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Jan 17. 2023
한국의 과학기술 거버넌스 (5)
과학기술 거버넌스의 재편: 이명박 정부
* 시리즈 이전 글
1편 과학기술 거버넌스의 개념
2편 발전국가적 R&D 체계의 제도화: 박정희 정부 ~ 김영삼 정부
3편 과학기술 거버넌스의 태동: 김대중 정부
4편 과학기술 거버넌스의 형성: 노무현 정부
2008년 출범한 이명박 정부는 새로운 정치지형에서 국정을 이끌게 되었다. 세 가지 특징이 그 기본 조건을 마련했다. 10년 만에 정권이 보수정당으로 교체되었고, 민주화 운동이 아닌 대기업 출신 대통령이 선출되었으며, 당시 기준으로 역대 최다 표차로 대선에서 승리했다는 점이다. 이는 이명박 정부가 김대중 정부와 노무현 정부로 이어져 온 국가발전전략을 전환하는 동인으로 작용했다.
이명박 정부의 국정목표는 ‘선진일류국가’로 요약된다. 조합된 단어들에서 보듯 경제성장에 대한 강조가 두드러진다. 이는 김대중 정부의 ‘민주주의와 시장경제의 병행 발전’, 노무현 정부의 ‘참여민주주의’와 뚜렷이 대비된다. 이명박 정부의 정책 콘텐츠에서는 민주주의와 같은 정치적 개념을 찾아보기 어렵다. 이는 대기업 CEO 출신이라는 이명박 대통령의 직업적 정체성과도 관련이 깊다. 이명박 정부의 이념을 굳이 표현하면 ‘중도실용’이라고 할 수 있다. 중도실용은 철학적 일관성이나 완결성을 지향하는 개념은 아니라고 할 수 있다. 말 그대로 고정된 이념에서 탈피하여 다양한 성장전략들을 노선과 무관하게 수용하는 경향을 보였다. 일례로 이명박 정부의 기본 노선은 1980년대를 풍미한 레이거노믹스, 대처리즘 등의 신보수주의(시장경쟁 강조, 감세, 민영화, 규제완화 등)와 유사했으나, 한편으로는 국책사업(4대강 정비, 국제과학비즈니스벨트 등)을 매개로 성장을 유도하는 발전국가적 특징도 갖고 있었다.
과학기술 분야도 이러한 중도실용 노선의 영향을 받았다. 그 결과 김대중 정부와 노무현 정부에서 역할과 기능을 확대해 온 과학기술은 상당한 변화를 겪었다. 이는 기존 거버넌스 모델의 재편 과정이라고 할 수 있었다. 조직, 정책, 제도 전반에 있어서 당위성과 확장성보다는 효율성과 다운사이징이 우선 고려되었다. 동시에 관료보다는 민간 전문가들의 주도권이 더욱 커졌다. 이에 따라 이명박 정부의 과학기술 거버넌스는 기존과 다른 예외적인 형태를 보이게 되었다.
조직: ‘작은 정부론’에 따른 통폐합
우선 과학기술 관련 정부조직과 기구들이 대대적으로 개편되었다. 그 총론적 방향은 이른바 ‘작은 정부론’에 기초한 통폐합으로 나타났다. 제17대 대통령직 인수위원회는 노무현 정부의 역할이 지나치게 방대하고 독점적이었다면서 작은 정부로의 전환 필요성을 제기했다(제17대 대통령직 인수위원회, 2008). 2008년 2월 정부조직법을 개정하면서 이러한 계획이 구체화되었다. 개편의 키워드는 ‘대부처주의’였다. 신자유주의의 본고장인 영미권에서 각광받았던 대부처주의는 정부 기능과 부처별 업무영역을 크게 분류하여 소수의 대형 부처를 두는 방식이다(김근세･허아랑, 2015). 이명박 정부도 유사･중복 기능 중심으로 부처를 통합･광역화하여 정부 규모를 기존 18부 4처에서 15부 2처로 축소하였다. 이로써 중앙행정기관들이 1969년 이후 가장 적은 수를 기록했다. R&D 핵심 부처인 과학기술부, 산업자원부, 정보통신부 등도 모두 통폐합의 대상이 되었다.
[표] 이명박 정부의 조직개편 주요 내역(김근세·허아랑, 2015)
[그림] 노무현 정부와 이명박 정부의 과학기술 조직체계 비교(김성수, 2008)조직 개편의 결과로 과학기술부와 국가과학기술위원회의 기능이 줄어들었다. 우선 과학기술부의 R&D 기능은 교육부의 인력양성 기능과 합쳐져 교육과학기술부로 통합되었다. 이는 대학의 연구역량을 키우고 기초과학을 활성화하기 위해 추진되었다. 당시 일본, 영국, 프랑스, 독일 등이 고등교육과 연구개발을 하나의 부처에서 맡고 있었기에 이러한 통합안이 정당성을 얻을 수 있었다. 교육과학기술부의 신설로 과학기술부가 관리하던 응용·개발 R&D는 지식경제부로 넘어갔다. 지식경제부는 기존 산업자원부와 정보통신부의 R&D 업무도 이관받아 산업기술 총괄 부처로 기능하게 되었다. 그 결과 국가R&D가 과학기술부 집중 체제에서 벗어나, 기초와 응용·개발로 이원화됐다.
