정당과 정당정치 2
_정당조직과 정당개혁
행정대학원 공공정책
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Governance는 무엇인가? 생각해보자. 그럴려면 2가지의 구분이 있어야 한다. 정부와 행정부는 어떤 차이가 있는가? 시민은 어느정도까지 참여할 수 있는가? 입법부와 사법부는 어느정도까지 힘을 분산하고 있으며 사법부는 어떤 기능을 하는가? 이런 고민들을 해보는 과정에서 아래와 같이 정리해 볼 수 있다.
Government : 정부로 해석되며 입법부와 행정부를 모두 포함해서 이르는 개념이다.
Administrative : 정부 중에서도 행정부만을 말한다.
Exercutive : 행정부를 이르는 다른 용어로 '집행부'라고 할 수 있다.
Governance : 통치의 행위를 정부만 하는게 아니라 시민사회가 함께 참여할 수 있게 만든 개념이다.
우리가 사는 사회는 자유민주주의의 사회이다. 그 말은 자유로운 사회분위기에서 민주주의를 누구나 실현할 수 있다는 말이다. 개념적인 이 말이 현실로 들어오면 정당이 다양하게 존재할 수 있으며, 시민들이 참여를 원하면 다양한 방식으로 참여가 가능하다는 것이다. 개인이 혼자서 1인시위를 할 수도 있으며 정당에 가입도 할 수 있고, 행정부에 문제를 제기할 수도 있는 것이다. 최근들어서 나오는 '시민참여'에서 놓치고 있는 부분이 있다. 현실적으로 직접민주주의를 할 수 없기 때문에 대의민주주의는 여전히 운영되고 있고 이것을 체계로 보면 '정당'이 존재할 수 밖에 없는 것이다. 정당의 대표주자들은 정책과정 중에서 특히 '정책결정'의 권한을 위임받았다고 볼 수 있다. 이렇게 중요한 역할을 하는 정당에 대해서 한학기 알아가는 과정이다. 오늘은 정당 조직과 정당개혁에 대해서 알아보자.
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정당민주주의란 정당이 기본단위가 되어 작동되는 '대의민주주의'를 말한다. 민주주의란 다양한 의견이 경함하는 곳이며, 정당민주주의 역시 다수의 정당이 경합하면서 유권자들로부터 선거를 ㅌ오해서 선택을 받아 공무를 담임하게 된다. 한국 '정당법'에서 '정당'은 "국민이익을 위하여 책임있는 정치적 주장이나 정책을 추진하고 공직선거의 후보자를 추천 또는 지지함으로써 국민의 정치적 의사형성에 참여함을 목ㅈ거으로 하는 국민의 자발적 조직을 말한다"고 정의되어 있다.
'헌법' 제 8조 1항에서 '복수정당제'란 일당제에 대한 여집합적 논리로서의 복수정당제이다. 일당제는 독재정권의 수단이거나 전체주의의 증거이다. 과거 대한민국임시정부에서 김구주석이 추진했던 '민족유일당'운동은 다르다. 대한민국 임시정부는 독립운동세력간의 이념분열과 파당간 무리한 경쟁이 독립운동에 저해가 된다고 하여 '민족유일당' 운동을 추구한 적이 있다. 당시 '민족유일당'운동은 실패로 돌아갔다. 최근에도한국정치과정에서 정당간 갈등의 수준이 지나친 수준으로 격화되면서 '민족유일당'운동이 필요한 것은 아닌지 반문하게 되지만, 어떤 이유로도 자유주의체제하에서 '단일정당제'란 정당화될 수 없다. 견제세력이 없는 일당체제는 결국 파쇼세력을 의미하기 때문이다.
궁극적으로 정당이란 기관의 존재이유는 국민의 정치적 의사형성에 참여하는데 필요한 조직을 확보하고, 민주적인 조직과 활동을 보장함으로써 민주정의 건전한 발전에 기여함에 있다. 정당을 논의하는데 있어서 다음과 같이 두개의 차원에서 비롯한 4개의 개념을 구분할 수 있는가에 달려 있다.
