도시재생 뉴딜,
미완의 뉴타운 출구전략

Oct 19. 2022

도시재생이냐, 재개발이냐의 선택은 선악과를 고르는 것이 아니었다. 시대적 요청에 따른 정책적 흐름이었다. 뉴타운 출구전략은 시대적 정책 과제였다.

박원순 서울시장은 뉴타운 출구전략의 문을 열었다. 뉴타운사업은 이명박 전 서울시장이 은평뉴타운 지정부터 시작된 도시대개조 사업이었다. 황금알을 낳던 뉴타운사업이 집값 폭등, 원주민 내쫓김 등 부작용이 커지기 시작하던 중 2008년 미국발 금융위기와 2009년 용산참사가 일어났다.

이 두 사건이 트리거(방아쇠)가 되어 주민저항이 거세지자, 2012년 1월 30일 박원순 서울시장이 ‘서울시 뉴타운∙정비사업 新정책구상’을 발표하면서 추진한 정책을 뉴타운 출구전략이라 일컫는다.

성장기 한국의 도시, 특히 서울에서 도시정비사업(재개발)과 택지개발을 핵심적인 공간정책이었다. 도시정비사업은 주거환경개선과 주택공급에는 효과적이었으나, 도시빈민의 주거권 박탈이라는 부작용이 심했다. 공간 및 주택생태계 및 획일화도 문제였다.

2008년 세계 금융위기 및 2009년 용산참사 이후, 부동산 시장 침체와 더불어 뉴타운 재개발에 대한 주민 저항이 심각해졌다. 특히 서울시, 경기도를 중심으로 뉴타운.재개발 반대 주민조직화 및 격렬한 저항 발생했다.

더구나 압축성장의 상징 도시였던 서울시는 2000년대를 맞이하여 재구조화의 도전에 직면하고 있었다. 시민들은 양적 성장에서 삶의 질로 전환을 요구했고, 이에 장애인, 보행약자들에게 폭력적인 육교 등 시설 철거되는 등 사람 중심의 도시공간 정책이 본격화되기 시작한다.

박원순 시장이 문을 연 뉴타운 출구전략은 문재인 정부 들어서 도시재생 뉴딜정책을 국정과제로 삼았다. 문재인 정부가 시작한 도시재생 뉴딜은 배경은 다음과 같다. 인구감소로 인한 지방쇠퇴에 따른 지역재생의 정책적 수요 증가했고, 주택시장 침체에 따른 뉴타운 출구전략에 따른 노후주거지 정비 방안 필요했다.

뉴타운 출구전략으로 도시재생 뉴딜 추진 시 市場이 아닌 市長(공공)의 책임과 주도권은 불가피했다. 인프라 개선을 위한 재정 지출 및 주거복지, 지역 경제활성화, 돌봄 등 여러 분야를 포괄하는 종합적 접근을 해야 했다.

뉴타운 출구전략 차원에서 노후 저층주거지 정비를 통한 양질의 서민주택 공급과 주거복지 실현 필수적이다. 따라서 소규모 주택정비사업과 연계하여 양질의 서민주택 공급 확대해야 했다. 도시재생 뉴딜 정책은 전면철거형 주거지 정비에 부작용은 인지하고 참여자 기반의 소규모 정비사업을 활성화하고자 했다.

이런 이유에서 도시재생 뉴딜사업의 유형을 5가지로 세분화하여 사업을 추진할 수 있도록 정책을 수립했고, 이후 혁신지구와 인정사업을 신유형으로 정책화한다. 도시재생 뉴딜 사업 유형을 우리동네살리기, 주거지지원형, 일반근린형, 중심시가지형, 경제기반형으로 나눴다.

도시재생 뉴딜사업의 유형

이후 윤석열 정부는 5가지 사업유형을 경제재생과 지역특화재생 2가지 유형으로 통폐합했다.

윤석열 정부의 도시재생사업 유형 통폐합

해외사례에서 찾아보기 힘든 저층주거지 재생사업이 도시재생 뉴딜의 유형(우리동네살리기, 주거지지원형)으로 포함되었던 이유는 한국 도시의 성장 및 확장, 재구조화 과정과 밀접한 연관이 있다. 한국 도시의 성장 과정의 특징이었던 재개발, 재건축 등의 전면철거형 공동주택 건설 방식이 도시의 핵심 정비(재생) 수법이었기 때문에 노후주거지 대상 재생사업을 했던 것이다.

지난 5년간 500여 곳의 도시재생 뉴딜사업 대상지역 이 선정되고, 이중 저층주거지가 사업 대상인 곳(일반근린형+주거지지원형+우리동네살리기)은 300여 곳에 이른다.

그러나, 도시재생 뉴딜사업은 양질의 주택공급과 주거복지 측면에서 상당히 아쉬운 결과를 보이고 있다.

우선, 뉴타운 출구전략의 특성상 외국 사례에서 찾아보기 힘든 주거지(마을)의 재생사업을 도입했으나, 정책적, 정비수법적 구분 없이 수복형 재생으로 일률화하여 양질의 주택공급이 많지 않았다. 서울 등 대도시의 노후 저층주거지는 정비사업(소규모) 방식으로, 지방도시의 주거지재생(정비)은 집수리+인프라 개선 중심으로 추진했어야 했다.

둘, 국비와 지방비 지원 액수의 차이, 사업 규모의 차이만 있는 자기복제형 사업으로 획일화되었다. 결국 사업의 유형 구분이라는 의미 상실했고, 일부의 업체가 대량생산해내는 비슷한 도시재생활성화계획이 양산되었다.

셋, 결국 2019년~2021년 주택가격 폭등기간에 벽화 중심의 사업이라고 비난여론이 폭증했다. 도시재생사업이 의미 있는 주택공급 및 주거복지사례 제시하지 못했기 때문이다.

도시재생 뉴딜사업은 뉴타운 출구전략의 대안개발(저층 노후주거지 정비) 측면에서 성과는 아직 미흡하다. 물론 도시재생 뉴딜사업 지역들 중 많은 곳이 사업 종료가 안 되었기 때문에 평가는 좀 이를 수도 있다. 그러나 사업 종료가 안 된 지역에서도 뉴타운 출구전략 측면에서의 사업성과는 좀처럼 나오기 어려운 상황이다.