난개발과 도시
용인시 수지구로 보는 난개발
새 정부의 부동산 정책 향방에 대해 많은 관심이 쏠리고 있습니다. 그동안 묶여있던 주택 공급이 어떻게 이루어질지 많은 분들이 궁금하고 있습니다. 우리나라 수도권의 경우 신도시 개발로 대규모 주택공급이 이루어져 왔습니다. 앞으로도 3기 신도시 건설이 추진될 예정입니다.
그러나 도시개발의 이면에는 '난개발'이라는 함정이 존재합니다. 계획도시/신도시도 예외가 아닙니다. 스프롤 현상(Urban sprawl)이라 불리는 도시 팽창 때문이죠.
신도시의 개발은 해당 지역에 쾌적한 환경을 만들고 시민들로 하여금 각종 기반시설을 누릴 수 있게 하지만, 동시에 그 주변 지역으로까지 도시를 무분별하게 팽창시켜 각종 폐해를 유발하기도 합니다. 주변지역의 급격한 개발은 뚜렷한 계획과 목적 없이 이루어지는 경우가 대부분이어서 교통 문제, 기반시설의 부족 등 각종 사회적 문제를 야기하고 있습니다.
난개발?
국내에서 ‘난개발’이라는 용어는 2000년대 초반, 수도권이 급격하게 개발되던 때에 충분한 도시계획과 기반시설 없이 주거시설이 들어서며 야기된 각종 문제가 드러나기 시작하면서 대중적으로 알려지기 시작했습니다. 난개발의 의미는 매우 복합적이어서 현재 객관적인 측면에서 개념의 정립은 이루어지지 않았으나 대체로 ‘개발 과정에서 외부 불경제 효과 등으로 인해 폐해를 나타나는 부정적 의미’로 사용됩니다. 도시학 측면에서는 스프롤(Urban Sprawl)이 가장 유사한 용어로 지목되는데, 특히 우리나라에서는 치밀하게 계획되지 않고 공공서비스가 부족한 개발의 개념으로 이해됩니다.
용인시 수지구
우리나라는 과거 노태우 정부가 폭발적으로 늘어난 주택 수요에 대응하여 ‘주택 200만 호 건설’이라는 슬로건 아래 수도권 1기 신도시를 5곳에 건설했습니다. 이들 중 분당은 평촌, 산본, 중동에 비하여 3배 ~ 4배 이상 넓은 부지에 낮은 인구밀도로 계획되어 ‘천당 아래 분당’이라는 말이 유행할 정도로 국민들 사이에서 높은 주거선호도를 보였습니다.
그러나, 이들 지역에 대한 수요 증가는 정부의 여러 택지개발, 주택 공급 정책들과 맞물려 신도시 주변 지역으로의 무분별한 도시 팽창을 야기했습니다. 이러한 스프롤 현상(Urban Sprawl)의 대표적인 예가 용인시 수지구이며 대한민국 지역개발의 역사에서 난개발의 대표적인 예시로 꼽히는 지역입니다. 용인시는 1기 신도시인 분당신도시에 인접할 뿐만 아니라 2기 신도시인 판교신도시, 광교신도시까지도 인접하거나 포함하고 있어 현재까지도 지속적으로 인구유입이 이루어지고 있습니다.
난개발의 전개
수도권 1기 신도시 중 가장 성공적이라는 평가를 받는 분당신도시는 도시 상부구조와 도시 하부구조가 상대적으로 정밀하게 계획되어 수도권의 인구 뿐만 아니라 서울 강남 지역의 일부 인구도 유입됐습니다. 이에 반해 분당신도시의 남쪽에 인접한 용인시는 1996년에서야 용인군이 시로 승격할 정도로 본래 농촌 지역이었습니다. 그러나 분당의 개발 이후, 분당의 팽창과 함께 신도시의 하드웨어(교통 등 물리적 측면)와 소프트웨어(문화 등 비물리적 측면) 인프라를 이용하고자 하는 부동산 개발기업들의 진출로 인해 용인 서북부 지역(수지, 죽전)의 주거단지 개발이 급속히 이루어졌습니다.
때마침 1990년대 초반, 『국토의 계획 및 이용에 관한 법률』의 전신인 『국토이용관리법』이 개정되며 도입된 ‘준농림지역’은 일정한 요건을 갖추면 비교적 개발이 용이하기에 여러 건설업체들이 각종 편법을 통하여 마구잡이로 주택을 건설하기에 이르렀습니다. 용인 서북부 지역의 개발은 1994년 수지1지구 택지 개발이 완료되며 이를 기점으로 경부고속도로를 따라 수지2지구, 죽전지구, 상현지구 등 개발 붐이 2000년대 중반까지 수지구 전체로 퍼졌습니다. 이후 2010년대 중반까지 동백지구, 흥덕지구 등 기흥구 일대의 개발이 이어지고, 최근에는 처인구 일대가 개발 중에 있거나 개발이 예정되어 있습니다. 이에 따라 1990년 약 18만 명이던 용인시의 인구는 2021년 2월 약 109만 명으로 급격히 증가했으며, 용인시는 전국에서도 손꼽히는 대도시로 성장했습니다.
