과연 top-down 예산제도는 성공적인 성과개혁인가?
성과관리론 연구계획서
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0. 들어가기
- 주제선정
- 문제제기
- 연구질문
1. top-down 예산제도란 무엇인가?
- 상향식 예산제도 장점과 단점
- 하행식 예산제도 장점과 단점
2. 성과개혁측면에서 바라본 top-down 예산제도
- 6개의 대죄의 측면을 극복했는가 : 상향식 예산제도
- 새로운 트렌드인가?: 하향식 예산제도
- 복잡성과 다차원성을 고려했는가? : 연계된 제도군
3. 결론
- 연구 질문에 대한 결론
- 인사이트와 적용점
0. 나오기
- 정부성과의 단상
- 개혁의 변곡점 : 정치적 변화
코멘트
최종 분석내용과 정책제언의 오디언스는 누구인가?를 생각해보라.
현재까지의 성과는 여기까지 왔는데 향후 어떤 부분을 생각해야 하는가?
개혁초창기의 성공은 당초 의도했던 제도효과를 충분히 내고 있는가? 아니라고 할 수 있다. 그럼 제도성과가 나오지 않는 이유는 무엇인가?
성과관리와 제대로 설계했을 때 그것이 가능해진다. 성과관리의 설계와 집행의 관점에서 풀어보자.
디자인과 실행의 관점에서 분석해 보자.
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1) 주제선정
2004년 참여정부는 국가재정법 개편과 함께 4대 재정혁신을 이루었다. 4대 재정혁신은 5년단위로 중기계획을 세우고 장기적으로는 30년의 계획을 세우는 국가재정운영계획, 국가예산의 총액을 미리 정하고 정해진 범위 안에서 자유롭게 편성이 가능한 예산총액배분 자율편성 제도(하향식 예산제도로 불리며, 'top-down 예산제도'로 표기되기도 한다), 성과주의 예산제도, 디지털 예산 및 회계 시스템을 도입하였다. 성과주의 예산제도로 인해 정부의 성과관리 시스템이 정책되었으며, 성과를 측정할 수 있는 자원을 축적할 수 있게 되었다. 이 보고서에서 주제로 선정하려는 것은 예산총액배분 자율편성제도인 하향식 예산제도이다. 그동안 하향식 예산제도는 성공적인 사례로 밝혀지고 있지만, 성과개혁의 측면보다는 정부혁신의 사례가 더 크다고 할수 있다. 정부혁신은 혁신 자체로 영향력을 미쳤는지를 보는 것이라면, 성과개혁은 제도의 변화가 실제로 성과를 낼 수 있는 방식으로 바뀌었는지를 살펴본다는 측면에서 다른 부분이 있다.
4대 재정혁신 (2006년)
국가재정운영계획 : 5년단위 중기예산제도
예산총액배분 자율편성제도(하향식 예산제도, top-down)
성과주의 예산제도
디지털 예산 및 회계 시스템 도입
2) 연구질문
하향식 예산제도 과연 상향식 예산제도에 비해서 성과개혁의 측면에서 성공적인가? 성공적이라면 성과개혁과 관련된 이론 중 어떤 기준에서 성공적이라고 말할 수 있는가?
독립변수 : 정부예산편성방식
종속변수 : 정부정책 효과성
매개변수 : 제도운영 부처의 역량
1. 하향식 예산제도란 무엇인가?
하향식 예산제도에서는 각 분야별 지출한도의 합이 총지출한도를 초과하지 못하며, 분야 내 예산배분의 합은 그 분야의 지출한도를 초과할 수 없다. 또한 각 부처 예산배분의 합이 그 부처 지출한도를 초과할 수 없다. 이러한 제도의 장점은 예산증가의 억제, 예산배분의 우선순위 설정, 자율성과 책임성의 연계, 예산운용의 효율성을 제고할 수 있는 장점이 있다. 이러한 장점들은 성과개혁의 측면에서도 충분히 성공적이라고 할 수 있다. 어떤 기준에서 그러한가?
