미국은 어떻게 중국을 극복할 수 있을까
미국은 중국에 대항하기 위한 새로운 아시아 동맹이 필요하다.
앨리 랫너의 태평양 방위 협정 제안
2025년 7월호 Foreign Affiars에 Ely ratner가 기고한 글을 공부를 위해 정리한 분석글입니다.
더 자세한 내용은 원글을 직접 찾아 보시는 것을 추천드립니다.
1. 전략적 위협 인식과 중국 도전의 본질
중국의 지정학적 야심과 2027년 타임라인
랫너의 핵심 논지는 중국의 “중화민족의 위대한 부흥”이라는 지정학적 야심이 변하지 않았다는 것이다. 그는 중국이 대만 점령, 남중국해 통제, 미국 동맹 약화, 그리고 궁극적으로 지역 지배를 추구한다고 분석한다. 이러한 분석의 핵심 논거는 CIA 국장 윌리엄 번스가 2023년 공개한 정보로, 시진핑이 2027년까지 대만 침공 준비를 완료하라고 지시했다는 것이다.
중국의 군사 현대화가 이러한 야심을 뒷받침하고 있다는 점도 중요한 논거다. 미국 인도태평양 사령관 새뮤얼 퍼파로는 “중국이 연간 6척의 군함을 건조하는 데 비해 미국은 연간 1.8척만 생산한다”고 지적하며, 무기체계 생산에서 중국이 미국을 앞서고 있다고 경고했다. 2027년은 단순한 침공 일정이 아닌 준비 완료 목표 시점이며, “로켓 전력과 감시 정찰을 위한 위성 체계 등 일부 목표는 중국 군이 이미 달성했다”는 분석이다.
억제 이론의 적용과 의구심 지속 전략
랫너는 억제 이론의 관점에서 중국 지도부가 “침공을 성공시킬 수 있을지에 대해 의구심을 가지고 있다”는 점에 주목한다. 억제 이론에서 성공적인 억제는 능력(capability), 의지전달(communication), 신뢰(credibility)이라는 3C 요소를 필요로 한다. 랫너의 전략은 이러한 의구심을 지속시키기 위해 “베이징이 어떤 공격도 궁극적으로 받아들일 수 없는 대가를 치르게 될 것임을 확신시키는 것”이라고 명시한다.
이는 전통적인 억제 이론의 응용으로, 공격자가 공격으로 달성할 수 있는 이익보다 더 큰 대가를 치를 것이라는 점을 인식시키는 응징적 억제 개념과 일치한다. 랫너는 단순한 군사적 능력 증강을 넘어서 집단방위 체제를 통해 중국의 성공 가능성에 대한 의구심을 체계적으로 강화하려는 전략을 제시한다.
2. 기존 안보 체계의 한계와 허브-앤-스포크 모델의 문제점
양자 동맹 체계의 구조적 제약
랫너는 현재의 “허브-앤-스포크” 모델이 미국 군사력 우위가 확실하고 중국의 위협이 제한적이며 동맹국들의 기여가 자국 방어에 국한되었던 시대의 산물이라고 비판한다. 허브-앤-스포크 모델은 중앙 집중식 허브를 통해 효율성을 추구하지만, “허브에 대한 과도한 의존성”과 “새로운 목적지나 노선 추가의 어려움”이라는 구조적 한계를 가진다.
현재 안보 협력의 문제점으로 랫너는 “미국 동맹국 간의 상호 방위 의무가 없고, 다자간 작전을 계획하고 수행할 중앙 본부가 없으며, 이러한 협력체들의 비공식적 성격으로 인해 정치적·군사적 참모진 간의 정기적인 계획 수립이 이루어지지 않는다”고 지적한다. 이는 조정이 간헐적으로만 이루어지며 “필요한 긴박성, 관심, 자원을 받지 못한다”는 결과를 초래한다.
