주민등록 제도와 그 역사 Ⅰ
주민등록, 최대한 쉽게 설명해 드립니다
이제 주민등록 제도와 그 역사를 살펴보겠습니다. 행정안전부에서 발간하는 <주민등록 사무편람>은 제도의 연혁을 여러 페이지에 걸쳐 소개하고 있습니다. 공식적인 자료로서 장점이 분명히 있지만, 정보가 딱딱하게 개조식으로 나열돼 있어서 우리 같은 평범한 공채생이 대략적인 개념을 잡기에는 어려운 부분이 있습니다. 주민등록 제도를 객관적 또는 비판적으로 바라본 문헌으로 개념 잡기를 시작해 보겠습니다. 이 책이 주민등록 제도 역사에 대해 그나마 쉽게 써 놨기 때문에 소개해 드리는 것입니다.
‘반공 난민촌’이었던 대한민국은 사회 전체가 ‘병영’과 비슷했던 산업화 시대를 통과해 각자의 개성과 문화적 다양성이 발현되는 민주화 시대의 ‘광장’으로 바뀌었다. …… 병영의 기본은 피아(彼我) 구분이다. 그래서 정부는 온 국민이 주민등록증을 만들게 했다. 대한민국 국민이라면 누구나 만 17세가 될 때 동사무소에 가서 열 손가락 지문을 찍고 주민등록증을 발급받아야 한다. 주민등록증이 없으면 국민으로 인정받지 못하며 정상적인 사회생활을 할 수 없다. 주민등록증의 핵심은 주민등록번호와 지문, 그리고 사진이다.
최초의 주민등록 제도는 1942년 조선총독부가 도입했다. 일본 호적법에 바탕을 둔 ‘조선기류령’을 제정해 징용과 징병 등 식민지 수탈을 효율화했다. 1962년 국가재건최고회의가 제정한 ‘주민등록법’의 목적도 일제의 기류령과 거의 같았다. 주민등록증과 주민등록번호가 생긴 것은 1968년 가을이었다. 정부는 북한의 간첩이나 공작원들의 침투를 막고 이미 침투한 간첩을 쉽게 찾아낼 수 있도록 하기 위해 모든 국민에게 고유번호를 부여했다. 1970년 개정된 주민등록법은 “치안상 특별한 경우에는 주민등록증을 제시하도록 함으로써 간첩이나 불순분자를 용이하게 식별·색출하여 반공태세를 강화”할 수 있도록 했다.*1
이제부터 담당자가 작성해야 하는 ‘주민등록표’와 ‘주민등록번호’를 중심으로 우리 담당자들에게 중요한 의미를 갖는 주민등록법 제정·개정 이력을 살펴보겠습니다.
1962년 주민등록법이 제정된 후부터 이 제도가 이어져 오면서 주민등록 담당자들은 법에 따라 ‘주민등록표’를 작성하고 있습니다. 앞에 소개해 드린 개인별·세대별 주민등록표를 떠올려 보시기 바랍니다. 지금은 키보드와 마우스로 출생 등록이나 전입신고 같은 일 처리를 끝내면 자동으로 전산 시스템에 주민등록표가 갱신되어 기록된다고 말씀드렸습니다. 하지만 PC와 전산 시스템이 없었던 시절에는 담당자들이 주민등록 사항을 종이 주민등록표 위에 볼펜으로 썼습니다.
주민등록 제도가 바뀌면서 주민등록 담당자가 작성해야 했던 주민등록표 서식도 몇 차례 바뀌었습니다. 당연하게도, 옛날 주민등록표는 지금의 주민등록표와 다르게 생겼죠.
▲ 1962년 주민등록법 제정
1962년 주민등록법 제정 당시에는 세대 기준의 주민등록표만 작성했습니다.*2 그 당시 정책결정권자들은 세대 기준의 주민등록표만 작성해도 충분하다고 생각했던 것 같습니다.
이 시절에는 이중 등록이 가능했고 주민등록표의 보존 기간 규정이 없었습니다. 그래서 1962년부터 1968년까지, 이 시절의 종이 주민등록표는 대부분 세상에서 사라졌습니다. 이 시절의 주민등록표를 ‘구 주민등록표 1’이라 부릅니다.
