저임금 따위의 복지정책을 펴는 국가”(네이버 백과사전)으로 정의할 수 있다. 이러한 복지국가는 다양한 방식이 있는데 북유럽식, 남유럽식으로 나눌 수 있고 적극적, 소극적으로도 나눌 수 있다. 이러한 관점에 따라 모든 국가는 복지국가가 될 수 있다. 마찬가지로 한국도 복지국가로 볼 수 있다. 복지국가의 성격에는 논쟁이 있을 수 있지만, 더 이상 한국이 복지국가가 아니라거나 복지국가를 지향하지 않는다고는 이야기할 수 없다. 중요한 것은 ‘어떤 복지국가가 될 것인가.’하는 점이다.

한편, 지난 대선에서 이준석 후보는 세대 분리 연금을 공약으로 내걸었다. 지속되는 연금에 대한 고갈 불안과 불만을 반영한 공약이었다. 다시 말해, 세대 간 형평성에 어긋난다는 것이다. 그러나, 국민연금은 사회적 연대를 기반으로 시작된 사회보험이다. 그러니까 이준석 후보의 공약은 이러한 사회적 연대를 부시고 각자도생의 사회로 돌아가자는 것이다.

한국이 복지국가의 모양을 갖추면서 시행되고 있는 가장 보편적인 제도가 국민연금이다. 국민연금은 노령인구에 대한 사회적 부양을 위해 만들어진 제도이다. 일반적으로 대한민국에 사는 18세 이상의 소득활동을 하는 사람들은 국민연금에 의무가입 대상이 된다.

국민연금은 어떤 아르바이트를 하건, 직장에 다니던 일을 하게 되면 법적으로 60세까지 매달 월급에서 보험료가 빠져나가는 제도이다. 각자의 사정이 다름에도 불구하고 ‘소득이 있다면’ 정부가 의무적으로 보험료를 걷을 수 있는 것은 국가는 국민의 사회적 필요를 책임질 의무가 있기 때문이다. 따라서 국민연금의 주목적은 개인적 필요가 아닌 사회적 필요에 따른 필수조건이라고 국민이 암묵적으로 합의한 결과인 것이다.

국민연금은 공적연금이다. 연금개혁 이야기가 나올 때마다 국민연금의 역할에 대한 논의를 찾아보기 힘들다. 그것은 한국 내에서 사회복지라는 것이 다소 동정적이고 수혜적인 것으로 인식되면서 권리성이 약화되었기 때문이다. 이러한 과정 속에서 국민연금이 언론과 정치계에서 소비되는 방식은 공적연금으로서의 정체성을 철저히 부정당하고 다소 소모적으로 정치적인 도구로 이용되는 파란을 겪었다. 특히, 국민연금을 사회보험이 아닌 저축으로 생각하게 만들면서 연대체계라는 것이 사실상 무너지게 되었고 국가는 이 책임성에서 벗어날 수 있게 되었다.

전문가들의 국민연금 논의에서 대표적인 지형으로 거론되고 있는 두 가지 지형은 ‘재정중심론’과 ‘소득보장중심론’이다. 재정중심론은 국민연금의 가장 중요한 문제를 재정안정으로 보고, 재정안정 달성을 개혁의 목표로 삼는다. 소득보장중심론은 소득보장 문제를 가장 중요한 것으로 보고 소득 대체율 인상을 목표로 한다. 필자는 이러한 두 지형적 차이 속에서 소득보장중심론을 채택하여 살펴보려고 한다. 국민연금은 기본적으로 사회보장정책으로 민중복지의 기초적 실마리가 될 것이기 때문이다.

국민연금은 5년에 한 번씩 ‘재정계산’이란 이름으로 제도의 지속가능성에 대한 진단을 하고 있다. 여기에서 말하는 지속가능성은 단순히 ‘돈’의 개념을 압니다. 여기에는 사람과 사회구조에 대한 진단이 들어가 있다. 다시 말해 생산인구에 대한 진단이 들어간다는 것이다. 초저출생 문제에 직면한 한국 사회는 삶의 질에 대한 심각한 도전을 받고 있음에도 불구하고 ‘삶의 질’에 대한 본질적인 성찰보다는 재정위기만이 강조되고 있다.

대한민국은 부국강병을 내세워 국가재정을 위해 초등학생을 포함해 거의 모든 국민을 국가재정을 위해 총동원한 시절이 있었다. 반공 이데올로기와 독재로 전 사회를 억누르면서도 국가는 경제적 목표와 이데올로기적 지배를 모두 달성했다. 박정희 정권으로 대표되는 이 시대는 앞서 이야기했던 노동자와 자본가의 타협은 말 그대로 위험한 것이었다.

