미국 트럼프 대통령, 에너지 독립을 향한 발걸음 내딛다
에너지 독립 행정명령('17.3.28.) 주요 내용
미국이 에너지 독립을 향한 발걸음을 내딛다.
2017년 3월 28일, 미국의 트럼프 대통령이 '에너지 독립과 경제 성장 촉진에 관한 행정명령'(Executive Order for Promoting Energy Independence and Economic Growth)에 서명합니다. "기후변화는 사기극에 불과하니, 값싼 화석연료 많이 쓰면서 일자리 창출할거야"라던 트럼프 대통령의 입장이 그저 말에서 그치는 게 아니라 미국의 제도에 공식적으로 반영되기 시작했습니다. 트럼프 대통령이 취임하면서 미국이 어떻게 변해갈지에 대해서 지금까지는 추측이 대부분이었는데요, 이제부터 그 모습이 하나씩 구체화될 예정입니다.
행정명령이 뭐에요?
트럼프 대통령이 내린 행정명령(Executive Order)은 연방정부의 수장인 대통령이 각 연방기관에게 내리는 명령입니다. 무려 미국 헌법 제2조('대통령에게 행정 권한을 허용한다')에서 보장하고 있는 대통령의 권한입니다. 행정명령은 해당 대통령의 임기 내에서는 법적 효력을 발휘하지만 차기 대통령이 이를 취소할 수 있다는 점에서 의회에서 통과된 법과는 무게감이 다릅니다. 행정명령을 발동하면 대통령은 자신의 뜻에 반대하는 의회를 거치지 않고서도 법을 새로이 만들거나, 개정할 수 있습니다. 물론 의회에서도 대통령의 행정명령에 소송을 제기할 수도 있습니다만, 대부분은 수용하는 편입니다. 대표적으로 미국의 16대 대통령인 링컨의 노예 해방령도 행정명령이었다고 합니다.
트럼프 대통령의 '에너지 독립' 행정명령에 주목해야 하는 이유는?
미국의 트럼프 대통령은 취임 후 약 3개월간 23개의 행정명령에 서명을 하였습니다. 오늘 살펴볼 '에너지 독립과 경제 성장 촉진에 관한 행정명령'은 2017년 3월 28일, 19번째로 서명한 행정명령입니다. 트럼프 대통령은 그동안 미국의 화석에너지 산업을 부활시켜 일자리를 창출하겠다는 공약을 주장했습니다. 전임 오바마 대통령 역시 일자리 창출을 중요하게 생각했습니다. 다만, 기후변화 대응을 위해 화석에너지 사용을 억제하고 재생에너지 산업을 육성하면서 일자리를 창출하겠다는 정책방향을 지향했었습니다. 트럼프 대통령과 오바마 대통령 모두 에너지 산업을 육성해야 한다는 필요성을 공감했지만, 구체적인 분야와 수단에서는 정반대의 입장을 가지고 있는 셈입니다. 이런 입장 차이때문에 많은 사람들이 트럼프가 대통령으로 당선되면 미국의 에너지 정책이 앞으로 크게 바뀔 것이라고 예상했습니다.
트럼프 행정부의 에너지/기후변화 정책 방향은 크게 두 가지로 요약됩니다. 에너지 관련 불필요한 규제를 철폐하고, 자국 에너지자원 개발을 극대화하는 것입니다. 트럼프의 정책 방향을 보고 신재생에너지를 억제하고 화석에너지를 확대한다고 오해할 수 있습니다. 트럼프 행정부가 주장하는 자국 에너지자원에는 신재생에너지도 포함됩니다. 다만, 연방정부 차원에서 신재생에너지에 혜택을 지원하고, 화석에너지에 규제를 하는 것이 부적절하다고 판단할 뿐입니다. 일자리 많이 창출하고, 에너지 가격 내려가고, 해외 에너지 의존을 낮출 수 있다면 신재생에너지 확대 역시 긍정적으로 바라볼 것입니다.
미국의 에너지 정책이 급격하게 변화하는 이유는 무엇인가?