▲ 1968년 주민등록법 개정: 열두 자리 주민등록번호
1968년 1월 21일, 북한 특수부대 요원 31명이 청와대를 습격한 사건이 있었습니다. 당시 유일한 생존자 이름을 따서 ‘김신조 사건’이라 부르기도 합니다. 침투 목적을 묻는 기자에게 ‘박정희 대통령 모가지를 따러 왔다’라는 말로 국민들에게 큰 충격을 줬죠. 이 사건의 여파는 상당했습니다. 예비군 제도, 5분 대기조가 이때 생겨났고, 병사 복무 기간이 연장됐습니다. 육군3사관학교가 창설됐고, 교련 과목이 고등학교와 대학교 교과과정에 포함되어 학생들이 학교에서 군사훈련을 받았습니다.
가장 큰 사회 변화는 지금 우리가 다루고 있는 바로 이 주민등록 제도라고 봐도 무방합니다. 1968년 주민등록법 개정으로 전 국민에게 주민등록번호가 부여되었습니다. 이때의 주민등록번호는 열두 자리였어요. 지금의 열세 자리와 차이가 있죠. 박정희 대통령이 처음으로 주민등록증을 받았습니다. 이때의 주민등록증은 주민등록표와 마찬가지로 종이에 볼펜으로 이름, 주민등록번호, 본적, 주소, 병역 사항이 쓰여 있었고, 비닐로 코팅되었습니다. 지금으로서는 황당한 일이지만, 대통령의 주민등록번호도 공개되었습니다. 110101-100001.
지금은 전산 시스템에 개인 사진을 이미지 파일로 첨부하지만, 이때는 주민등록표에 모든 세대원의 사진을 붙였습니다. 이후 1973년에 주민등록표 서식이 살짝 바뀌긴 했지만, 기존 1968년 서식과 본질적으로 다른 변화는 없었습니다.
▲ 1975년 주민등록법 개정: 열세 자리 주민등록번호
1975년 주민등록법 개정으로 이전 열두 자리 주민등록번호가 지금과 같은 열세 자리 주민등록번호로 바뀌었습니다. 주민등록번호가 열세 자리로 바뀌었지만, 주민등록표는 여전히 열두 자리 체제의 기존 서식을 그대로 썼습니다. 1968년부터 1979년까지의 주민등록표를 ‘구 주민등록표 2’라고 부릅니다.
▲ 1977년 주민등록법 개정: 개인별 주민등록표 신설
1978년 9월 1일부터는 ‘세대별 주민등록표’와 ‘개인별 주민등록표’를 별도로 작성하게 됐습니다.*3 그전의 체제와는 근본적으로 달라진, 상당히 중요한 변화입니다. 주민등록표를 세대별로, 개인별로 작성하는 이 체제는 지금까지 이어져 오고 있습니다.
‘세대별 주민등록표’는 주소와 세대주가 중심이 됩니다. 즉, 누가 이 주소에 세대주로 살고 있고, 그 세대주 밑으로 어떤 세대원이 살고 있는지가 세대별 주민등록표의 핵심 정보가 됩니다.
기존 주민등록표에 수록돼 있었던 사진란, 주민등록증 발급 사항란은 ‘개인별 주민등록표’로 자리를 옮기게 됐습니다. 이 시절의 개인별 주민등록표에는 이런 정보 외에도 주민등록 제도가 ‘병영 국가’에서 시작된 것이라는 비판이 무색하지 않게 병역, 예비군, 민방위, 인력 동원 정보도 다 기록하게끔 되어 있었습니다.
▲ 1991년 주민등록법 개정: 전산화 작업
세대별·개인별로 나눠서 주민등록표를 작성하는 변화에 이어, 또 한 번 큰 변화가 있었습니다. 아주 본질적인 변화라고 할 수 있어요. 1991년 3월 1일 시행된 주민등록법은 주민등록 전산화에 대비해서 수작업으로 처리하고 있던 주민등록 사무를 전산으로 처리할 수 있도록 법적 근거를 마련했습니다. 전산화의 큰 물결이 밀려오기 시작한 것이에요.