수지구
수지구의 개발은 대체로 경부고속도로를 따라 진행됨과 동시에 세부적으로는 포은대로(43번 국도)를 중심으로 이루어졌습니다. 풍덕천동 일대의 수지1지구 택지 개발 완료 후 난개발의 문제점들이 수면 위로 떠오르게 되었는데, 이를 교훈 삼아 수지2지구는 도로망과 단지를 계획하고 국내 최초로 쓰레기 자동 집하시설을 만드는 등 나름대로의 쾌적한 주거환경을 위한 노력을 기울였습니다.
수지2지구와 거의 동시에 개발된 죽전지구는 수지2지구와 포은대로를 통해 이어지고 지리적으로 인접함에도 불구하고 경부고속도로가 경계를 나누기에 전혀 다른 생활권을 형성합니다. 죽전지구의 생활권역은 동천동 일대와 함께 분당생활권에 종속됩니다. 동천지구는 수지구의 최북단에 위치한 곳으로 산을 깎아 들어가 주택단지를 건설하는 등 난개발의 전형을 보여주는 동시에 분당과 직접적으로 맞닿은 곳의 도로망은 비교적 깔끔한 모습을 보입니다.
이후 수지구의 개발은 상현지구와 신봉지구, 성복지구로 이어졌습니다. 수지구의 남쪽에 위치한 상현지구는 수도권의 또다른 대도시인 수원시와 맞닿아 있어 교통의 요지라 할 수 있습니다. 급격한 개발로 도시 기반시설이 부족한 용인시에서 수원시의 인프라를 누릴 수 있다는 지리적 이점에 힘입어 광교산을 깎아 주택단지를 조성하는 등 무계획적으로 개발이 진행됐습니다. 분당과 달리 상현지구는 도로의 선형이 불규칙하고 주택단지의 구획이 일정하지 않으며 산을 파고 들어가 개발됐습니다. 수원시와 맞닿은 일부 지역은 수도권 제2기 신도시 중 하나인 광교신도시에 포함되어 있습니다.
성복지구는 수지구에서도 서쪽 끝에 위치하여 조용한 농촌지역으로 남아있었으나 2000년대 초 한 아파트단지가 성공적으로 분양되며 이 일대의 개발이 시작됐습니다. 이후 주택단지 건설이 지속되다가 2008년 서브프라임 모기지 사태의 여파로 주택건설과 성복-신봉 터널 공사 등이 모두 중단됐고, 이러한 분위기는 2010년대 중반까지 이어졌습니다. 이후 정부의 주택 부동산 부양 정책과 당시 용인시장의 세수 확보를 통한 용인시 부채 해결 의지가 맞물려 다시금 개발이 시작됐습니다. 이에 따라 대형 쇼핑몰과 여러 개의 주택단지 개발이 재개됐습니다. 또한 이 시기는 판교신도시가 완공된 시기로서, 판교 IT밸리로 출퇴근하는 젊은 부부들의 유입이 급격히 증가했습니다. 신봉지구는 성복지구와 마주보고 있는 형태의 지역으로, 고기리 등의 교외지역으로 통하는 입구입니다. 이곳은 간헐적으로 주택단지의 개발이 진행되어 현재 수지구 내에서 유일하게 개발 여력이 남은 곳입니다.
결과와 문제점
이렇듯 수지구는 1990년대부터 대한민국에서 가장 폭발적으로 성장하여 주택건설을 위주로 급격히 개발이 이루어진 탓에 수지구 내 주택 중 아파트의 비율은 93.6%에 이른다. 이는 전국에서 가장 높은 수치이며 도시의 인프라 확충이 그 속도를 따라가지 못했습니다. 이로 인한 다양한 후유증으로 현재도 수지구는 몸살을 앓고 있습니다.
부족한 인프라와 지역간 단절
『도시·군 계획시설의 결정·구조 및 설치기준에 관한 규칙』에는 일정 규모 이상의 주택단지 건설 시, 초등학교의 신설을 규정합니다. 수지구의 개발은 주택건설 위주로 이루어졌는데, 이 과정에서 시행사들이 한 단지를 여러 사업으로 나누어 허가받는, 속칭 ‘쪼개기 난개발’로 학교 신설 요건을 피하여 근린주구2에 적절한 학교 공급이 이루어지지 않았습니다. 이는 거주 학생들의 원거리 학교 배정과 각 학교의 과밀화를 초래했습니다.
