저출산 대응을 위한 기본계획이 추진되다

대한민국의 미래, 교육재정을 통해 톱아보기

저출산고령사회 기본계획

저출산고령화 문제가 대두되면서(아니 대두될게 예상된 후 한참후에부터)

저출산고령사회기본법에 따라 2006년부터 5년 단위로 중기계획을 수립하고 있습니다

(이런 국가적인 문제는 중장기적 대응이 필요하다는 점에서 기본적으로 바람직하다고 볼 수 있습니다)

2023년 현재 1차, 2차, 3차 기본계획을 거쳐서 4차 기본계획이 수립되어 시행되고 있는데, 

그럼 각 차수별로 저출산(고령화는 제외할게요.. 고령화대응은 주로 기초연금 등 상대적으로 간단합니다) 기본계획의 내용 및 성과 등을 아주 간단히 설명해보겠습니다.

참고로 저출산대응 예산추이를 보면 현재가 4차계획 추진중임에 따라 현재까지 소요된 예산이 총 약 300조원정도가 됩니다. 그래서 언론 등에서 "300조를 쏟아붓고도 합계출산율 0.78" 이런 기사가 나오는 겁니다. 

(물론 여기에는 착시효과가 있는데 이건 다음 장에서 말씀드릴게요)

  

그냥 아주 간단하게 특징만 설명한다는 전제하에 보면,

1차(2006~2010)계획의 경우 최초로 저출산 문제에 대한 종합적인 대응의 시작으로 출산/양육 등 복지 문제에 중점을 두고 추진되었으며 저출산 대응기반 구축 노력을 하였다는 데 의의가 있습니다.

2차(2011~2015)계획의 경우  OECD 평균 출산율(약 1.6) 회복을 목표로 전후해서 그 유명한 "무상보육"이 시작됩니다

<별론> 무상복지에 대한 보편복지와 선별복지간의 끝나지 않는 대립

무상보육 추진시 '보편적 복지'와 '선별적 복지'간의 철학적 대립이 제기되었습니다. 무상보육뿐만 아니라 서울시 무상급식(오세훈 서울시장이 신임투표를 제기했던 사례) 사례에서 보듯이 '무상'이라는 것에 대해서는 찬반이 확연히 갈립니다. 

선별적 복지 입장은 필요한 사람에게만(대부분 저소득층) 복지서비스를 제공해야 한다는 것입니다. 재정의 지속가능성 등을 고려할 필요가 있고, 부자에게도 지원하는 것은 정의에 반한다는 것을 이유로 들죠. 

보편적 복지 입장은 복지의 권리로서의 성격, 선벌제공시의 낙인(stigma) 효과, 선별을 위한 행정비용 과다 등을 그 이유로 듭니다.

이는 어느 한쪽이 맞고 어느 한쪽이 틀리다고 흑백논리로 단정할 수 있는 사안이 아닙니다.

양쪽말이 다 일리가 있고, 결국에는 여러가지 사안을 종합적으로 고려해서 판단할 사항인 것입니다.

개인적으로는 "세입이 누진성이 있으면서 지속가능할 것을 전제로" 할 때 "세출에서 무상복지 추진에 제한적으로 찬성"하고 있습니다.  

전제는 두가지입니다.

첫째, 세입이 지속가능해야 합니다. 결국 모든 문제는 국가의 돈, 즉 재정으로 귀결됩니다. 재정여건만 충분하다면(땅파서 돈이 나온다면) 왜 못하겠습니까. 아이들에게 무상보육, 무상급식뿐 아니라 어르신들에게도 연금을 많이 드리고, 자주국방을 위해서도 투자하고 다 좋고 필요한 일입이다. 

하지만, [재정이 무엇인가] 장에서 설명했듯이 예산의 가장 큰 특징은 재원이 한정적이라는 것입니다.  여기서 전제로 삼은 세입이 충분해야 된다는 것은 무제한적인 충분이 아니라(그것은 불가능함), 지속가능한 수준의 제한적인 충분성을 의미합니다. 현재 세입수준으로 지속가능한 정도 이면 그 조건을 충족했다고 볼 수 있습니다.

둘째, 무상복지에 대한 정의 또는 공정 관점에서 비판은 부자한테까지 줄 필요가 있냐는 것입니다. 재벌집 아이도 무상급식을 받는게 정의에 합당하냐는 것이고, 타당한 지적이라고 생각됩니다. 

이러한 문제는 관점을 바꿔보면 세입측면에서 해결이 상당부분 가능합니다. 즉, 돈많은 사람이 더 많이 세금을 내고 그 세금을 가지고 지출(세출) 측면에서는 무상으로 가는 것입니다. 부자나 가난한 사람이나 똑같은 복지서비스를 받지만 부자는 해당 서비스에 소요되는 비용을 세금을 통해서 많이 내는 것입니다. 사실 이는 꼭 무상복지에만 관련된 얘기는 아니죠. 국방서비스 같은 경우도 똑같은 혜택을 받지만 부자가 소요비용을 세금 등으로 더 많이 내는 것입니다.