2. 성과개혁측면에서 바라본 top-down 예산제도
1) 6개의 대죄의 측면을 극복했는가
하향식 예산제도가 도입된 배경은 성과를 낼 수 없는 상황을 바꾸기 위해서 인데, 과연 기존의 제도보다 성과를 낼 수 있는 방식으로 개혁했는가? 6가지의 기준에 비추어서 증명할 수 있는 근거를 분석해본다.
1. To have a lofty objective
2. To try to do several things at once
3. To believe that "fat is beautiful"
4. "Don't experiment, be dogmatic
5. Maker sure that you cannot learn from experience
6. The inability to abandon
2) 복잡성과 다차원성을 고려했는가? :
기존의 투입차원에서 품목별 예산제도가 산출차원에서 목표중심의 프로그램예산제도로 바뀌었다. 이러한 프로그램 단위로 예산편성이 되려면 거시적 차원에서 프로그램단위의 예산이 먼저 책정되어 있어야 한다. 따라서 하향식 예산편성 방식과 친화적일 수 밖에 없다. 하향식 예산제도는 과연 성과관리의 복잡성과 다차원성을 고려하였는가?
3) 그 외의 성과개혁 측면에서 성공적인 부분이 있는가?
수업에서 제시한 기준 중에서 어떤 부분은 충족하지만 어떤 부분은 충족하지 않기 때문에 충족하는 부분을 위주로 살펴본다.
3. 결론
1) 연구 질문에 대한 예상 결론
하향식 예산제도는 성과개혁 측면에서 성공적이라고 말할 수 있다.
2) 인사이트와 적용 가능성
거시적 차원의 제도혁신이 고려해야 하는 부분은 어떤 것인가? 하향식 예산편성제도를 기업이나 NGO에서도 도입하면 성과개혁을 달성할 수 있을까?
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- 정부성과의 단상
최근 운용되고 있는 하향식 예산제도의 동향과 해결과제
https://www.earticle.net/Article/A309247
2004년 재정 개혁의 한계와 반성
2004년 재정개혁을 통해 절차에 대한 통제는 강화했지만 재정 정책적 관점의 개혁으로서는 부족하다고 할 수 있다. 물론, 참여 등의 절차를 강화하여 재정민주주의 이념을 정착시킨 노력은 충분한 의미가 있다.
지난 개혁을 통해 예산이 국민의 부담 으로 조성된 것임을 인식하고, 재정 운용의 책임성을 강화하는 계기는 마련되었다. 그러나 참여를 통한 실질적인 변화의 효과는 약했으며, 이에 새로운 개혁은 향후 재정의 근본적인 구조를 변화시키고자하는 접근이 필요하다.
지금까지 재정 관리의 내부 효율성을 제고하기 위한 정부의 노력은 전개되어 왔으나 국민의 입장에서 체감하는 정도는 부족할 수 있다. 이는 (수혜자에 의한) 불법 수령 비리 횡령의 문제가 지속적으로 발생해왔고 기존의 시스템이 내부용이라는 한계로 인해 재정이 국민들에게 골고루 전달되지 못했기 때문이다.
예컨대 수혜자가 여러 기관으로부터 동시에 수혜를 받는데도 기존 시스템으로는 이를 통제하지 못하고 있다. 국민이 재정 개혁의 성과를 체감할 수 있고 공감하는 과제를 우선 추진할 필요가 있다.
그리고 재정 운영의 칸막이 구조가 지속되고 있다는 것도 큰 문제이다. 환경부, 국토교통부, 국민안전처의 치수 사업에서 중복이 이루어지는 등 재정 운영과 관련하여 할거주의로 인해 유사 중복 사업이 개선되지 못하고 있다.
칸막이 구조를 해소하고 유사 중복 사업을 통제하는 시스템이 필요하다. 또한, 개별 사업담당 부처에서 사업 결정에 합리성이 부족하다. 성과가 부족한 사업이 집행되어 국민의 불신을 야기했다. 성과가 부족한 사업을 걸러내는 장치가 부족하며 사전에 합리적인 결정을 할 수 있는 장치 개발이 필요하다.