개별정당 내부의 문제 : 정당내 intro-party
여러 정당들 사이의 관계에 대한문제 : inter-party
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정당체계
정당체계란 정치과정에서 서로 경쟁하는 정당의 규모와 연관된 개념이다. 정당이 의회에 진출하여 정치권력에 영향을 미치는 상황을 중심으로 설정된 개념이다. 따라서 '의석수'를 중심으로 한 실질적 영향력 행사 개념이 주종을 이룬다. 따라서 정당체계는 원외세력보다는 상대적으로 원내세력을 중심으로 한 개념이다. 정당체계를 산정하는 방식은 크게 두 가지로 엑스타인의 '정당간 의석수 편차'를 중심으로 한 방식과 락소와 타키페라의 정당의 석수 집중화 정도에 의해서 계산된 '유효정당수' 계산방식이 있다.
선거결과로 정당이 얻은 의석수가 아닌 정당득표를 중심으로 정당체계를 구성해 볼 수도 있다. 정당의 의석수는 선거제도에 크게 영향을 받는다. 선거에서 정당이 얻은 득표수비율과 의석수비율이 1:1에 가깝게 나타나는 선거제도는 정당이 후보자명부를 갖고 있고, 유권자 정당에 1표를 행사한 후에, 덩장득표비율대로 의석수 비율을 정하는 것이다. 득표율의 소수점 처리방식에 따라서 의석수배분에 차이가 있다. 다양한 선거제도와 비례배분방식에 딸는 다양한 의석수 계산법을 알아야 한다.
정당조직
정당조직이란 개별 정당 단위의 조직을 말하며, 그렇기에 근본적으로 정당조직이란 기관내부의 문제와 연관된 차원의 것이다. 다양한 정당들은 서로 다른 조직적 특성을 갖게 된다. 정당내부의 문제는 정당외부의 문제와 유리되어 존재하는 것은 아니다. 예를 들어 정당조직이 변화하고 개혁해야 하는 동인이 경쟁하고 있는 상대 정당의 득세에 대한 자극으로부터 시작될 때, 정당조직의 변화는 개별 정당조직 내부의 문제이지만, 해당 정당조직을 둘러싼 외부의 환경요인들과 상관없이 분리된 것은 아니라는 의미이다.
제도화정당
institutionalized가 갖는 의미의 핵심은 정당이 일정기간 이상을 생존하는 것의 문제로 귀결된다. 제도화란 단어의 어감상 당헌, 당규를 통해 제도를 구비하면 제도화된 정당이란 느낌을 가질 수 있지만, 당순히 형식적 차원의 제도적 구비 여부만으로 그 정당을 제도화된 정당이라고 지칭하지 않는다. 형식적 차원을 넘어서 실질적 차원의 제도화된 정당을 이해하는 데는 2가지의 차원이 있다.
파네비안코의 관점 : 정당이 외부환경에 대한 기관의 자율성autonomy을 지니는지의 여부와 정당이 정당과 연관된 하위집단들에 대한 권위를 갖는 체계성 여부를 통해서 제도화된 정당을 이해하는 것이다.
헌팅턴의 관점 : 선거경쟁에서 득표율의 많고 적음에 상관없이 반복되는 선거 속에서 장기간 생존을 이어가야지 제도화된 정당이 지칭된다는 것이다. 비록, 일정 시기에는 높은 득표율을 지녔으나 중장기적으로 당명을 바꾸거나 소멸된 정당들은 제도화된 정당이 아니다.
제도화된 정당으로 인정되기 위해서는 당명을 바꾸지 않은 상태에서 지속하면서 소멸해서는 안된다. 지속적으로 정당이 존속한다는 것은해당 정치체계 내에서 유권자들로부터 인정받아서 그 존재가 해당 사회내에 장기간 동안 존속하면서 정착되었음을 의미한다. '제도화된'의 의미는 '정착화된'settled down의 의미가 강하고, '기관화된'이란 의미는 인물중심과 다르게 '기관중심'으로서 정비된 모습으로 연상된다.
1. 정당조직의 기본 유형들
정당조직이 변화한다는 것은 특정 유형에서 또 다른 유형으로 변화하는 것으로 이해하는 것이 용이하다. 듀베르제는 정당조직의 유형을 2가지로 나누어서 이해했다.