이는 누진세제 등을 통해서 구현되는데, 이러한 누진성이 충분해야 되는 것입니다. (너무 길어져서 상세히는 안쓰지만, 우리나라는 제도상으로는 누진세제가 잘되어 있는데 실제로는 여러가지 절세 또는 탈세등으로 잘 되지 않는다는 비판이 있습니다)

이상의 두가지 세입상의 전제가 충족된다고 모든 복지서비스가 무상으로 되어야 하는 것은 아닐 것입니다.

사견으로는 저출산 대응과 고령화 대응을 좀 구분하고 있습니다. 

고령화 대응에 있어서는 우리나라의 특수성(노인의 상대적 빈곤율이 높음)이 있기는 하나, 무상복지에 대해서 상당히 조심스러워야 된다는게 개인적인 생각입니다.(논리도 들수 있는데 여기서는 생략하겠습니다)

다만, 저출산 대응 등 미래세대 문제에 있어서는 무상복지에 상당부분 찬성하지 않을 수가 없습니다.

(사실 부모급여, 아동수당이니 무상보육이니 아무리 무상복지에 투자를 해도, 아이들 수 자체가 줄기 때문에 예산이 중장기적으로 절감?되는 웃을수 없는 현실이 나타나고 있습니다. 구체적인것은 나중에 보여드림)

또한 실무적인 측면도 고려해야 합니다

2018년도에 아동수당이 처음도입될 때도 동일한 논란이 있었습니다. 그래서 소득상위 10%를 제외하고 주기로 하고 1년정도 운영하였는데, 이 상위 10%를 제외하기 위해서 드는 행정비용이 상당했던 것입니다. 그래서 1년 후에 소득 불문 100% 주기로 하고 현재까지 이어지고 있습니다.

이렇듯 무상복지에 대한 논란은 철학적/이념적 대립과 함께 정책적/실무적 측면도 동시에 살펴봐야 되는 복지논쟁의 총합이라고 볼 수 있습니다.

다시 저출산기본계획으로 돌아가면

무상보육이 시작되고(여기에 대해서도 대통령, 여야 국회, 기획재정부간 여러 우여곡절이 있었지만)

순식간에 확립되었습니다

적어도 보육단계(초등학교 입학전 어린이집)에서는 돈이 들지 않을뿐 아니라 보육시스템도 잘 갖춰져있다고 생각됩니다.

종종 어린이집에서의 아동학대니 시설이 열악한 소규모어린이집 문제, 국공립어린이집 쏠림 현상 등이 문제가 되기는 하지만 이만한 보육시스템은 상당한 수준이라고 평가할 수 있습니다.

그런데 말입니다(그것이 알고싶다 버전으로 상상해 주세요) 

그럼에도 불구하고 저출산 추세는 전혀 개선되지 않고, 오히려 심해져만 갑니다.

여기서 출산, 보육 등 복지 위주의 저출산대책 추진에 대한 문제제기가 이루어지는 것입니다.

3차 계획 

제3차 계획(2016~2020)의 특징은 위의 문제의식에서 나옵니다.

왜 무상보육을 비록해 복지에 상당한 투자를 했음에도 출산율이 반등하지 않는가?

저출산이 출산, 보육의 문제만 해결되면 될 문제인가?

이에 대해서 저출산은 복지, 노동, 교육, 주거 등 복합적인 문제상황에서 발생하기 때문에 복합적인 관점에서 대응계획을 추진한다는 것이 3차 계획때부터의 주된 변화입니다.

시계열적으로 설명하면 이런 것입니다.

[비싼 등록금을 내면서 대학을 나와도 일자리를 못구한다. 일자리를 못구하니 집도 못구하고, 결혼도 늦게한다. 결혼을 늦게하다 보니 애도 늦게 낳거나 안낳게 된다.] 

각각 교육과 노동, 주거 등에서 아이를 출산, 양육하기 이전에 이미 문제가 발생하는 것입니다.

저출산은 복합적인 문제입니다. 이상의 문제의식은 매우 타당하다고 생각됩니다.

다만, 이런 복합적인 대응에는 문제점도 내포되어 있는데,

1) 실제 저출산과 직접적인 관계가 있다고 보기 어려운 사업도 포함되고  

2) 예산 및 대응정책의 규모가 과장되게 포장되며

3) 실제 정책대응에 있어서 배보다 배꼽이 커지는 문제 등이 있습니다

(하나하나 예시를 들고 설명할 수 있는데 여기서는 생략하겠습니다)

3차 수정계획 

3차계획 추진중인 2019년도에 수정계획이 나옵니다.