제 3절 Top-down 예산제도
Top-down 예산제도는 예산의 전체 규모가 정해진 후 그 한도 내에서 예산배분이 이루어지는 것이 기본적인 특징이다. 보다 구체적으로, 다음 회계연도 예산의 전체 규모가 일단 정해지면 이 한도 내에서 예산의 분야별 배분이 이루어지고, 다시 분야별 한도 내에서 각 부처에 대한 예산배분이 이루어지는 식으로 예산편성과정이 진행된다. 각 단계 예산배분이 그 전단계에서 결정된 예산제약하에서 이루어지는 것이 top-down 예산과정의 기본특징인 것이다.
1. 상향적 예산편성의 문제점
1) 게임으로서의 예산
상향적 예산편성과정에서는 일선 부처와 예산담당기관 사이에 전략적 게임의 가능성이 항상 존재하고 있다. 일선부처의 경우에는 사업을 지속하거나 확대하기를 원하고, 중앙예산기관은 항상 삭감에 주력하게 된다.
따라서 항상 일선 부처는 예산을 과다하게 요구하는 반면, 중앙예산기관은 예산을 대폭 삭감하려는 유인을 갖게 되는 것이다. 그런데 중앙예산기관이 독자적이니 정보에 의해 예산을 조정하거나 삭감하기는 어렵다.
사업의 내용에 대한 각종 정보를 소유하고 있는 주체는 바로 예산을 요구하는 일선부처이기 때문이다. 이에 따라 예산 조정과 삭감을 위해 중앙예산기관이 사업의 내용과 필요성을 면밀하게 검토하기 위해서는 사업에 관련된 정보를 갖고 있는 일선 부처에 의존할 수 밖에 없는 현상이 나타난다.
이러한 정보의 비대칭을로 인해 사전적 예산심사가 전체적인 수준에서의 우선순위 설정과 이를 통한 지출증가 억제로 이어지지 못하는 현상이 발생하기도 하는 것이다.
예산편성과정에서 일선 부처의 예산요구 전략
인기 있는 사업의 예산을 미리 삭감해서 제출한다. 이렇게 하면 부처에서 처음 제출하는 예산이 그리 크지 않게 보일 수 있다. 그러나 인기 있는 사업이기 때문에 어차피 다시 살아나게 되어 있는 것을 알고 있다.
조금이라도 예산 삭감이 이루어지면 전체 사업 자체가 추진 불가능하다고 주장한다.
새로운 사업이나 예산 반영이 어렵다고 생각되는 사업을 인기 있는 사업과 결합해서 제출한다. 이렇게 하면 사업의 안정성을 높일 수 있기 때문이다.
새로운 사업이 실제로는 지금까지 해온 사업이라고 강변하다.
새로운 사업을 일단 소규모로 시작한다. 일단 사업이 시작되면 매몰비용 때문에 쉽게 사업을 종료시키지 못한다는 것을 알기 때문에, 1~2년 후에 예산증액을 요구한다.
사업에 포함된 특정 지출은 일시적인 것이라고 강변한다.
업무량 데이터를 제공함으로써 예산의 필요성을 주장한다.
사용료나 수수료 등의 징수를 통해 사업이 자체 수입으로 지탱할 수 있다고 주장한다.
이번의 지출증가가 다음 번에는 예산절약으로 나타날 수 있다고 주장한다.
위기가 발생했을 경우 위기를 이용해 예산을 증액시킨다.
사업이 꼭 필요한 이익집단과 합동 작전을 펼친다. 이익집단이 중앙예산기관, 의회 등에 사업의 필요성을 주장한다.
2) 지출의 지속적인 증가
상향적 예산편성을 따르게 되면 각 부처 내에서는 실무사업부서가 예산을 요구하고 이를 각 부처 내 예산담당조직이 취합해서 중앙예산기관으로 보내게 된다.
이때 각 부처 내에서는 실질적인 예산의 조정이나 삭감은 거의 이루어지지 않는다. 왜냐하면 일선 부처의 입장에서는 어차피 중앙예산기관이 예산을 심사하면서 대폭 삭감하려는 경향이 있는 것을 이미 파악하고 있어서 미리 예산을 삭감하거나 조정할 이유가 없기 때문이다.
그리고 각 부처별, 각 분야별 지출한도가 없는 상황에서는 예산에 대한 논의가 사업의 필요성과 시급성을 증명하고 살득하는데 치중하게 된다.