트럼프와 오바마 대통령의 정책방향이 다른 근본적인 이유는 기후변화에 대한 인식을 달리하기 때문입니다. 오바마 대통령은 기후변화를 미국의 안보와 인류의 미래를 지키기 위한 가장 중요한 이슈라고 인식했습니다. 반면, 트럼프 대통령은 기후변화는 중국이 미국의 제조업 경쟁력을 약화시키기 위해 꾸며낸 사기극에 불과하다는 얘기를 할 만큼 기후변화에 부정적입니다. 이번 행정명령으로 트럼프 대통령의 기후변화에 대한 입장이 정책으로 직접 반영되기 시작했습니다. 뒤에서 자세한 내용을 하나하나 살펴보겠지만 이번 행정명령은 오바마 대통령이 내린 기후변화 관련 행정명령들을 폐지하거나 재검토하는 데에 초점이 맞춰져 있습니다.
'에너지 독립과 경제 성장 촉진에 관한 행정명령'은 총 8장으로 구성되어 있습니다. 1장은 행정명령의 기본 배경과 원칙에 대한 설명이 있고, 2장~7장은 구체적인 명령 사안에 대한 설명이고, 마지막 8장은 일반 조항에 대한 설명이 포함되어 있습니다. 각 장별로 내용을 살펴보도록 하겠습니다.
Section 1. 행정명령의 배경에 대한 설명(Policy)
트럼프 대통령은 미국의 풍부한 에너지 자원을 깨끗하고 안전하게 개발하는 것은 국익에 도움이 된다는 기본 입장을 가지고 있습니다(a). 이 에너지 자원에는 석탄, 가스, 석유와 같은 화석에너지뿐만 아니라 원자력, 수력 그리고 태양광, 풍력 같은 재생에너지도 포함합니다(b). 만약 에너지 자원을 개발하는 과정에서 불필요한 부담(unduly burden)이 있다면 이를 바로 잡을 필요가 있다고 합니다(c). 풍부한 에너지를 싸게 활용할 수 있는데, 왜 번거롭고 비싸게 사용해야 되느냐? 이런 말로 이해가 됩니다.
물론 트럼프 행정부에서도 마구잡이식으로 에너지 개발이 최우선이라고 생각하는 것은 아닙니다. 모든 정부 기관들이 깨끗한 공기와 청정한 물을 자국민들에게 제공해야 할 의무가 있다는 점을 행정명령에서도 인정하고 있습니다. 미국 의회와 헌법에서 결정한 법을 존중해야 한다는 점 또한 인정하고 있습니다(d). 아울러 당대 최고의 전문지식을 바탕으로 만들어진 환경 규제의 필요성 역시 분명하게 밝히고 있습니다. 이렇게 구구절절 설명해 놓은 것을 종합하면, 결국 트럼프 대통령은 전임 오바마 대통령이 의회를 거치지 않고 '독자적으로' 추진해온 기후변화 관련 행정명령을 손보겠다는 점을 시사하고 있습니다.
Section 2. 자국 에너지 자원의 안전하고 효율적인 개발을 저해할 수 있는 모든 조치들 즉각 재검토 명령 (Immediate Review of All Agency Actions that Potentially Burden the Safe, Efficient Development of Domestic Energy Resources.)
트럼프 대통령이 '에너지 독립' 행정명령에서 처음으로 지시하는 사안은 모든 행정기관들이 시행하고 있는 조치들 중 에너지 자원(특히, 석유, 가스, 석탄, 핵연료 중심) 개발에 불필요한 부담을 주는 조치가 있는지 여부를 즉각적으로 검토하라는 것입니다(a). 여기서 '부담'이란 법적으로 규정된 내용 이외에 에너지 자원의 탐사, 인허가, 생산, 사용, 수송하는 과정을 제한하거나, 지연시키거나, 축소하거나, 비용을 부과하는 것을 의미합니다(b).
예를 들어, 파리기후협정에서 미국이 제시한 온실가스 감축 목표를 달성하기 위해 석탄 생산량을 제한하거나, 탄소세를 도입해서 석탄 사용을 제한하는 행위들은 부담의 범위에 포함될 수 있습니다. 오바마 대통령은 파리기후협정에 비준하기 위해 의회를 거치지 않고 행정명령을 사용했습니다. 공화당이 다수를 차지하고 있는 의회에서 반대할 가능성이 높다고 판단했기 때문이빈다. 오바마 대통령의 행정명령을 트럼프 대통령이 무산시킨다면 미국의 파리기후협정 공약은 미국 내에서 그 어떤 법적 효력도 가질 수 없게 됩니다. (다행히 아직은 그런 일이 벌어지지는 않았습니다.)