SEATO 실패의 교훈과 차별화 전략
과거 동남아시아조약기구(SEATO)의 실패는 아시아에서 집단방위 시도의 대표적 사례다. SEATO는 1954년 설립되어 1977년 해체되었는데, 그 실패 원인은 “집합적 정체성이 결여되어 있다는 점”과 함께 경제적, 정치적 요인들이 복합적으로 작용했기 때문이다. SEATO는 8개 회원국 중 실제 동남아시아 지역에 위치한 국가는 태국과 필리핀뿐이었고, 지리적으로나 안보 관심사 면에서 멀리 떨어진 국가들로 구성된 “잡다한 동맹”이었다.
랫너는 이러한 과거 실패를 교훈삼아 “범지역 안보기구가 아닌 전략적으로 가장 일치하고 가장 빠르게 성장하며 가장 견고한 통합 군사 협력을 가진 세 파트너”로 시작점을 제한한다. 이는 SEATO의 광범위하고 이질적인 구성과 달리 “현재 가장 일치하고 중국 도전에 함께 대응할 준비가 된 나라들”인 호주, 일본, 필리핀, 미국으로 구성원을 한정하는 현실적 접근법이다.
3. 지역 강국들의 전략적 각성과 공통 위협 인식
일본의 역사적 정책 전환
일본의 변화는 가장 극적인 사례로 제시된다. 2013년 첫 국가안보전략에서 중국의 “급속히 확대되고 강화된” 활동에 대해 경고한 이후, 일본은 평화헌법 재해석을 통해 집단자위권 행사를 허용했다. 아베 정부는 2014년 7월 1일 각의 결정으로 “‘국제법에 따라 일본도 집단적 자위권이 있지만, 헌법상 행사할 수 없다’는 헌법해석을 변경”했다.
군사적 변화도 구체적이다. 일본은 GDP 대비 약 2%까지 국방비를 두 배로 늘리기로 결정했고, 수백 발의 장거리 토마호크 미사일을 포함한 “반격 능력” 확보에 나섰다. 2024년 1월 일본은 “적 미사일 발사에 대한 반격 능력 확보를 위해” 미국으로부터 토마호크 순항미사일 400기를 2540억 엔에 구입하는 계약을 체결했다. 이러한 변화는 일본을 “인도-태평양에서 가장 중요한 안보 순수출국”으로 만들고 있다는 평가를 받는다.
필리핀의 대중국 인식 전환
필리핀은 남중국해에서의 중국 행동으로 인해 외부 위협 인식이 근본적으로 변화했다. 중국은 “전례 없는 매립 작업을 통해 필리핀과 다른 동남아시아 국가들이 주장하는 암초와 도서 위에 군사기지를 건설”했다. 특히 스카버러 숄(Scarborough Shoal)을 봉쇄하여 필리핀 어선의 접근을 차단하고, 세컨드 토마스 숄(Second Thomas Shoal)에서는 “중국 선박들의 폭력적 공격이 필리핀 군 인력 재보급 노력을 방해했다”.
필리핀 정부는 2024년 “국가 주변부 보안을 위한 획기적인 국방전략”을 채택했으며, 이는 “추가 전투기, 강화된 사이버 방어, 정보·감시·정찰을 위한 더 많은 무인 자산에 대한 투자”를 포함한다. 이러한 군사 현대화의 동력에 대해 “중국의 강압적 활동을 더 잘 감시하고 대응할 필요성”이 명확하다고 분석된다.
호주의 전략적 재평가
호주는 과거 중국의 부상을 “자국 이익에 양성적이고 유익한 것”으로 여겼지만, 지난 10년간 일련의 외교적·군사적 사건들로 인해 인식이 완전히 바뀌었다. 중국공산당의 호주 선거와 정책 결정에 대한 악의적 영향력 행사가 폭로되면서 정치적 파문이 일었고, 호주 정부가 코로나19 기원에 대한 독립적 조사를 요구하자 중국이 “호주 수출품에 대한 관세 및 기타 제한 조치의 포화 공격”을 가했다.