적절한 도시계획 없이 개발되어 인구에 비해 상업시설 또한 부족합니다. 2022년 현재 용인시 전체에 백화점은 1개 뿐이며 수지구에는 대형마트 2개, 대형쇼핑물 1개가 존재할 뿐입니다. 이는 수지구의 성장 환경과 관련이 깊은데, 이 도시는 분당과 수원시 사이에 위치하여 두 대도시의 인프라에 무임승차하여 팽창해왔기 때문입니다. 심지어 1개의 소방서와 2개의 경찰서가 100만 인구 용인시 전체를 관할합니다.
구불구불한 도로 선형과 비합리적 교통체계, 과밀화된 인구로 인한 교통 정체 또한 심각한 문제이다. 본래 용인시는 관내 산·구릉지가 많은 데다가 다른 행정구역이었던 지역이 편입·병합되면서 오늘날과 같은 넓은 시 영토를 가지게 됐습니다. 문제는 택지 개발 과정에서 특정 지역 중심으로 진행되어 각각의 개별적인 택지들이 서로 긴밀한 연계성을 가지기보다 각자도생의 방향으로 틀게 됐다는 점입니다. 미약한 도시계획으로 인해 발전 과정에서 교통망을 통한 연계성을 확보하지 못하였고 교통체계 또한 관내 각 택지를 연결하기보다 서울·분당·수원 등 인프라가 풍부한 주변 대도시로 뻗어 나가는 방향으로 개발됐습니다. 결과적으로 용인시 내부를 움직이는 도로교통은 항상 혼잡한 양상을 띄게 됐고 지하철, 경전철 등 대중교통을 적극적으로 유치하여 해결책을 모색하는 중입니다.
지역 내 불균형 발전과 주택 가격의 폭등
서울 강남과 분당, 수원에 대한 우수한 접근성으로 수지구에 대한 주택수요는 폭증하였으나 급격한 개발 과정에서 이를 계획적으로 분산하지 못했습니다. 결과적으로 용인시의 면적 591.26km2 중 42.10km2(7%)를 차지하는 수지구에 용인시 전체 인구의 1/3이 거주하게 됐습니다. 이에 따라 다른 지역의 개발이 상대적으로 뒤쳐지면서 수지구의 주택 가격이 폭등하는 현상을 동반했습니다. 용인은 노무현 정부 당시 주택 가격 상승이 극심한 7개 지역을 의미하는 ‘버블 세븐’ 중 하나로 지목되었고 문재인 정부에서는 경기 남부 지역 중 주택 가격 상승폭이 급격한 수원·용인·성남을 의미하는 ‘수용성’이라는 별칭으로 언론에 등장했습니다.
녹지 파괴
용인시는 관내 구릉지와 산지가 많은 지리적 특성 상 개발을 위해 상대적으로 평균경사도에 대하여 완화된 규제를 가지고 있었습니다. 그러나 이는 자연환경 파괴로 이어졌을 뿐만 아니라 경사지역에 건설된 주택단지들로 인해 구불구불한 진입도로는 혼잡한 도로교통을 가중했습니다. 지난 2015년에는 부동산 경기 부흥을 위해 이에 대한 규제를 더욱 완화하며 난개발을 부추기기도 했습니다. 결과적으로 땅값이 저렴한 산 위쪽 부분부터 개발되는 기형적인 현상도 발생했습니다.
대응
지방자치단체
용인시 차원에서도 난개발의 문제점을 인식하고 행정규제 등 여러 대책을 내놓고 있습니다. 대표적으로 수지구의 난개발을 방지하기 위해 2019년부터 시행 중인 ‘성장관리방안’이 있습니다. 광교 산자락을 둘러싼 수지 지역들을 주요 대상으로 하는 이 제도는 토지에 따라 강화된 용도 제한을 두고 이에 맞추어 개발을 할 경우 사업주체에게 건폐율 상향 등 인센티브를 제공합니다. 또한 개발행위허가가 가능한 토지경사도에 대한 기준을 강화하는 방향으로 조례를 개정하기도 했습니다.
이에 더해 용인시는 개발 관련 시민의 참여가 적극적으로 이루어질 수 있도록 하고 있습니다. 시 행정가들과 건축사, 시민단체 등으로 구성되어 민관 합동 ‘난개발조사특별위원회’를 출범하여 과거 난개발 사레들을 조사하고 앞으로의 대응책 등을 제시하는 활동백서를 발간했습니다. 또한, 기피시설과 대형건축물 등이 들어설 경우 허가신청 정보를 필수적으로 공개하도록 하고 시민청원제도를 시행하는 등 주민의견의 발언권을 강화했습니다.