각 행정기관들은 행정명령이 발효된 후 특별한 이유가 없으면 180일 이내에 미국 내 에너지 생산 부담을 완화하기 위한 구체적인 조치들을 담은 최종 보고서를 제출해야 합니다(e). 180일 이후면 올해 9월 말이네요. 이 맘때쯤이면 예상 외로 많은 미국의 에너지 규제들이 재검토될 가능성이 있습니다. 그 결과가 하나씩 반영되면서 미국 화석에너지 개발사업에는 더 우호적인 환경으로 바뀔 것 같습니다. 반대로 경쟁관계에 있는 재생에너지 사업은 조금씩 불리한 환경이 될 것 같네요.
Section. 3. 특정한 에너지, 기후 관련 조치 폐지
3장에서는 오바마 대통령이 하나씩 쌓아올린 기후변화대응을 위한 법적 근거들을 무력화시키는 내용들이 포함되어 있습니다. 오바마 대통령이 내린 기후변화 관련 대통령 행정명령을 취소하고(a), 오바마 행정부에서 미국의 기후변화대응 전략방향을 수립한 보고서 역시 백지화시킵니다(b). 모든 연방기관들이 본연의 업무 범위에 더이상 기후변화대응 노력을 포함하지 않아도 됩니다(a-i). 국가 안보 이슈로 다뤄지던 기후변화문제를 국가 안보 이슈 목록에서도 제외되었습니다(a-iv). 또한 오바마 대통령이 추진해온 미국의 기후변화전략 자체를 백지화하면서(b-i), 사실상 트럼프 행정부는 기후변화에 연방국가 차원에서는 전략적으로 대응하지 않겠다는 뜻을 비추고 있습니다. 기후변화전략을 폐기한 미국이 향후 기후변화협약에 어떻게 대응해 나갈지는 지켜볼 필요가 있습니다.
다음과 같은 대통령 행동(Presidential actions)을 취소한다(a).
(i) 행정명령 13653('13.11.1., 'Preparing the United States for the Impacts of Climate Change') : 모든 연방기관들이 기후변화를 통합한 포괄적인 계획을 수립하고 이행하고 개선할 것을 의무화하는 행정명령
(ii) 대통령 메모('13.6.25., 'Power Sector Carbon Pollution Standards'): 미국 환경청에 신규 건설 및 기존 발전소를 대상으로 온실가스 배출 기준을 마련하라는 내용
(iii) 대통령 메모('15.11.3., 'Mitigating Impacts on Natural Resources from Development and Encouraging Related Private Investment'): 천연자원 개발 과정에서 환경파괴를 방지하기 위해 민간 투자를 늘리도록 정책적 조치를 마련하라는 내용
(iv) 대통령 메모('16.9.21., 'Climate Change and National Security'): 국가안보 수준에서 기후변화 대응 전략을 마련하라는 내용
다음과 같은 보고서의 내용을 백지화한다(b).
(i) 대통령실 보고서('13.6., 'The President's Climate Action Plan'): 미국의 온실가스 감축&적응 방안과 국제기후변화 협상을 주도하기 위한 방향을 설정한 보고서
(ii) 대통령실 보고서('14.5., 'Climate Action Plan Strategy to Reduce Methane Emissions') : 매립지, 석탄채굴, 농업, 석유&가스 산업에서 발생하는 메탄을 규제하고 관리하기 위한 전략 수립
Section. 4. 청정전력계획 재검토 (Review of the Environmental Protection Agency's "Clean Power Plan" and Related Rules and Agency Actions.)
2015년 8월, 오바마 대통령이 발표한 청정전력계획은 2030년까지 미국 내 발전소의 탄소 배출량을 2005년 대비 32%를 줄이겠다는 온실가스 감축 계획입니다. 미국의 온실가스 감축 전략에서 가장 강력한 조치였는데, 결국 트럼프가 대통령이 되면서 시행 한 번 해보지 못하고 대폭 수정될 것 같습니다. 청정전력계획은 지금도 화석에너지를 중심으로 사용하는 27개주로부터 소송을 당하면서 대법원으로 집행 정지 처분을 받은 상태입니다. 이번 행정명령에서는 미국 환경보호청이 청정전력계획 재검토에 필요한 모든 수단을 즉각적으로 시행하라고 명령하고 있습니다(a). 그리고 필요하다면 청정전력계획을 유예하고, 수정하거나 폐기하기 위한 실용적인 법적 절차를 가능한 빨리 시행하도록 요구하고 있습니다(c). 청정전력계획의 미래는 불투명한 상태로 남아 있게 되었습니다. 이미 청정전력계획이 폐기되었다는 뉴스 기사들이 나오고 있는데, 행정명령에 나온 표현은 엄밀하게는 재검토(Review)입니다. 청정발전계획의 주요 타겟은 석탄발전소였습니다. 석탄발전소는 온실가스 배출뿐만 아니라 미세먼지 배출 주범이기도 하기 때문에 자국민의 공공보건을 위해서도 규제를 강화할 필요는 있습니다. 저는 온실가스 감축 목적으로 제안된 청정전력계획이 공공보건에 초점을 맞춘 계획으로 대체되지 않을까 예상하고 있습니다.