군사적 도전도 증가하고 있다. 중국 해군 함정들이 호주를 일주했고 태즈먼 해에서 실사격 훈련으로 상업 항공 교통을 방해했다. 2024년 호주 국방부 장관은 “냉전 종료 후 국방 계획을 이끌었던 낙관적 가정들은 이제 사라졌다”고 선언했다. 로위 연구소에 따르면 중국이 자국에 군사적 위협이 될 것이라고 믿는 호주인의 비율이 2012년부터 2022년 사이 거의 두 배로 증가해 70% 이상에 달한다.
4. 새로운 수렴과 다자간 협력의 발전
“격자 구조” 접근법의 등장
랫너는 바이든 행정부가 전통적인 “허브-앤-스포크” 모델을 보완하여 “격자 구조(latticework)“를 구축하려 했다고 평가한다. 이는 미국 동맹국들에게 “더 큰 책임을 부여하고 워싱턴뿐만 아니라 동맹국들 간의 긴밀한 관계를 장려하는 더욱 네트워크화된 접근법”이다. 이러한 변화는 “베이징에게 새로운 군사적, 지정학적 도전을 만들어내어 중국의 침략 성공 가능성에 대한 의구심을 강화하고 있다”고 전했다.
구체적 사례로는 AUKUS 파트너십이 “캔버라, 런던, 워싱턴을 결합하여 호주가 재래식 무장 원자력 잠수함을 건조하도록 지원”하고, 인도-태평양 쿼드로서 “호주, 인도, 일본, 미국이 지역 전반에 걸쳐 해양 영역 인식을 제공하기 위한 노력에 합류”했다는 점이 제시된다. 또한 비공식적으로 “스쿼드(Squad)“라고 불리는 호주, 일본, 필리핀, 미국 4개국 협력체가 “남중국해에서 정기적인 해군, 해상, 공군 훈련을 실시”하고 있다.
상호접근협정(RAA)을 통한 운용성 강화
일본과 필리핀이 2024년 체결한 상호접근협정(RAA)은 태평양 방위협정의 구성 요소가 될 수 있는 중요한 발전이다. 이 협정은 “상호 파병을 용이하게 하는 국제 군사 협력 협정”으로, “일본 자위대나 필리핀 군이 상대국에서 합동 훈련이나 재난 구호 활동 등에 참여할 수 있게” 한다.
협정의 핵심은 “파병 절차를 간소화하여 상대국에 일시적으로 군대를 보낼 때 입국 심사가 면제되고, 무기와 탄약 반입 절차를 축소”하는 것이다. 일본이 아시아 국가 중 RAA를 체결한 것은 필리핀이 처음이며, 이전에 호주(2022년), 영국(2023년)과 체결한 바 있다. 이를 통해 일본은 “미국과 필리핀이 매년 대규모로 진행하는 합동훈련 발리카탄 등에도 정식으로 참여할 수 있게” 되었다.
5. 집단방위 체제의 운영 메커니즘과 제도적 설계
상호 의무와 새로운 상호성의 원리
랫너는 현재의 비대칭적 동맹 관계를 “다른 시대의 비대칭성”이라고 비판하며, “미국의 군사적 우위가 확실하고 불변한 것으로 보였고, 중국의 위협이 제한적이었으며, 동맹국 군대의 잠재적 기여가 자국 방어에 국한되었던” 시대의 산물이라고 분석한다. 새로운 상호성은 “미국 동맹국들이 워싱턴과 더 큰 상호 의무를 져야 한다”는 것을 의미한다.
구체적으로 미일안보조약이 “일본이 관할하는 영토”에만 적용되는 현재의 불균형을 지적한다. 이로 인해 “모든 주요 양자 정상회담에서 미국 지도자들은 일본 방어에 대한 약속을 재확인하지만 일본 지도자들은 다른 곳에서 미군을 지원할지에 대해서는 침묵”하는 상황이 발생한다. 새로운 상호성 하에서는 “미국 동맹국들이 지역 전반의 위기에서 그리고 미국 본토 방어에서 미국을 지원하는 것에 대해 약속해야 한다”.