특히, 개별 사업이 전체 에산규모에 미치는 영향력은 대부분의 경우 미비하기 때문에, 사업과 예산의 필요성을 강력하게 주장하는 측이 에산을 확보할 가능성이 크다.
중앙예산기관은 예산을 삭감하려고는 하지만, 상향적 에산편성과정에서는 개별 예산배분이 결정된 이후에야 예산의 총규모에 대한 고려가 이루어지기 때문에 예산규모의 팽창을 사전에 억제하는 데에는 한계가 있을 수 밖에 없다_Ljungman, 2009
3) 정치적 우선순위 반영 곤란
상향적 예산편성은 각 단위부서의 예산요구, 이를 취합한 각 부처의 예산요구 그리고 중앙예산기관에서의 최종적인 조정의 순서로 이어진다.
따라서 각 단위조직의 미시적인 사업계획과 예산요구가 종합됨으로써 정부예산안이 만들어지는 것이다. 이 과정에서 국가 전체적인 시각하에 재원배분 우선순위를 반영해서 예산편성을 할 수 있는 여지는 상당히 줄어들게 된다.
4) 장기적인 전략의 부재
상향적 에산편성과정에서는 단년도주의에 입각해서 미시적으로 편성한 예산이 종합화되는 과정을 밟아 예산이 편성되기 때문에, 중장기적인 계획과 전략을 기초로 재원을 배분하기 어렵다.
다시 말해서, 예산의 계획적, 전략적 운용이 어렵다는 것이다.
5) 부처의 자유성 제한
상향적 예산편성과정에서는 중앙예산기관이 각 부처의 사업과 예산에 대해 일일이 간섭하고 통제함으로써 부처의 자율성을 심각하게 제약하는 문제가 발생한다.
그리고 중앙에산기관이 예산편성과 운영과정에 관여하면 할수록 일선부처는 자기 책임하에 예산을 운영할 유인이 줄어들며, 이는 궁극적으로 에산운영의 전반적인 효율성 저하로 나타나게 된다.
2. Top-down 예산제도의 특징
Top-down예산제도는 캐나다, 스웨덴, 노르웨이, 아이슬란드, 네덜란드, 핀란드, 영국등에서 도입되고 운영되고 있다.
우리나라도 2004년부터 총액배분, 자율편성 예산제도라는 이름으로 Top-down 예산제도를 도입하여 운영하고 있다.
1) 총 지출규모에 대한 정치적 결정
Top-down 예산편성의 첫 번째 단계는 다음회계연도의 재정총량을 정치적으로 결정하는 단계이다. 즉, 중기재정계획, 다음 해의 경제상황에 대한 예측, 공약 등 정치적으로 우선시되어야 하는 사업 등을 종합적으로 고려해서 지출의 전체적인 규모를 결정하게 되는 것이다.
이 과정에서 국정의 최고 책임자(대통령이나 총리), 중앙예산기관의 장 등 예산 관련 최고정책결정 책임자들이 참여하게 된다.
2) 각 부처의 지출한도 설정
총 지출규모가 결정되면 다음 단계로 분야별 재원배분계획이 세워지게 된다.
이 때 각 분야별 재원배분의 지출한도ceiling가 설정된다.
이렇게 분야별 재원배분의 지출한도가 결정되면, 바로 이어서 각 부처별로 예산으 치출한도가 설정된다.
3) 실무부처들에 의한 자율적 예산운용
각 부처의 에산 지출한도가 정해지면, 각 부처는 그 지출한도 내에서 예산을 편성하게 된다.
상향적 예산편성과정과는 달리 top-down 예산편성과정을 밟게 되면 각 부처 내 예산담당기관의 예산조정과 삭감기능이 대폭 강화된다.
왜냐하면 상향적 에산편성 때에는 각 부처의 예산담당기관이 단순히 실무부서의 예산요구를 취합해서 중앙예산기관에 전달하는 기능만 수행했지만, top-down 예산제도하에서는 미리 주어진 예산의 지출한도 내에서 예산을 조정해야 하기 때문이다.
부처 내 예산담당기관의 기능이 강화될 뿐만 아니라 각 부처는 주어진 지출한도 내에서 에산을 배분하고 사업을 수행할 수 있기 때문에, 자율적인 예산운용이 가능해진다.