시민단체
용인시는 지리적 특성상 특히 산지에 대한 환경파괴가 심각합니다. 용인시의 많은 면적을 임야가 차지하고 임야는 지가가 낮아 개발업체들의 주요 공략 대상이었습니다. 이 때문에 용인시의 난개발에 대한 시민의 저항도 강한 편입니다. 환경정의, 용인YMCA, 용인 서부지역 택지개발 저지를 위한 공동투쟁위 등은 죽전에 위치한 대지산 ‘땅 한 평 사기 운동’을 전개하기도 했습니다. 환경에 대한 시민들의 강력한 요구는 도시 필수 기반시설인 하수처리장에 있어서 용인시 특유의 방향을 만들어냈습니다. 시는 관할에 위치한 하수처리장을 지하화하고 지상을 친환경 생태 공원으로 조성했는데 이들은 휴식(Rest)와 유토피아를 합성하여 조어한 ‘레스피아’라는 이름을 달고 있습니다.
또한 수지시민연대, 용인서북부시민연대는 수지구를 중심으로 활동하는 시민 단체로서 이들은 수지구의 특성상 교통난에 집중하여 활동합니다. 교통 관련 관계 기관에 집단적으로 민원을 제기하는 등의 활동을 통해 지나친 아파트 개발을 막고 버스 증차, 도로 확장 등 가시적인 성과를 내기도 했습니다.
기업
최근 처인구 원삼면에는 SK하이닉스와 함께 반도체 클러스터 조성 사업이 확정되었다. 무분별한 개발에 대한 트라우마가 깊은 용인시 특성과 최근 ESG와 같이 환경 보호에 대한 엄격한 사회적 분위기가 더해져 기업 차원에서도 관련 고민이 깊어졌습니다. 이에 SK하이닉스도 개발 과정과 그 이후에 대하여 적극적인 자세로 시 행정청과 시민들과의 협상에 참여하여 상생협약을 체결했습니다. 결과적으로 방류수에 대한 환경 기준을 환경영향평가에서 협의된 사항보다 2배 가까이 높였고 방류수 수질 상태에 대해서도 합동 조사로 매년 공개하기로 했습니다.
용인시는 교통의 요지인 동시에 경기 남부 대도시권에 속하여 개발 압력이 높은 지역입니다. 인구가 급격히 유입되는 과정에서 올바른 개발계획을 수립하지 못했고 결과적으로 대한민국의 대표적인 난개발 지역이라는 오명을 쓰게 됐습니다. 현재 다양한 방면으로 자정 대책을 강구하고 있으나 난개발은 아직도 현재 진행형입니다.
용인시는 인구 100만을 돌파하면서 수원시·고양시와 함께 ‘특례시’ 명칭을 부여받았습니다. 인접한 성남시 또한 인구 100만을 목전에 두고 있으며 용인시를 제외한 인구 100만 안팎의 이들 도시들은 국가 주도의 계획 개발이 이루어진 전적이 있다는 공통점이 있습니다. 이미 난개발 문제를 시 차원에서 자주적으로 해결하기에는 한계점이 명확합니다. 지방자치단체장과 지역구 의원 등이 새로이 선출될 때마다 시 행정 방향이 일관되지 못하고 오락가락하고 있으며 짧은 시간 내에 치적을 만들기 위해 용인 경전철, 국제경기 규모의 종합경기장 등 무리한 행정을 추진한 전력이 있습니다. 이 과정에서 지역 유지들과 여러 기업들의 결탁으로 여러 차례 수사가 진행되기도 했습니다.
이제는 용인시에도 국가 차원의 장기적 개발 계획이 필요합니다. 수지구에 이은 기흥구의 난개발, 그리고 이제는 용인시에서 가장 넓은 면적을 차지하는 처인구에서도 부분적·개별적으로 난개발이 진행되고 있습니다. 수지구와 기흥구에는 더 이상 개발 여력이 남은 토지가 거의 없기 때문입니다. 현재 처인구에는 반도체 클러스터 조성이 확정되는 등 베드타운(bed town)에서 자족도시로 나아가기 위하여 개발 명분이 충분하며 매우 넓은 토지가 있습니다. 넓은 토지에 국가 차원의 개입으로 수지구·기흥구와 처인구의 연계성을 높이는 방향의 개발로 기존 도시에 대한 개발 압력을 낮출 수 있을 것입니다. 또한 전국으로 접근이 용이한 교통의 요지라는 특성을 살려 산업 유치를 통한 자족도시의 길로 나아갈 수 있습니다.
참고
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