통합 지휘 체계와 운영 구조
랫너는 태평양 방위협정이 “기존 협력 프로젝트를 기반으로 구축될 수 있다”며 구체적인 운영 메커니즘을 제시한다. 요코타 공군기지의 양자 정보분석셀(Bilateral Intelligence Analysis Cell)은 “동중국해에서 중국 활동을 감시하는 새로운 미일 노력”으로, “일본과 미국이 이 셀의 정보를 호주, 필리핀과 공유하고, 이들 국가가 공군기지에 인력을 기여하고 자체 무인 수상·항공 플랫폼에서 데이터를 제공할 수 있다”.
마닐라 근처의 미필리핀 통합조정센터도 “호주와 일본을 포함하여 남중국해에서 유사한 기능을 제공할 수 있다”. 물리적 기반시설 측면에서는 “미군이 일본에 주요 작전기지를 두고, 필리핀에 위치에 대한 접근권을 가지며, 호주 전역에 미군의 정기 순환 배치”가 있다고 설명한다. “충분한 법적 기반 - 3개 아시아 동맹국 간의 상호접근협정 포함 - 과 함께 이러한 각 협정은 다른 회원국의 군대를 포함하도록 확대될 수 있다”.
본부 설치와 지휘통제 체계
태평양 방위협정의 본부와 지휘통제 메커니즘 설치는 필수적이라고 강조된다. 일본이 한 가지 잠재적 위치로서 제시되며, “2024년 7월 미국은 일본의 미군 사령부를 업그레이드하여 일본 측과 함께 지역에서 더 많은 임무를 계획하고 지휘할 의도를 발표했다”.
“이러한 노력을 지원하기 위해 새로운 시설과 통신 연결이 구축됨에 따라, 미국과 일본 관계자들은 호주와 필리핀의 군 지휘관과 인력을 포함할 수 있도록 보장해야 한다”. 대안적 위치로는 “호주나 하와이의 미 인도태평양사령부”가 고려될 수 있다고 제시된다. 4개국은 “거버넌스와 의사결정 과정에 대한 제안을 개발하기 위해 일련의 작업 그룹을 설립해야 하며, 이는 일상적인 동맹 관리의 엔진룸을 형성하는 인력 구조와 협의 메커니즘을 포함한다”.
6. 반대 논리에 대한 대응과 실현 가능성 평가
트럼프 행정부 하에서의 연속성 논리
랫너는 트럼프 행정부가 동맹의 중요성을 부인하는 것처럼 보이지만, “현실은 워싱턴과 동맹국 수도의 지도자들이 경제적, 외교적 긴장에도 불구하고 인도-태평양에서 군사 협력을 심화시키기 위해 여전히 노력하고 있다”고 주장한다.
“국방 문제에 관한 한, 지금까지 지속성이 중단보다 훨씬 많다”고 평가하며, “행정부가 미국 동맹국을 표적으로 하는 치명적인 경제 조치를 피한다면, 지역에서 집단방위를 향한 추세는 지속될 가능성이 높다”고 전망한다. 더 나아가 NATO에 대한 수사와 달리 “인도-태평양 방위 정책은 행정부 간에 일관성을 유지해왔다”는 점을 강조한다.
중국의 예상 반응과 대응 전략
중국의 반발은 예측 가능하다고 분석된다. “중국은 오랫동안 미국을 ‘냉전 사고’와 ‘블록 정치’로 비난해왔다”며, 인민해방군 관계자들이 이미 “현재 미국이 미국 안보 파트너들을 더 가깝게 결속시키려는 노력이 ‘지역 국가들을 미국 전쟁 마차에 묶는 것’“이라고 경고했다고 지적한다.