4) 전체와 부분의 분리
상향적 예산편성과정에서는 각 부처 내 실무부서들의 예산요구의 합이 각 부처의 예산요구액이 되며, 이를 합산한것이 정부의 예산안이 된다. 다시 말해서 상향적 예산편성과정에서는 부분의 합이 전체가 되는 것이다.
이와 달리 top-down 예산제도 하에서는 먼저 총재정규모와 각 부처의 지출한도가 결정된 후, 하부조직의 예산이 결정되는 순서를 밟게 된다.
Top-down 예산제도하에서의 예산편성과정을 '2단계 예산과정two-stage budget processs'라고 부른다.
Top-down 예산제도의 가장 중요한 목표가 예산의 총규모가 각각의 프로그램에 대한 지출압력으로부터 벗어나도록 하는 것인데, 예산의 총규모(즉, 전체)가 개별 프로그램(즉, 부분)과 동시에 고려되면, 당초 계획했던 것 이상으로 예산의 총규모가 늘어날 위험성이 있다.
따라서 Top-down 예산제도 하에서는 부분을 합쳐서 전체가 도출되는 것이 아니라, 전체(budget totals)와 부분(parts)이 제도적으로 분리되는 특징이 있다.
3. 공유지의 비극과 top-down예산제도
소비에 있어서는 경합적이지만 배제가 불가능한 재화를 공유재 혹은 공유자원이라고 부른다.
공유재의 경우에는 적절한 통제장치나 공동체 구성원 간의 협약이 없으면, 공유자원이 고갈될 수 있는 위험성이 있다. 이러한 공유자원의 고갈 가능성을 공유지의 비극the tragedy of the commons라고 부른다.
공유지의 비극은 시장실패의 유형 중 하나이다. 소비에 있어서는 경합적이지만 배제가 불가능한 재화가 존재할 경우 이 재화를 가능한 빨리 확보해서 소비하는 것이 개인이익을 극대화시키는 방법이다.
이렇게 되면 공유자원 자체가 고갈되는 문제가 생겨난다. 즉, 자기이익의 추구가 집합적 차원의 이익의 극대화로 연결되지 않는 현상이 발생하는 것이다.
이러한 공유지의 비극이 예산배분과정에서도 나타난다. 공유자원을 중심으로 나타나는 공유된 이익은 다음과 같다.
1. 제한된 자원 사용 finite resources
2. 많은 사용자 many users
3. 과다사용에 의한 고갈 depletion due to overuse
그런데 흥미로운 건 예산이 공유자원의 특징을 가지고 있다는 것이다.
1. 예산은 무한대로 늘릴 수 없기 때문에 총량이 제한되어 있다. (제한된 자원)
2. 예산을 확보하기 위해 노력하는 많은 정부부처들이 존재한다. (많은 사용자)
3. 모든 정부부처들이 예산확보를 위해 노력하게 되면 예산이 상한선을 넘어설 수 있다. 이렇게 되면 정부는 재정적자에 의존할 수 밖에 없다.(과다사용에 의한 고갈)
공유자원의 사용패턴을 통제하고 조정하는 것이 집합적 차원에서는 이익이지만, 가능한 많은 공유자원을 사용하는 것이 개인적으로 최선이다. 예산과정에 있어서도 정부가 재정건정성을 유지하는 것이 집합적 차원에서는 바람직하지만, 개별부처 입장에서는 가능한 많은 예산을 확보하기 위해 노력하는 것이 최선이니 것이다.
이렇게 예산과정에서 공유지의 비극의 문제가발생하게 되면 재무행정의 세 가지 목표를 달성하기 어렵게 된다.
1. 총량적 재정규율의 문제 : 각 부처들이 예산극대화를 위해 노력하게 되면, 전체적인 차원에서는 예산의 지속적인 증가 현상이 발생하게 된다.
2. 배분적 효율성의 저하 : 각 부처들이 지속적으로 예산을 확보하는 것이 가능하다고 믿게 되면, 우선순위나 사업의 효과성에 따라 예산을 배분하는 것이 매우 어려워진다.
