정당과 정당정치 3_ 정당공천_무엇을 해야하는가?
행정대학원 공공정책
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정당의 공천문제를 어떻게 바라볼 것인가? 공천제도는 필요한가? 선거제도의 변화를 논의하려면 선거에 내는 후보들을 어떻게 뽑는지에 대한 공천제도를 고민해보아야 한다. 정당정치와 민주주의 발전을 위해서 가장 중요한 정치과정은 '공천'nomination이다. 공천개혁은 정당개혁의 핵심이다. 정당들은 선거경쟁을 통해서 공무를 담임하게 하는 후보자를 추천하게 되는데, 그렇게 정당이 공식적으로 후보자를 내세우는 것을 '공천'이라고 한다. 한국정당정치의 수준을 높이는 지름길은 정당공천과정에 있다. 당내민주주의의 핵심은 정당이 공천한 후보자들이 당원들과의 공감대 속에서 구성되는 것이다.
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공천모델 정의의 어려움
하잔과 라핫_기준
후보자 자격요건 candidacy
공천주체 the selectorate
분산화 decentralization
지명 대 선출 appointent and voting system
1. 모음 방식 Assorted method
모음방식이란 두 개 이상의 선출인단이 구성되고 각 선출인단별로 후보자들의 지원을 받아서 심사하는 것이다.
병립적 위치에 있는 다수의 선출인단 별로 후보자를 결정하면 그들 후보자들 중에서 최종 정당후보자를 결정하는 것이다.
하지만 독립적 위치에 있는 다수의 선출인단이 각자의 주장을 강하게 하는 경우엔, 최종 조율단계가 쉽지 않을 것이다. 특히 현재 한국정치문화 속에서는 바람직하지 않은 방법일 수도 있다.
다시 말하면, 후보자를 다른 그룹에서 나누어서 공천하고 후보로 내는 방식이라고 할수 있다. 작은 비례대표제라고 보면 된다.
2. 직렬 방식 혹은 단계별 방식 Multistage method
정당공천의 단계가 점점 더 큰 선출인단으로 올라간다.
공천주체는 정당내부에서 결정하며, 외부에서 개입하는 경우는 후보스크린위원회라는 1차 심사모임에 참여하는 것이다.
외부참여자들은 다수의 공천후보자들을 몇 배수로 걸러내면서 복수 후보자들을 추천하는 데만 관여하며, 최종 의결권은 철저히 당원들에게 있다.
하잔과 라핫 모델은 한국의 국회의원 선거나 지방선거 수준에서 활용하기 적합하다.
공천분량을 해결하기 위해 궁여지책으로 여론조사를 활용하기도 하지만, 바람직한 방법이라고 보기 어렵다.
해당 지역구 단위에 소속된 당내 구성원들이 내부 대의체를 구성하되 대의체의 형식, 규모, 내용은 정당별로 합의에 의해서 해결하는 것이 좋다.
물론 단계별 방식 역시 가중치 방식의 한계를 극복한 것은 아니다. 1단계 평가에서는 가중치 방식을 사용하는 경우가 많기 때문이다.
단계별 방식이 갖는 가장 큰 특성은 최종단계에선 다수의 후보자 선출인단이 공천후보자들을 결정한다는 것이며, 만약 최종단계에서 이전 단계보다 다수가 결정하는 체제가 아니면 이 역시 공천결과에 대한 논란이 있을 수 있다.
3. 가중 방식 Weighted method
가중 방식은 모음 방식의 최종후보다 결정 단계에서 문제점을 해결하기 위한 것으로 다수의 선출인간을 하나의 조직 밑에 두는 것이다.
최종 후보자 결정과정은 '모음방식'보다 수월할 수 있지만, 문제는 하나의 심사표에 선거인단의 평가를 종합하는 과정에서 영역별 배분(즉, 점수 가중치)가 필요한데, 점수영역은 어떻게 나누어 결정할 것이며, 가중점수는 어떻게 배분할 것인지 사실상 주관성의 영역이 된다.
정당충성도를 30%로 할지, 50%로 할지, 정책전문성을 30%로 할지, 아니면 당선가능성을 50%로 할지, 70%로 하여 점수를 합할 것인지의 문제이다.
결론적으로 하잔과 라핫은 "3단계 후보선태방식"에 선호를 두고 있는데, 이 방식이 국가와 각급 선거 모두에서 폭 넓게 사용될 수 있는 방식일 것이다.
하잔과 라핫 : 후보스크린 위원회 심사 - 정당위원회 2차 심사(후보자 축소 및 현역위원 평가) - 당원들(최종후보결정)
하잔과 라핫이 쓴 Democracy within parties에서 174페이지오픈프라이머리
오픈프라이머리 제도는 대통령선거, 국회의원선거, 지방선거에 따라서 그 제도적 장점과 문제점이 다르기 때문에, 각급 선거별로 구분하여 해당 제도를 논의하는 것이 중요하다.
일단 각급 선거별로 지역규모가 다르기 때문에, 여기에 참여하는 공천인단selectorate의 내용이 다를 수 밖에 없다.
각급선거와 '선거주체'의 상호관계를 개념화 할 수 있다. 이것은 공천인단selectorate + 선거인단electorate를 말한다.