2000년대 초반, 호적계 담당자들이 중심이 돼서 종이 호적부를 가족관계등록부 전산 시스템에 등록했다고 앞에서 말씀드렸죠. 그런 것처럼 1990년대 초반에는 당시 동 주민센터 주민등록 담당자가 중심이 돼서 주민등록 전산화 작업이 이뤄졌습니다.
바로 앞에 말씀드렸던, 종이에 볼펜으로 작성한 ‘세대별 주민등록표’와 ‘개인별 주민등록표’에 기재된 정보를 타이핑해서 전산 시스템에 입력하는 작업이 이뤄진 것입니다. 자료에 따르면 이때 담당자들이 전산 입력한 종이 주민등록표가 5천7백만 장이 넘는다고 합니다. 세대별 주민등록표가 1천3백만 장이 조금 안 되고, 개인별 주민등록표가 4천4백만 장 정도.*4 어마어마한 양이죠.
그리고 마침내 1994년 7월 1일부터 주민등록 전산 처리가 시작됐습니다(공식적인 온라인 가동 시작일이 1994년 7월 1일이라는 것이고, 1990년대 초에 이미 전산 발급이 이루어지고 있었습니다)! 이 전산 체계가 지금까지도 이어져 오고 있지요. 종이에 썼던 ‘세대별 주민등록표’와 ‘개인별 주민등록표’ 정보를 모두 전산 시스템에 등록했으니, 담당자가 종이 주민등록표에 볼펜으로 주민등록 사항을 쓰는 일은 이제 하지 않게 됐습니다(하지만 한동안 전산 입력과 종이 작성을 병행해 나갔어요. 종이에 볼펜으로 주민등록표를 작성하는 일은 2005년 8월 1일부터 완전히 중단하게 되었습니다).
주민등록 전산화 사업의 마무리는 아이러니하게도 무척 아날로그스러운 것이었습니다. 종이에 쓴 주민등록표를 동 주민센터 서고에 보관하는 일이 그것이었습니다. 도서관에 자료를 보관하는 것처럼 체계적으로요.
△ (종이에 볼펜으로 쓴) ‘구 주민등록표 1’
1962년 6월 20일부터 1968년 9월 15일까지 종이에 볼펜으로 작성한 ‘구 주민등록표 1’은 앞에서 말씀드린 것처럼 종이 주민등록표의 보존 기간 규정이 없었습니다. 그래서 1962년부터 1968년까지, 이 시절의 종이 주민등록표는 대부분 세상에서 사라졌다고 봐도 무방합니다.
△ (종이에 볼펜으로 쓴) ‘구 주민등록표 2’
1968년 9월 16일부터 1979년 6월 30일까지 종이에 볼펜으로 작성한 ‘구 주민등록표 2’는 1979년 6월 30일 기준 주소지 관할 읍·면·동에서 통·반별, 지번순으로 보관하도록 했습니다.
△ (종이에 볼펜으로 쓴) ‘세대별 주민등록표’, ‘개인별 주민등록표’
앞서 말씀드린 대로 1978년 9월 1일부터 바뀐 주민등록표는 그 전의 주민등록표와 체제가 완전히 다릅니다. 1978년 9월 1일부터 2005년 7월 31일까지 종이에 볼펜으로 작성한 ‘세대별 주민등록표’와 ‘개인별 주민등록표’는 2005년 7월 31일 기준 주소지 관할 읍·면·동에서 보관하도록 했습니다. ‘세대별 주민등록표’는 통·반별, 지번순으로 보관하고, ‘개인별 주민등록표’는 남녀별, 주민등록번호순으로 보관하도록 했습니다.
그리고 앞서 말씀드렸던 것처럼 종이에 볼펜으로 주민등록표를 작성하는 일은 전산 처리가 시작된 후에도 한동안 병행하다가, 2005년 8월 1일부터 완전히 중단하게 되었습니다.
종이 주민등록표가 보관돼 있는 서고에 한번 들어가 보시기 바랍니다. ‘구 주민등록표 1’을 보관하고 있지 않은 읍·면·동은 있을 수 있지만, ‘구 주민등록표 2’(흰색), ‘세대별 주민등록표’(노란색), ‘개인별 주민등록표’(남자는 하늘색, 여자는 노란색)는 분명히 확인할 수 있을 겁니다.