“이러한 후렴들이 중국의 반응에서 두드러지게 나타날 것은 더 강한 연합이 베이징의 수정주의적 야심을 좌절시킬 수 있기 때문”이라고 분석한다. 중국은 “잠재적 회원들이 아시아의 새로운 집단방위 협정에 대해 두 번 생각하게 만들기 위해 전통적인 허위정보와 경제적 강압의 플레이북을 활용할 가능성이 높다”. 따라서 “미국은 동맹국들이 아시아에서 집단방위 협정을 무산시키려는 중국의 노력에 대비할 수 있도록 도와야 한다”고 제안한다.
7. 이론적 함의와 학술적 기여
동맹 이론에 대한 기여
랫너의 제안은 Stephen Walt의 위협균형 이론과 일치한다. 위협균형 이론에 따르면 “국가들의 동맹 행동은 다른 국가들로부터 인식하는 위협에 의해 결정되며, 국가들은 일반적으로 인식된 위협에 대항하여 동맹을 맺음으로써 균형을 맞춘다”. Walt는 국가들이 위협을 평가하는 네 가지 기준을 제시했는데, 그것은 “총체적 힘 또는 권력, 지리적 근접성, 공격적 능력, 공격적 또는 적대적 의도”이다.
중국은 이 모든 기준을 충족한다. 급속한 경제 성장과 군사 현대화로 총체적 힘이 증가했고, 아시아-태평양 지역에 지리적으로 근접해 있으며, 대만 침공을 위한 공격적 능력을 갖추고 있고, “중화민족의 위대한 부흥”이라는 수정주의적 의도를 명확히 하고 있다. 이는 Walt의 이론이 예측하는 바와 같이 “위협을 가하는 신흥 강국에 대항하여 연합하는” 국가들의 행동을 설명한다.
네트워크 억제 이론의 발전
랫너의 제안은 “네트워크 억제(networked deterrence)” 개념의 구현으로 볼 수 있다. 이는 미국의 일극 지배가 종료되고 중국의 부상으로 인해 다극화된 환경에서, 지역 강국들이 수동적 안보 소비자에서 능동적 안보 제공자로 전환하는 현상을 반영한다.
“집단적 억제와 방위를 작동시키기 위해서는 군사적으로 가장 유능하고 가장 열성적인 동맹국과 파트너들로 구성된 핵심 그룹이 필요하다"는 분석과 일치한다. 이러한 핵심 그룹이 “다른 지역 내외의 국가들에게 영향을 미치고 결집시킬 것”이라는 기대가 전제되어 있다.
정리
엘리 랫너의 태평양 방위협정 제안은 중국의 부상과 미국 일극 체제의 종료라는 구조적 변화에 대응하는 포괄적인 전략적 적응이다. 이 제안의 핵심은 전통적인 양자 동맹 체계의 한계를 극복하고, 지역 강국들의 전략적 각성을 활용하여 집단방위 체제를 구축하는 것이다.
2027년 중국의 대만 침공 준비 완료라는 임박한 위협 인식, 일본·필리핀·호주의 대중국 위협 인식 공유, 그리고 이들 국가 간의 전례 없는 안보 협력 심화는 이 제안의 실현 가능성을 높이는 요인들이다. 그러나 트럼프 행정부의 동맹 정책 불확실성, 각국 내부의 정치적 저항, 중국의 강력한 반발 등은 여전히 상당한 도전 요소로 남아있다.
학술적 관점에서 이 제안은 동맹 이론, 억제 이론, 지역 안보 연구 등 여러 분야에 중요한 함의를 제공하며, 과거 SEATO의 실패 경험을 교훈삼아 보다 현실적이고 점진적인 접근법을 제시한다는 점에서 의미가 있다. 궁극적으로 이는 아시아-태평양 지역 안보 체계의 근본적 재편을 의미하는 역사적 제안으로 평가될 수 있다.
