행정은 원래 광장이랑 한 세트에요(1)

③광장을 무엇으로 채울 것인가

조선시대에는 관원들이 정무를 보던 곳을 두고 '관아'라고 했다. 주로 벼슬아치들이 모여서 나랏일을 보던 곳이었다. 관아에는 마당이라고도 부를 수 있는 안뜰이라는 장소가 있었는데, 그곳에서는 우리가 드라마 등에서 봤던 재판이 이뤄지기도 했다. 우리에게 익숙한 관아 마당에서의 한 장면이, '네 이년~ 수청을 들라~'라고 외치는 변사또의 모습과 수청을 거절하는 춘향이의 모습이다.

여러 지방 행정을 처리하던 관아에서, 지역에 있는 백성들을 만나는 장소로서 마당이 공간적인 역할을 했던 것으로 볼 수 있다. 김윤보의 형정도첩(刑政圖帖)의 한 장면을 보면, 어떤 백성이 관아에 소장을 제출하는 모습이 그려져 있는데, 이처럼 마당에서 '관리'와 '백성'의 만남이 이루어졌다. 물론 수직적인 관계다.

김윤보의《형정도첩(刑政圖帖)》中 한 장면

예전에 사제가 되겠다며 수도원에 들어간다는 아들이 걱정된 어머니가 사주를 보고오셔서 '너는 결국 나라밥을 먹는다더라~'고 하셨다. 그래서였나보다. 정책 연구가로서 주로 지속가능발전이나 공론장 운영 분야의 연구를 수행하며 나라밥을 먹고있다. 특히 '시민참여'에 기반한 정책 연구를 하고 있는데, 그러다보면 시민과 행정의 접점을 잘 만들고, 의사소통을 촉진하고, 결과물을 잘 도출해내도록 하는 역할을 한다.

조선시대에 마당(안뜰)이라는 광장에 백성들이 찾아와 벼슬아치들과 소통할 때 이방??과 같은 누군가가 역할을 했다면, 현대의 행정이 추진하는 정책에 시민들이 참여하고 소통하도록 공론장(광장)을 기획하고 운영한다. 아마 조선시대에 태어났다면 '관아 마당(안뜰) 활동가'나 '공론장 이방'이라고 불렸을지도 모른다.

---

시민참여가 무엇인지, 행정의 광장과 어떻게 연결되는지 살펴보려면 설명이 필요하다. 사실 우리나라는 시민참여라는 분야가 상당히 생소했던 곳이었다. 단순히 행정에 동원되는 것이 아니라 행정과 함께 문제 해결에 나서고 참여하려면 관계가 수평적이어야하는데, 1990년대까지도 우리나라의 행정은 상당한 권위주의 조직이었다. 과거 군사 독재 정부의 강한 권한이 행정 전반에 영향을 미쳤고, 그것이 제도와 문화적으로 이어온 것 같다. 어쨋든 사회의 문제를 해결하는 주체는 국가였고 시민의 참여와 의견을 반영하는 것은 요원했다.

1993년 문민정부 출범으로 군사시대가 종식되었지만 여전히 국가의 힘은 강했다. 일제 청산을 위해 조선 총독부 건물을 철거하게 될 때, 여러 반대 의견이 있었지만 김영삼 전 대통령은 밀어붙여 '폭파' 시켜 버렸다. 물론 국민 정서에 중요한 것이라는 배경이  있었겠지만, 지금으로서는 상상하기 어려운 정부의 힘이었다.

행정은 지금과는 비교할 수 없을 정도로 권위를 가지고 국민들의 문제를 해결해왔고 공무원들은 그 역할을 앞장서왔다. 국민들은 따라야하는 대상이었다.