이러한 과정 속에서 전두환은 ‘복지사회건설’을 핵심 과제로 내세워 본인의 쿠데타를 정당화했다. 이 시기 한국이 원조 중심의 복지국가에서 복지체계를 만들어갈 시점이었음을 생각해 보면, ‘복지’라는 것이 시민의 권리나 마땅히 이루어져야 하는 것이 아닌 정치적 이득을 얻기 위해 사용되었음을 알 수 있다. 이 과정 속에서 시민들은 복지국가나 복지사회에 대한 경험이 거의 없는 상태에서 사회복지를 접하게 되었다.

이게 현재의 반복지 주의나 ‘선성장 후분배’ 논의의 강력한 근거가 되고 있다. 이러한 시대적 맥락에 발맞추어 국민연금 역시 경제성장을 중심으로 형성되게 되었다. 국가는 재원 마련을 위해 국민연금을 도입하고 원래 목적인 노후소득보장은 현재까지도 충분히 이루지 못하고 있다.

‘국민연금=저축’으로 각인된 까닭은 제도가 도입될 때 정부가 취한 태도와 그 이후의 재정계산을 둘러싼 갈등에서 원인을 찾을 수 있다. 전두환 정부는 국민연금 보험료를 걷는 데에만 관심이 있었기 때문에 노후소득보장 기능보다 저축의 개념을 강조했다. 당시 정부는 낮은 보험료율(3%) 대비 높은 소득대체율 (70%)을 조합해서 제시했다. 이 시절의 정책설계대로라면 정부가 40년 동안 소득의 일부를 가져가면 평생 생애 소득의 70%를 매달 현금으로 주는 미래가 펼쳐졌다. 하지만, 일종의 대국민 사기극이었다.

국민연금의 의무가입은 중요한 특징이다. 그 이유는 위험분산을 더 많은 사람이 나누어서 할 수 있다는 것이고, 연금은 가치재이기 때문이다. 연금은 미래에 소비되는 재화이기 때문이다. 그러니까 청년층이 국민연금을 내는 것이 단순히 재화로서의 의미만을 갖는 것이 아니고 노후세대의 위험으로부터의 회피를 젊은 세대에 약속받는 것이다.

노후로부터의 위험을 보호받는 것이 국가의 책임이고 이를 ‘사회복지’라는 이름으로 실행되고 있다면, 장기적으로 운용되는 국민연금은 소득을 내고 노후의 빈곤으로부터 보호받으면서 부의 재분배를 촉진한다. 이것이 국가가 국민연금을 관리하는 이유이자 해야만 하는 의무에 가까운 일이기도 하다. 한국에서 이렇게 국민연금에 관한 논의가 사회적 비용으로 치부되는 일은 결국 반사회복지 세력이 힘이 너무 강하기 때문이다.

우리는 모두 늙는다. 우리는 언젠가 빈곤해질 가능성이 있다. 노인 둘 중 한 명은 빈곤한 상태이며, 노인은 전 세계에서 유례를 찾아볼 수 없을 뿐만 아니라 전 세계에서 가장 빠르게 고령화가 진행되고 있고, 저출생이 심화되고 있다.

이러한 맥락 속에서 국민연금을 향한 도전은 복지국가를 향한 도전으로 받아들여야 할 것이다. 이러한 상황을 충분히 이해한 채로 다시 질문을 던져야 한다고 생각한다. 그들의 말처럼 이제 곧 사라질 돈이니까, 이것을 덜 받거나 아예 없애는 쪽으로 정책을 변경해야 할까? 국민연금은 정말 없어도 되는 것이 맞을까?

달리 말하자면 국가는 노인의 삶을 책임지지 않아도 될까? 사회에서 논의되고 있는 방향이 국가의 책임을 억지로 덜어주고 있는 것은 아닐까? 그리고 인간다운 삶이란 무엇일까? 국민연금이 인간다운 삶을 담보하지 못하는데, 이걸 없애거나 축소시키자고 이야기하는 쪽은 누구인가.

이러한 복지국가의 도전에 필자는 앞서 언급한 사회복지사의 처우와 노동조합 조직을 필두로 한 강한 사회복지 세력의 구축이 필요하다고 주장한다. 사회복지는 선택이 아니다. 국가의 필수고 헌법에도 보장하여야 한다고 명시되어 있다. 이러한 가운데, 신자유주의 물결의 일환인 사회복지 축소론은 한국사회에 가당치 않은 말이다.