Section. 5. 규제영향 분석을 위한 이산화탄소, 이산화질소, 메탄의 사회적 비용 추정 재검토('Review of Estimates of the Social Cost of Carbon, Nitrous Oxide, and Methane for Regulatory Impact Analysis.)
탄소 배출의 사회적 비용 개념은 재생에너지 도입 필요성을 주장하는 사람들에게는 가장 큰 무기였습니다. 탄소 배출로 대기오염으로 공공보건이 위협받고, 기상이변으로 인한 인명/재산 피해도 발생하는 등 부정적인 외부효과가 있습니다. 그런데 자원을 개발하고 사용하는 과정에서 이 외부효과에 대한 비용은 충분히 고려되지 못하고 있는 게 현실입니다. 따라서 환경경제학자들이나 환경운동가들은 이러한 외부효과를 경제적 가치로 산출하고, 이를 화석에너지 소비가격에 반영해야 한다는 주장을 펼쳐왔습니다. (하지만, 외부효과를 경제적 가치로 계산한다는 게 말처럼 쉽지 않기 때문에 논란이 큰 사안이긴 합니다.) 이러한 외부효과를 고려한 화석에너지는 지금보다 가격이 더 높아지기 때문에 상대적으로 재생에너지 도입에 유리한 상황을 조성해 주었습니다.
트럼프 대통령은 이번 행정명령으로 그동안 화석연료에 비해 재생에너지를 정책적으로 지원해줄 수 있었던 근거인 '탄소 배출의 사회적 비용 개념'을 약화시켰습니다. 이번 행정에는 그동안 온실가스의 사회적비용을 계산했던 조직(IWG)과 그 조직에서 2010년~2016년간 발표했던 6건의 이산화탄소의 사회적 비용 관련 분석결과를 더 이상 정부 정책을 수립하는 데에 고려하지 않도록 했습니다(b). 그 의미는 향후 트럼프 정부에서 새롭게 만들고 개정하는 정책에서 온실가스 배출에 대한 고려 요인이 굉장히 작아진다는 점을 의미합니다.
미국에서는 1975년부터 자동차 연비규제를 시행하고 있습니다. 소위 CAFE 기준(Corporate Average Fuel Economy Standards)라고 부르는 법안입니다. 2009년 전에 CAFE는 미국의 에너지 소비 효율화를 통한 에너지 안보 측면이 중요한 정책 목적이었습니다. 오바마 대통령은 여기에 기후변화대응 목적을 추가하였고, 기존보다 더욱 강화된 연비 기준을 마련하였습니다. 연비 기준을 강화하는 근거로 탄소의 사회적 비용 개념이 적용되었습니다. 만약 이 비용이 작아진다면, 자동차 연비규제 역시 완화될 수 밖에 없습니다. 앞으로 트럼프 행정부에서는 이런 식의 규제 완화가 계속 이뤄질 것입니다.
Section. 6. 국유지 내 탄광 임대 중지 해제(Federal Land Coal Leasing Moratorium)
오바마 대통령은 2016년 1월에 연방정부 국유지 내 탄광 임대를 일시적으로 금지하겠다고 발표합니다. 국유지 내 석탄 채굴을 하기 위해서는 국민의 보건과 환경에 미치는 영향까지 고려해야 한다는 이유에서 였습니다. 값싼 비용으로 석탄 채굴을 해온 기업들은 당장 신규 석탄 채굴이 어려워진다는 점과 향후 석탄 채굴 비용이 올라갈 것이라는 두려움에 반발했습니다. 결국 트럼프 대통령은 이번 행정명령을 통해서 '국유지 내 탄광 임대 활동 중지 명령'을 철회하였습니다.