국가과학기술위원회의 종합조정 기능도 약화되었다. 이명박 정부는 국가과학기술위원회 조직은 유지하였으나, 노무현 정부가 부여했던 예산 조정·배분 및 지출한도 설정 권한은 기획재정부로 환원하였다. 이로써 국가과학기술위원회는 예산 투자·배분 방향에 의견을 제시하는 기능만 수행하게 되었다. 사무국 역할을 했던 과학기술혁신본부의 폐지로 국가과학기술위원회 약화는 필연적이었다. 대신 이명박 정부의 국가과학기술위원회는 민간 전문위원회 중심 조직으로 역할이 재정립되었다. 운영위원회 산하 5개 전문위원회의 모든 위원을 민간 전문가로 선임하였다. 따라서 과학기술혁신본부가 주도적 역할을 했던 노무현 정부와 달리, 이명박 정부의 예산 심의는 민간 전문가들이 더 영향력을 많이 발휘하게 되었다.
[그림] 이명박 정부에서 R&D 종합조정 기능의 분산(김성수, 2008)다만 이러한 조직 구조는 정권 후반기에 다시 변화를 맞았다. 그 이유는 이른바 ‘과학기술 홀대론’을 의식한 데 있었다. 정부조직 개편 이후 과학기술 컨트롤타워 기능이 약화되었고, 과학기술 이슈가 교육 이슈에 묻히고 있다는 비판이 꾸준히 제기되었다. 이명박 정부는 이러한 의견을 수용해 2011년 3월 국가과학기술위원회를 대통령 소속 상설 행정위원회로 개편하였다. 그 결과 국가과학기술위원회는 과학기술기본계획 수립 기능(교육과학기술부)과 R&D 예산 배분･조정·평가 기능(기획재정부)을 이관받고, 정부출연연구소들을 관할하게되었다. 하지만 실제로는 집행 기능이 없는 장관급 행정위원회의 한계로 인해 2년을 지속하지 못했다(과학기술정보통신부, 2017).
중앙부처뿐만 아니라 산하 기관들도 통폐합되었다. 이는 중앙정부 R&D 기능이 교육과학기술부와 지식경제부로 이원화한 것의 연장선에 있었다. 이명박 정부는 교육부 산하의 한국학술진흥재단과 과학기술부 산하의 한국과학재단을 한국연구재단으로 통합하고, 지식경제부 산하 7개 기관을 한국산업기술진흥원과 한국산업기술평가관리원으로 재편했다. 또한 기존 과학기술부 산하 기초기술연구회, 공공기술연구회, 산업기술연구회는 교육과학기술부 산하 기초기술연구회와 지식경제부 산하 산업기술연구회로 통폐합되었다.
그런데 이명박 정부에서 항상 작은 정부론이 유지되었던 것은 아니다. 신설 기관의 규모도 적지 않았기 때문이다. 먼저 대선 공약이었던 국제과학비즈니스벨트 사업에 2011년 착수하면서 기초과학연구원(IBS)을 설립했다. 기초과학연구원은 우리나라 최초의 기초과학 종합 연구기관으로서 산하에 50개 연구단을 둔다는 목표에 따라 출범했다. 이 사업은 대형 연구시설인 중이온가속기 건설까지 포함하는 대규모 계획이었다. 이를 통해 새로운 국가 기초과학 연구 거점을 마련하여 사업화와 신산업 창출까지 연계한다는 장기 비전을 제시했다. 이 외에도 지식재산 관리 정책의 심의·조정·점검 등을 총괄하는 국가지식재산위원회, 정부의 녹색성장 비전을 지원하는 녹색기술센터(GTC), 의료산업의 성장동력화를 위한 첨단의료복합단지도 신설했다.
정책: 투자 확대와 R&D의 성장전략화
조직 규모는 줄어들었지만 R&D 투자 금액과 정책 다양성은 늘어났다. 이에 기초·원천연구, 녹색기술, 지식재산 등이 전면으로 나섰다. 이러한 R&D 정책들이 모두 경제성장 전략으로 수렴했다.
이명박 정부의 과학기술기본계획은 이른바 ‘577 전략’으로 요약된다. 선진일류국가 실현을 위해 2006년 GDP 대비 3.23%인 총 R&D 투자를 2012년 5% 수준으로 늘리며, 7대 기술분야를 육성하고 7대 시스템을 선진화하여 2012년 7대 과학기술강국에 진입한다는 것이다(강현규·손병호, 2008). 이는 과거의 성장을 이끌어온 제조업 기반 요소투입형 전략에서 벗어나, 지식산업 기반 총요소생산성 제고 전략으로 전환하겠다는 목표를 담고 있었다.
[그림] 이명박 정부 과학기술기본계획의 목표와 추진체계(강현규·손병호, 2008)