한국 복지국가는 지난 30년 동안 비약적 성장을 했다. 국내총생산(GDP) 대비 사회지출은 1990년 2.6%에서 2022년 14.8%로 32년 만에 5.7배가 증가했다.. 한국의 2022년 GDP 대비 사회지출 수준에 도달하기까지 영국은 45년이(1930년 2.2%에서 1975년 14.8%) 걸렸고 스웨덴은 37년이 소요되었다(1930년 2.59%에서 1967년 14.6%) (Ortiz-Ospina and Roser 2016). 그러나 복지국가의 이런 놀라운 확대에도 불구하고 한국 사회가 직면한 사회적 위기는 점점 더 심각해졌다. 자살률, 합계출산율 등으로 나타나는 사회경제적 위기는 복지 확대에도 불구하고 좀처럼 개선되지 않았다. 심지어 최근에는 불평등한 사회경제적 지위가 학벌을 통해 대를 이어 세습되는 현상이 더 강화되고 있다(정종우⋅이동원⋅김혜진 2024).

이러한 가운데, 인권운동을 포함한 사회운동에 대한 관심이 극대화된 지금 인권적 사회복지를 추구하기에 적합한 시기이다. 복지국가 운동을 총체적으로 사고할 필요가 있다. 앞서 국민연금에 기반하여 언급한 복지국가란 그 사회의 정치, 경제, 복지를 총합한 체계이다. 복지국가 운동은 복지국가의 성격에 기반하여 실시되어야 한다고 할 수 있다.

복지국가 운동이란 ‘특정한’ 집단이 정치·경제·복지 영역에서 자신들이 ‘지향하는’ 복지국가를 실현하려는 집단 행위이다. 이러한 정의는 일반적으로 사회운동을 정의하는 핵심 개념을 복지국가에 적용한 것이다. 사회운동의 고전적 정의로 잘 알려진 블루먼에 따르면 “사회운동은 새로운 삶의 질서를 확립하려는 집단적 노력”으로 정의했다. 실제로 서구 복지국가의 역사에서 보듯 복지국가의 실현과 확대는 항상 다양한 아래로부터의 민주적 동원이 필요했다. 사회복지가 작동하는 체계가 근·현대 자본주의의 다양한 사회문제를 대응하는 것에 있다는 사실을 감안하면, 평범한 시민이 다양한 영역에서 민주적 행동을 하는 것이 중요한 계기가 마련되어야 하며 시민의 행동이 변화를 가져왔기 때문이다.

그렇기 때문에 복지국가 운동은 복지국가를 총체적으로 사고할 때 비로소 가능해진다. 윤홍식의 『한국 복지국가의 기원과 궤적 1,2,3』은 이러한 총체적 사고를 제공한다. 사회복지가 어디에서 시작되었는지, 어떻게 나아갔는지, 어디로 가야 할 것인지에 대한 총체적 사고를 제시해 나간다.

시민의 기본생활은 단순히 실업, 질병, 노령, 돌봄 등 사회적 위험에 대응해 급여를 제공하는 것 만으로 보장되지 않을뿐더러 복지국가의 한 영역의 변화는 다른 영역의 변화를 필연적으로 야기한다. 그리고 단기적으로는 경제체제나 정치체제의 변화 없이 복지가 이루어지는 것이 가능할지 모르지만, 장기적으로는 어렵다. 예를 들어, 한 국가에서 복지국가를 보편적 복지체제로 만들어 나가기 위해서는 단순히 제도의 대상을 확대하는 것뿐만 아니라 그 보편성이 유지되기 위한 재원이 마련되어야 한다. 이러한 과정 속에서 복지국가는 경제체제의 변화를 꾀하게 되어있다.

여태까지의 복지국가 운동은 참여연대의 경우지만, 윤홍식(2024)이 지적한 대로 복지국가 운동은 공익소송이나 위원회가 복지 확대에 우호적인 정당, 정부와 협력하는 방식으로 고착화되었다. 전문가 중심의 운동은 복지제도의 도입, 개선, 저지 과정에서 시민이 조직화되고 정치화될 수 있는 공간을 축소시켰다는 한계를 지닌다.

앞서 이야기하였듯, 복지국가 운동을 한다는 것은 단순히 “복지 확대”나 “보편적 복지”와 같은 진보적 의제를 이야기하는 것이 아니라 전방위적 정치적, 경제적 변화를 요구하는 것이다. 모두가 예상할 수 있다시피 이는 단순한 과제가 아니다. 조직화된 움직임과 이론적 기반, 형식적 기반이 갖춰져야 하는 일이다. 이런 상황 속에서 이를 제일 잘 수행할 수 있으면서도 시작의 단초가 될만한 곳이 사회복지 노동조합일 것이다. 진보된 잘 조직된 사회복지 노동조합이 먼저 단결하여 사회에 나서기 시작하면 주변화된 복지를 선두에 세우고 새로운 세상을 만들기 위한 운동이 시작될 수 있을 것이다.