모 이것저것 수정하긴 했는데, 제가 보기에 가장 큰 차이점은(저출산고령사회위원회는 인정못하겠지만), 목표를 바꾼 것입니다

당초 3차계획에서는 출산율 1.5를 목표로 하였는데, 이제 '삶의 질 향상, 성평등, 인구변화 대비'가 목표가 되었습니다.

음.. 좋은 얘기죠.. 삶의 질을 향상시키고 성평등에다 변화대응이라...

하지만 솔직히 얘기하면 출산율을 이제는 1.5로 올리기가 어렵다는 거거든요

제가 처음에 [재정이란 무엇인가?] 장에서 재정은 계수로 표현된 정책이라고 말씀드렸어요

재정(예산)으로 정책을 볼때 가장 큰 장점이 계수(숫자)로 표현함에 따라 객관성과 정확성이 담보되는 점이고요

물론 숫자에 담을수 없는 것들이 있습니다. 

국가에서 GDP가 절대적인 기준이 될수 없고, 개인도 연봉이 행복과 비례하는 것은 아니죠

하지만, 돈이 많다고 행복한 것도 아니지만, 돈이 없다고 행복한 것도 아니잖아요?

저출산이 무조건 나쁜건 아니겠지만, 저출산이 또 마냥 좋은것도 아니잖아요?

합계출산율이 모든 걸 나타내지는 않지만, 지금 0.78로 위기상황인데 이걸 어느정도 완화시키고 적어도 1.5는 만들고 난 이후에 저출산에 대해 적응을 하든 삶의 질을 향상시키든 해야되는거라고 봅니다.

객관적인 지표를 포기했다는 것이 결코 좋게 보이지 않습니다

물론 계속 실패하고 있지만, 하다가 안될지라도 객관적인 지표는 있어야 됩니다.  

삶의 질 향상이니 하는 객관적으로 측정불가능한 목표는 사적인 영역이고, 정책을 담당하는 사람들은 객관적인데서 과도하게 벗어나면 안되요..  경제관료가 경제성장률 마이너스에 물가가 오르고 있는데, 이걸 객관적으로 해결할 생각을 해야지 물가는 안잡히지만 국민들이 자족하는 삶을 살게 되었다 이런식으로 자평하나요?

연간 경제전망을 할때 경제성장률 oo% 이렇게 발표하고 달성하려고 하는 것이지, 국민의 행복, 다함께 잘사는 사회? 이런것을 목표로 삼는게 과연 바람직하기만 한 일일까요?

 

결론은 3차 수정계획부터 우리나라는 저출산종합계획에서 객관적 지표인 합계출산율이 목표에서 빠졌습니다.

4차 계획 

제4차(2021~2025) 계획은 3차 계획의 연장선상에 있습니다.

4차계획의 특징은 주거대응이 저출산계획의 중심에 있습니다

예산 금액만 보면 그래요.. 전체 저출산대응예산의 절반 정도가 주거대응 예산입니다

이때 우리나라가 부동산 문제로 엄청 민심이 안좋았죠

서울등 수도권 집값은 하늘높은줄 모르고 치솟고, 전세구하기도 힘들고 이런 상황이었어요 

그런데 3차계획에서 종합적 대응의 필요성과 타당성은 인정하지만 몇가지 문제가 있다고 말씀드렸어요

이런 문제가 좀더 심하게 나타납니다

그래도 저출산 기본계획이면 출산, 양육, 교육, 노동, 주거 균형있게 추진해야 되는 것이고 아무래도 미래세대 (0세부터 18세정도?) 지원에 중점을 두어야 하는데 주거지원예산이 절반이고 국토부가 저출산 예산이 제일 많은 부처라는게 조금 받아들이기가 힘듭니다 (저만 그런가요?)

아래 자료를 보시면 3차, 4차 계획의 특징이 드러나요.. 

출산양육 지원과 환경조성(노동, 주거 등)으로 구분하면 3차(2016년)때부터 환경조성 영역의 예산이 많아지면서 급기야 4차때는 59% 정도가 되요.. 

또한 연관된 얘긴데 정책대상자별 예산비중 추이를 보면, 3차때부터 청년(노란색)의 비중이 커집니다. 과반이 되고 2021년의 경우 61%네요.. 이게 청년에 대한 고용, 주거 이런 부분의 예산이 늘어나서(정확하게 말하면 저출산 예산에 포함시켜서) 이렇게 된거에요

너무 길어져서 여기서는 이만 줄여야 될거 같아요.

다음 장에서 관련하여 "예산 300조를 쏟아붓고도 왜 저출산문제를 해결못하나?"를 말씀드릴까 합니다.