3. 기술적 효율성의 문제 : 예산운영에 관련된 절차적 규칙은 통제와 순응을 강조하지만, 효율적인 관리와 성과향상이라는 예산운영의 실질적 결과를 향상시키지는 못한다.
총량적 재정규율을 유지하기 위해서는 전체와 부분을 분리시킬 필요가 있다. 전체에 대한 책임은 중앙(즉, 중앙예산기관)의 책임이며, 예산의 운영에 대한 책임은 실무부처(서)에 위임한다. 다시 말해서, 지출항목에 대한 권한은 실무부처에 위임하는 대신, 전체에 대한 한계는 엄격히 유지한다는 것이다. 이를 통해 총량적 재정규율뿐만 아니라 배분적 효율성과 기술적 효율성을 제고할 수 있을 것이다.
4. Top-down 예산제도의 장점
1) 예산증가의 억제
Top-down 예산제도는 정부부처의 예산요구액을 합산하고 조정하는 과정을 통해 예산총액이 결정되는 것이 아니라 미리 예산의 총액을 결정한 상태에서 진행되기 때문에 예산증가를 억제할 수 있는 장점이 있다. 그러덴 top-down 예산제도가 지출증가를 억제하기 위해서는 예산의 완전성 원칙이 준수되어야 한다.
예산의 완전성 원칙이 준수되지 않아 예산통제를 우회할 수 있는 방법이 존재할 경우, 지출한도 설정의 효과는 크게 줄어들 수밖에 없기 때문이다.
2) 예산배분을 위한 우선순위 설정 : Top-down예산제도와 중기재정체계의 결합
상향적 예산과정에서는 미시적으로 예산을 편성함에 따라 예산에 대한 종합적인 고려를 하기 어렵다. 즉, 나무는 보되 숲을 보지 못할 위험성이 있는 것이다.
그러나 top-down 예산과정에서는 국가 전체적인 차원에서 우선순위를 명확히 한 상태에서 예산총액과 분야별, 부처별 지출한도가 정해진다. 사실, 예산 배분의 우선순위가 사전에 명확히 설정되어야만 분야, 부처별 지출한도가 정해진다.
그리고 이를 통해 계회기적, 전략적 재원배분이 가능해지는 것이다. 또한 top-down 예산제도는 통상적으로 중기재정계획체계와 결합되어 운영되기 때문에 장기적인 전망하에 예산을 계획적으로 운용할 수 있게 된다.
3) 자율성과 책임성의 연계
Top-down 예산제도에서는 부처의 지출한도만 하양적으로 정해질 뿐 지출한도 내에서 어떻게 예산을 편성할 것인가는 각 부처의 자율적 판단과 결정에 따른다. 따라서 예산 편성과 운용에 있어서 각 부처와 각 실무부서의 자율성이 대폭 확대된다.
예산편성과 운용에 있어서 각 부처의 자율성이 커지기 때문에 예산운용의 결과에 대해서는 예산을 실제 운영한 조직에 책임을 물을수 있게 되기 때문이다.
4) 예산운용의 효율성 제고
top-down 예산제도에서는 각 분야별 지출한도의 합이 총지출한도를 초과하지 못하며, 분야 내 예산배분의 합은 그 분야의 지출한도를 초과할 수 없다. 또한 각 부처 예산배분의 합이 그 부처 지출한도를 초과할 수 없다.
이것이 의미하는 바는 분야 내 혹은 부처 내에서 정책목표 간, 사업 간 상쇄trade-off가 이루어져야 한다는 것이다. 즉, 어떤 사업을 시행하기 위해서는 다른 사업을 종료시키지 않으면 안되는 것이다. 부처별 지출한도가 확고하게 설정되면, 각 부처가 새로운 사업을 시행하기 위해서는 부처가 현재 시행하고 있는 사업에 비효율적으로 운영되고 있는 점은 없는지, 사업의 중복은 없는지, 혹은 더 이상 기대했던 효과를 내지 못하는 사업은 없는지를 면밀하게 검토하고 사업방법의 개선 혹은 사업의 종료 등 필요한 조치를 취할 수 밖에 없다.
결국 top-down 예산제도를 시행함으로써 정부 전체의 효율성을 제고할 수 있는 가능성이 높아지는 것이다_Ljungman, 2009