정장구조는 직접적인가? 간접적인가?
단일정당 vs. 연합정당 : 정당조직의 기본요소는 무엇인가?
다시 말하면 시민들과 직접만나서 의견을 나누고 의제를 형성하는가? 아니면 중간지원 조직이나 대의제 기구들과 만나서 정당의 역할을 가는가?가 첫 번째 질문에 대한 고민이다. 실제로 정당이 만들어지는 과정에서 유럽은 카톨릭의 영향으로 간접적인 역할을 하는 정당이 많았고 특이하게 프랑스혁명의 여파로 프랑스에서는 직접적인 역할을 하는 정당이 많았다. 또한 순수한 정당이나 아니면, 혼합적인 정당이냐?도 중요한 부분이 된다. 이렇게 보면 하나의 세력이나 주제를 가지고 있는 정당은 순수하다고 볼 수 있으며 그 외의 다양한 연합들이 수 많은 주제들로 싸우는 것을 보면 정당은 간접적이면서 혼합적이라고도 할 수 있을 것이다.
듀베르제의 4가지 정당 구분
간부조직the causus : 가장 오랜된 형태의 정당이며 간부회의의 소규모 인원이 운영하는 엘리트구조를 말한다. 명사정당과 연결될 수 있음.
분파조직the branch : 지부조직은 전형적으로 대중당원 정당에서 갖는 구조이며 2가지 관점에서 간부구조와 다르다. 1)분파구조는 자원을 증감시킴에 있어서 그들의 처분대로 할 수 있는 당원을 다수 모집하려고 한다. 2) 다른 분파가 서로 연결된다. 개별적 간부회의가 중앙의 정당과 비교해서 자율서을 갖는 반면 분파조직은 세부적으로 통제된다. 분파조직은 비엘리트적인 측면이 많기에 직접적인 성향이 많다.
세포조직the cell : 공산당에 의해서 만들어졌으며 간부정당과 비슷하게 엘리트적이지만 지역 정치상황에 좌지우지 되지 않는다. 무산계급의 동원은 공장이나 작업장을 중심으로 조직되면서 자본주의 전복을 준비하였음.
전투대조직the militia : 이탈리아의 파시스트당, 독일의 나치당 등 극우정당이 채택한 조직형태이며, 점조직 형태로 이루어짐.
파네비안코, 정당의 기원
영토적 침투territorial penetration vs. 영토확장territorial diffusion : 중앙당이 중심이 되어 지방이나 지역적 조직을 현존화시키는 과정과 지방정치엘리트들의 독립적 집단이 자율성을 유지하면서 전국수준의 확산조직을 갖는 것을 말한다.
정당을 후원하는 외부적 기관의 존재여부 : 정부의 지도력은 내적으로 정당화되어 있는가, 아니면 외적으로 정당화됐는가?
카리스마적 지도자가 정당의 형성에 연루돼 있는가? 만약, 있다면 카리스마적 지도자는 정당형성에 어떤 역할을 했는가?
선거전문가들의 대중동원
소수의 선거전문가들이 다수의 대중들을 동원하는 전략에는 프레이밍framing, 의제설정agenda setting, 점화전략priming이 있다. 정치행위에 대한 미디어의 효과는 프레이밍, 의제설정, 점화효과를 바탕으로 검증되고 있다.
프레이밍 : 프레이밍은 같은 이슈에 대한 다른 관점을 제시할 수 있다. 미디어가 어떤 사안에 대해서 '부정적인' 관점을 제시하면 투표나 유권자들의 성향도 바뀌는 것을 이야기한다.
의제설정 : 프레이밍의 한계를 극복하기 위해서 의제설정agenda setting이다. 의제설정은 특정한 이슈에 관련된 미디어의 의제가 수용자에게 전이되는 현상을 말한다. 의제설정이론을 제시한 맥콤스와 쇼는 1968년 미국 대통령 선거에서 다양한 선거 캠페인 주제에 대한 미디어의 강조와 유권자의 인식 사이에 높은 관련성이 있음을 밝혀냈다.