주민등록표 변화를 중심으로 지금까지의 주민등록 제도 역사를 정리하면 다음 표와 같습니다.
주민등록표 변화를 중심으로 한 주민등록 제도 역사여기에서 옛날 종이 주민등록표를 어디에서 찾고 어떻게 발급해야 하는지 참고할 수 있는 표를 제공해 드리겠습니다.
“옛날, 1970년쯤에 우리 부모님이 **동 ***번지에 거주하고 계셨다는 증거가 필요해요. 어쩐 일인지 부모님 초본에도 이건 안 나오더라고요. 동사무소에 옛날 자료가 있을 거라고 하던데요.”
이런 민원을 응대하는 데 실질적으로 도움이 될 겁니다. 신참은 물론이고 고참도 이 일을 어려워하는 편입니다. 시간도 꽤 걸리고요. 옛날 종이 주민등록표를 찾는 민원이 많지는 않지만, 실제로 가끔 들어옵니다. 지금까지 말씀드린 네 가지 종이 주민등록표―구 주민등록표 1, 구 주민등록표 2, 세대별 주민등록표, 개인별 주민등록표―에 대한 개념이 잡혀 있고 각각 구분할 줄 알면, 민원을 받더라도 그렇게 막막하지 않을 겁니다.
종이 주민등록표 네 가지 종류주민등록 전산화 작업 담당자의 기록
1990년대 초반, 당시 담당자들이 입력한 종이 주민등록표가 5천7백만 장이라고 했습니다. 단순 입력만으로 일이 끝나는 것도 아닙니다. 전산 입력한 정보가 원본과 다르지는 않은지 한 번 더 대조해서 확인해야 했습니다. 정성스러운 담당자가 원본에서 오류를 발견했다면 원본을 정정하고, 바르게 바꾼 정보를 전산에 입력했을 겁니다.
그 당시 면사무소에서 주민등록 전산화 작업을 수행한, 선배 공채생의 기록을 여기에 소개해 드리겠습니다. 당시 분위기를 짐작할 수 있게 해 주고, 굵직한 국가 정책도 행정 최일선에 있는 하급 공채생이 움직여야 이뤄질 수 있음을 알게 해 주는 문헌이라는 점에서 의미 있는 기록이라고 생각합니다.
저는 평택군 고덕면사무소에 근무하는 지방행정주사보 손미화입니다. 1993년도 주민등록 업무 중앙 종합평가를 받은 면이기도 합니다.
금번 평가 시에 저희들이 호평을 받은 것은 자료 입력이 정확하다는 것이었습니다. 저희 면에서는 주민등록과 전산을 저와 보조 요원, 두 명이 보고 있는데 모든 수작업과 변동 자료 입력은 보조 요원이 하고 저는 항상 입력 자료 대사(對査)를 전담하며 나머지 행정 사항을 맡고 있습니다.
대사를 전산 보조 요원에게 맡기지 않는 이유는 대사는 입력과 달라서 업무를 아는 사람만이 정확하게 할 수 있기 때문입니다. 단순히 번지의 숫자 오류는 쉽게 발견할 수 있지만 말입니다.
저는 국민의 공복이라는 차원을 떠나 사심으로도 이런 생각을 합니다. 공무원도 직업인인 이상 개인적인 입장으로 봐도 아무 이유 없이 맡은 일을 소홀히 하여 타인에게 좋지 않은 인상을 남기고 싶지는 않습니다.
주민등록 전산은 지금까지 공무원이 수행하여 온 일반적인 업무의 형태를 벗어난, 특수한 업무입니다. 심지어는 전문성까지 요하는 업무로, 예전의 단순한 민원 업무의 연장일 뿐이라는 발전되지 않은 일부 기관의 인식 부족으로 기본적인 행정 수행 능력이 부족한 신규자의 배치와, 나아가서는 어느 정도 경험을 쌓으면 타 부서로의 발령도 불사하여 자료의 유실 및 훼손 등이 전산화 시행에 큰 걸림돌이 되고 있는 실정입니다.
경기도는 수도권에 위치하여 있기 때문에 타 도에 비해 인구 이동률이 대단히 높습니다. 인구가 많은 만큼 생활상도 복잡하고 또한 그에 따른 주소 변동도 복잡하여 타 시․도보다는 입력이 매우 까다롭고 일감도 유난히 많았습니다.