미국은 이미 채굴 중인 탄광만으로도 족히 20년은 생산할 수 있고, 2020년까지 건설 예정인 석탄화력발전소도 거의 없기 때문에 이 조치가 미국의 석탄 생산량이나 소비량 변화에 큰 영향을 미치지는 못할 것입니다. 다만 미국에서 채굴이 허용된 탄광이 늘어나면서 장기적으로 석탄 생산량과 소비량 수준이 지금과 같이 유지될 가능성은 좀 더 높아졌습니다. 그 말인 즉슨, 상대적으로 재생에너지 산업은 성장 폭이 조금이나마 제한될 수 있을 것 같습니다.
Section 7. 미국 원유와 가스 개발과 관련된 규제 재검토(Review of Regulations Related to United States Oil and Gas Development.)
행정명령의 사실상 마지막인 7장에서 원유와 가스 개발과 관련된 규제 전반에 대한 재검토를 지시합니다. 생산지역을 제한하는 규제도 있고, 생산과정에서 관리비용을 증가시키는 규제도 있네요. 이런 규제들이 해제가 되면 자연스럽게 원유와 가스 개발에 대한 경제성도 좋아질 것 같습니다.
(a) the final rule entitled "Oil and Natural Gas Sector: Emission Standards for New, Reconstructed, and Modified Sources," 81 Fed. Reg. 35824 (June 3, 2016)
: 석유와 가스 산업에서 온실가스와 휘발성물질(VOCs)을 관리하는 기준, 환경부
(b-i) The final rule entitled "Oil and Gas; Hydraulic Fracturing on Federal and Indian Lands," 80 Fed. Reg. 16128 (March 26, 2015)
: 수압파쇄법 사용 시 화학물질 공개 및 지하수 유입 차단 등에 대한 규제, 내무부
(b-ii) The final rule entitled "General Provisions and Non-Federal Oil and Gas Rights," 81 Fed. Reg. 77972 (November 4, 2016)
: 국립공원 내 석유 및 가스 채굴 금지에 관한 규제, 내무부
(b-iii) The final rule entitled "Management of Non Federal Oil and Gas Rights," 81 Fed. Reg. 79948 (November 14, 2016)
: 비국유지 내 야생보호구역에서의 석유 및 가스 채굴 활동에 관한 규제, 내무부
(b-iv) The final rule entitled "Waste Prevention, Production Subject to Royalties, and Resource Conservation," 81 Fed. Reg. 83008 (November 18, 2016).
: 국유지 & 원주민 주거지 내 석유 및 가스 생산 활동 과정에서 발생하는 폐기물 저감에 관한 규제, 국토관리부
Section. 8. 일반 규정(General Provisions.)
행정명령의 마지막은 일반 규정에 대한 설명이 붙어 있습니다. 이 모든 조치들이 특정 개인이나 집단을 위한 것이 아니라 미국 전체를 위한 조치라는 점과 법 테두리 내에서 집행되어야 한다는 내용입니다.
트럼프 대통령의 '에너지 독립' 행정명령을 살펴보았습니다. 행정명령에서 언급된 조항들이 이미 많은 전문가들이 예상한 내용이기 때문에 특별히 놀랄만한 내용은 없었습니다. 이번 행정명령으로 미국 내 화석에너지 생산 여건이 개선될 것으로 보입니다. 중요한 건 트럼프 행정부의 에너지/기후변화 정책 변화는 이제 시작했다는 점입니다. 트럼프 행정부 임기동안 값싼 에너지를 생산하기 위한 노력은 계속될 것입니다. 태양광을 비롯한 재생에너지 산업에 미치는 영향은 다소 부정적일 것 같네요. 다만, 저탄소경제 전환이라는 대세에 지장을 줄 만큼 영향력이 크지는 않을 것 같습니다.
미국 발전믹스 중 저탄소발전원인 천연가스와 재생에너지가 확대될 전망이번 행정명령에서 파리기후협정 이행에 관한 내용도 담길 줄 알았는데, 그 내용은 빠져 있네요. 트럼프 행정부 내에서도 파리기후협정 이행을 둘러싸고 이견이 있는 것으로 전해지고 있습니다. 파리기후협정 자체가 구속력이 없기 때문에 외교 관계를 고려하면 협정 자체를 유지해도 큰 문제가 없다는 입장과 에너지 독립 실현하는데 방해받을 뿐이라는 입장이 첨예하게 대립하고 있습니다. 백악관에서는 오는 5월 말에 있을 G7 정상회담 전까지는 파리기후협정에 관한 미국 연방정부의 입장을 결정하겠다고 합니다. 앞으로 미국이 기후변화와 에너지 정책에서 어떤 행보를 보여줄지 계속 지켜봐야될 것 같네요.