국민공천권 논제
국민들이 당원을 중심으로 한 국민인지 아니면 유권자로서의 모든 국민들을 말하는 것인지 구분해야 한다.
당원으로 구성한다고 해도, 대선이나 총선과 다르게 기초단위 지방선거는 소지역 단위여서 당원들이 거의 없을 수도 있다.
결국 공천인간을 구성하는 과정은 결국 각급선거별로 공천인단 구성의 현실성과 연관될 수 밖에 없다.
각급 선거별로 정당의 공천제도는 예선인 것이며, 본선이 아니다.
모든 국민들은 각 당이 후보자들을 정해서 경쟁하는 본선거에 관여하는 것이며, 각 당이 자당의 후보자를 결정하는 예비선거에서는 기간당원이나 지지자들을 중심으로 공천권을 갖는 것이 상식에 부합한다.
권력과 권한이라는 것은 최소한의 의무를 행한자들에게 주어지는 것이지, 그러한 구너력과 연관된 의무에 무관심하거나 행하지 않은 자들에게 주어지는 것은 상식에 부합하지 않는다.
한국적 상황
한국은 대통령제 권력구조를 채택하고 있으며, 행정부 선거와 입법부 선거를 분리한다.
한국의 선거제도를 보면, 중앙정부 수준에서 행정부의 수반을 선출하는 대통령선거, 입법부의 대표자들을 선출하는 국회의원선거, 그리고 지방정부수준에서 행정부와 입법부를 구성하는 자치단체장선거와 의회의원선거를 광역단위와 기초단위를 구분하여 시행한다.
정당이 후보자를 공천하는 데 관여하는 수준과 방식이 모든 종류의 갑급선거에서 모두 일치할 필요도 없을 것이고, 또한 정당마다 같아야할 절대성도 없다.
정당명부 개방과 폐쇄
정당명부 폐쇄형은 정당내부에서 알아서 고정된 순위를 만드는 것이고, 유권자들은 정당만을 선택한다.
개방형은 정당은 후보자들을 제시하되 유권자들은 정당내 후보자들 개인에게 기표할 수 있어서 후보자들의 당선순위를 사실상 유권자들이 정하게 된다.
개방형 정당명부의 경우, 기표casting balllot방식은 선호기표를 할 수도 있고 단순기표를 할 수도 있다.
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참고하기
세계 3대, 정당정치 서적
1. 립셋록한_Party-system and social impact :
사회의 문제를 반영하는 것이 정당정치라고 말한다.
사회학적 분류로 정당정치가 'prizen" 체제로 1970년에 정착되어서 이제 절대로 움직이지 않는다라고 설명한다. 이들의 배경은 유럽이다. 유럽의 경험을 바탕으로 작성한 것이다.
2. 샤츠슈나이더_민주주의의 정치적 기초 :
정치적 세력들이 사회세력을 인정해주고 확정시켜주는지를 설명한 책이다. 슈나이더는 미국정치의 아버지라고 불릴만큼 '정당정치'로 가장 유명한 학자이다.
1970년데 쓰여진 이 책은 유럽의 정치는 '정당정치'로 프리즌되지만, 미국의 정치는 정당정치가 아니라 '이익집단정치'로 발전했다는 것을 다른 학자들이 주류적으로 이야기 한다. 미국은 50개의 주에서 이익집단들이 어떻게 로비를 하고 정책을 만들게 하는가에 따라서 완전히 다른 정치가 진행된다는 것을 주장하는데 이부분에 대해서 슈나이더는 미국도 역시 '정당정치'국가로 보아야한다는 것을 주장한다. 이러한 주장이 미국사회에서 매우 보편적으로 인정받게 되면서 이익집단에서 정당정치로 변경되는데 일조한다.
슈나이더의 '절반의 인민주권'은 주권의 절반은 정치인들에게 있다는 이야기이다. 현실주의의 입장에서 썼다고 아예 전제하고 시작한다. 사르토리는 수학적인 숫자로 현재를 설명하고, 슈나이더는 현실의 행태를 설명하고, 마넹은 기원을 설명하는 것이다.
3. 사르토리_Party and party-systme :
이탈리아의 학자로 대의제는 숫자로 이루어진다고 주장하면서 각 나라에 정당의 숫자가 얼마나 존재하는가를 중심으로 '정당정치'를 중심으로 설명한다.
레이팔트는 1980년대 이후에 '유효정당' 수를 조작가설로 잡게 되지만 직접적인 연관은 없다.
- 이외에 뒤베르제의 경우 우리가 알고 있듯이 비례대표제에 대한 주장에서 정당숫자를 중요하게 여기기도 한다.
- 오스트로고스키도 정당정치의 중요성을 설명하기는 하지만 주요한 이론을 만들어내지는 못했다.
사트로니는 정당 구분론을 주장했는데 다음과 같다.
정당은 파벌이 아니다.
정당은 전체 속의 구분이다.
정당은 의사 표현의 통로이다.
라고 주장하며 다음과 같은 정당 구분론을 제시했다.
경쟁적 체계(정당체계, 다원주의, 자유(표현))
비경쟁적 체계(정당국가체계, 단일중심주의, 독재(억압))