현재의 주민등록 전산 업무는 예전의 주민 이동의 사항이나 처리하고 발급하여 주는 업무가 절대 아닙니다. 제가 가장 안타깝게 생각하는 것은 주민등록 전산 관리에 대한 중요성을 알고 대단한 열의를 보이고 있는 상부 기관과 대조적으로 아직도 많은 일선 기관장의 관심이 많이 부족하다는 것입니다. 기관장의 관심이 없다면 현재 일선 부서에서 가장 힘들게 이루어지고 또한 과학적이고 활용 가치가 큰 업무 하나가 후퇴할지도 모릅니다.
우선 담당자의 업무에 대한 노력과 연구와 아울러 문제점 도출과 개선 등 하고자 하는 태도가 있어야 하겠고, 기관장의 따뜻한 보살핌이 더해진다면 앞으로 모든 분야에서 주민등록 전산 업무가 중요한 역할을 하게 될 것이라고 믿습니다.
우선 요즘 타 분야의 활용 실적을 보면 취학 아동에서 유아원 대상 아동까지 명부와 숫자를 종전에는 일일이 카드를 골라 쓰며 집계를 하였지만, 지금은 학교에서 요청하기 전에 미리 명부를 각급 학교 구간별로 발췌하여 우송하여 주었고, 여러 유관 기관들의 통계 자료와 세금 징수기관의 납세자 행방과 인근 금융기관의 실명제 확인 등 여러모로 벌써 주민등록 전산 업무는 타 기관에 도움이 되고 있습니다.
지금은 수작업과 병행하여 실시하였지만, 내년 1994년도에는 원장 정리 같은 부분만 제외하고 일제히 전산 작업화로 돌려 업무의 능률성을 높이려고 합니다. 지금 타 분야에서는 사무의 과학화, 전문화가 되어 가는 추세에 제일 앞서 가야 할 일반행정직 공무원만 늘 뒤떨어져 안타까웠습니다.
두서 없는 말솜씨 죄송스럽게 생각하며, 실시하고 계신 좋은 시책 일러 주신다면 커다란 기쁨으로 알겠습니다. 감사합니다.
손미화. 1994. 주민등록 전산업무 사례발표. <지방행정> 43. 제485호. pp.111-115.
독자의 이해를 돕기 위해 일부 문장을 발췌·수정.
*1 유시민. 2014. <나의 한국현대사: 1959-2014, 55년의 기록>. 돌베개. p.279, pp.317-318.
*2 법률 제1067호. 1962. 5. 10. 제정, 1962. 6. 20. 시행. 주민등록법 제7조(주민등록표의 작성) 주민의 등록사항을 기재하기 위하여 주민등록표를 세대별로 작성·비치한다.
*3 법률 제3041호. 1977. 12. 31. 일부 개정, 1978. 9. 1. 시행. 주민등록법 제7조(주민등록표 등의 작성) ① 시장 또는 읍·면장은 주민등록 사항을 기재하기 위하여 개인별 및 세대별 주민등록표를 작성·비치하고, 세대별 주민등록표 색인부를 비치·기록하여야 한다. ② 개인별 주민등록표는 개인에 관한 기록을 종합적으로 기록·관리하며 세대별 주민등록표는 그 세대에 관한 기록을 통합하여 기록·관리한다.
*4 주민등록관리 본 사업은 1988년 9월부터 1992년 12월까지 4년 4개월 동안으로 기 개발된 시스템을 전국 확산하고 시험운영과 안정화 등을 거쳐 정상운영까지 소요한 기간이다. 총 4,098개 기관(내무부, 시·도, 시·군·구, 읍·면·동 등)을 4,381호선에 달하는 통신망을 연결하였고, 57,267천 매(세대 12,960천 매, 개인 44,307천 매)의 주민등록표를 읍·면·동 공무원이 직접 원시 자료를 입력하였다. 김추린. 2018. <디지털화에 의한 주민등록 제도변화 관계 연구>. 이화여자대학교 대학원 행정학과 박사 학위 논문. pp166-167. / 한국전산원·(주)데이콤. 1996. <행정전산망 우선추진사업>. 서울: 한국전산원.