점화효과 : 텔레비전 뉴스가 수용자에게 선거 캠페인에 대한 의제를 설정하는 역할을 함으로써 후보자에 대한 평가의 기준을 제시하는 점화효과를 일으킨다는 연구가 있다.
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2. 선진민주주의 국가의 정당조직 진화의 20세기 경험들
독일, 프랑스, 영국, 미국, 일본의 정당조직 변화의 모습을 비교해보자. 다섯나라를 선정한 이유는 다음과 같은 이유가 있다.
선거역사가 100년 이상인 국가들을 포함하여 보다 장기적인 정당의 역사를 지닌 국가들이다.
권력구조가 의원내각제, 대통령제, 이원집정부제인 국가들이다.
'선진 민주주의' 국가로서 한국에서 정치제도 개선 논의가 있을 때마다 회자되는 국가이다.
정당체계party system이 다당체계multi-party system와 양당체계two-party system을 포괄하면서도, 동일한 정당체계내에서 변주를 고려한다.
양당체계라더도, 미국은 형식과 실질 모두에서 양당체계이며, 영국은 형식적으로는 다당체계이면서도 기능적으로는 양당체계이다. 다당체계에서도 독일은 소위 '완화된 다당체계'로서 2개 내지 3개 정당이 비등하게 경쟁하는 구도로 1개 정당이 과반수를 차지할 가능성이 낮은 반면에, 프랑스는 다당체계임에도 1개 정당이 과반수를 차지할 가능성이 높다. 일본은 형식으로 다당체계임에도 '일점반'(1.5) 정당체계라는 극단적 상황이 상당기간 지속되었다. 물론 이러한 것에 영향을 미치는 두 축은 권력구조 형태와 선거제도임은 자명하다.
3. 정당개혁에 영향을 미치는 변수들
1) 당원의 문제_진성당원이냐 기간당원이냐?
당원이라고 같은 당원이 아니다. 듀베르제에게 정당이란 '행동가-당원-지지자-투표자'로 나누어 지며, 진성당원이란 '행동가'를 뜻한다.
듀베르제의 구분의 기준은 '관여하는 정도' degree of commitment를 기준으로 한 것이다.
대부분은 당원들party member, 정당지지자들party supporters, 그리고 비당원들non-members로 구분된다.
태도의 관점에서 볼 때 당원들은 정당지지자들이나 비당원보다 정당조직에 도움이 된다.
진성당원의 가장 큰 특성은 당비납부이다. 물론 회비를 내지 않는 회원들이 등장하고 있지만, 진성당원은 당비납부와 함께 당의 문제를 적극적으로 해결하려고 하며, 문제해결을 위해서 정당후보자가 될 수도 있는 사람을 말한다.
2) 중앙당과 지구당의 관계
현재 정당은 '중앙당'과 특별시, 광역시도에 각각 소재하는 '시도당'으로 구성된다.
중앙이 중앙선거관리위원회에 등록함으로써 성립되는 것으로 규정된다.
중앙당 중심의 규정이 있고 중앙당 조직 중심의 규정은 양날의 검이다.
정당이 개혁프로그램을 진행하는 데 있어서 중앙당중심체제인지 지구당중심체제인지, 아니면 합의제인지를 명확히 할 필요가 있다.
3) 디지털시대의 정당개혁
매체의 디지털화로 인해서 sns 모바일 시대의 도래는 이제 대의민주주의만으로 민주주의가 가능하지 않다는 것을 알려준다.
당내선거와 시민참여 : 오픈프라이머리 제도, 상향식 공천제도, 국민참여경선제, 시민단체를 통한 시민참여, 정당의 시민사회와 네트워크 형성 주체, 네트워크 정당
책임정당과 포퓰리즘의 문제 : 입법과정에서 정책산출이란 결과물로서 시민에게 응답하는 것
플랫폼 정당 : 조직적 기동성이 핵심이며, 당원이 없어도 인물중심으로 지지자들을 중심으로 조직이 가동되는 것, 기존 당원들의 목소리에 지배되지 않는 정당은 가벼운 몸짓으로 기동성이 발휘되며 정책적 유연성을 가지게 됨. 이념적 정책에서 벗어나게 됨.