하지만 점차 분위기가 달라졌다. 국가가 주도하던 사회서비스의 많은 영역이 점차 민간으로 옮겨지는 민영화가 이뤄지기 시작했다. ‘정부는 문제의 해결책이 아니다. 정부야 말로 문제다.’라는 말을 한 사람은 미합중국의 40대 대통령 로널드 윌슨 레이건(Ronald Wilson Reagan)으로 신자유주의라는 경제적 자유를 최우선의 가치로 삼는 기조를 추진했다. 우리나라에서도 세계화추진위원회를 시작으로 IMF 이후에 최고조에 이른다. 시장만능주의라고도 할 수 있는 이 기조는 국가의 신자유주의의 패러다임과 함께 다양한 규제 완화와 국가 서비스의 민영화 정책을 본격적으로 도입하여, 국가가 담당해 오던 다양한 사회적 서비스를 기업의 효율성에 맡기게 되었다.

이제는 누구나 알게 되었지만, 시장 만능주의는 장점보다는 단점이 너무 컸다. 시장의 권력이 과도해지고  사회서비스의 국가 역할이 줄어들면서 빈부격차와 불평등과 같은 여러 사회문제가 심화됐다.
미국의 민영의료보험 제도를 신랄하게 비판한 마이클 무어의 감독의 식코(SiCKO, 2007)를 보면 초반에 이런 이야기가 나온다. '손가락이 2개 잘린 가난한 환자가 병원을 찾았다. 접합 비용이 각각 1만2천, 6만 달러가 나왔다. 결국 비용이 싼 손가락 하나만 붙이고 나머지는 갈매기밥으로 던져주었다. 이 사람은 보험이 없었다. 한국과는 다르게 미국은 의료보험이 민영이라 비용이 너무 비쌌다.' 사람들은 시장에 사회서비스를 맡기는게 옳지 않다는 것을, 손가락을 먹고 배부른 갈매기를 보고 깨닫게 되었다.

국가나 시장 중심의 사회적 문제 해결 패러다임의 실패, 점차 다양해지는 사회문제 해결 요구에 새로운 대안으로 떠오른 것이, 제 3섹터라고도 부르는 시민사회 영역이었다. 손가락을 지키고 싶었던 시민들은 정부가 맡던 역할을 보완하고 사회적 책임을 회피하는 기업을 감시했다. 또 공동체 구성원 간의 신용을 쌓고 시민의 자발적 참여를 통해 사회적 가치 구현하고 사회적 자본을 창출하며, 궁극적으로는 민주주의의 근간을 굳건하게(최신혜, 2019) 하며 정부와 시장의 한계를 보완하려 했다.

물론 시민 참여로 사회문제를 해결하는 것에 대해 한계점도 있지만, 사회문제에 이해관계자이자 당사자인 시민들이 제외되고 행정과 전문가로만 문제가 해결할 경우의 문제가 더 컸다. 또 여러 사례에서 복잡한 세상의 문제해결을 위해 시민이 나서는 것이 효과적이고 효율적이라는 것 증명된 것이다.  

제3섹터에 관해 이해를 돕는 설명
- 중앙정부 또는 지방자치단체가 공공목적을 위하여 경영하는 공공영역을 제1섹터, 영리를 목적으로 하는 사기업을 제2섹터로 구분하고, 제3섹터는 이와는 다른 방식에 의한 법인이자 방법으로서의 공공목적을 위한 시민참여가 이뤄지는 부문이다

-비영리단체, NGO(NPO), 공익법인(사회복지법인·학교법인·의료법인 등), 사회적기업, 시민단체, 협동조합, 마을기업, 자활 공동체 등으로 부르는 곳들이 모두 제3섹터에 해당한다. 우리나라의 제3섹터 고용 인원은 약 71만5328명, 경제 규모는 GDP의 약 13%로 추산한다
*영국의 경우 제3섹터의 전체 자산 규모가 약 318조원으로 국민 절반(3,100만명)이 관련 분야에서 활동하며, 재무부 산하에 ‘제3섹터청(OCS)’를 두고 있다

---

자, 이제 행정과 시민참여에 대해서 어느 정도 이해가 되었을거라고 생각한다. 이미 해외에서는 다양한 방식의 시민이 참여하는 광장이 운영되며 행정계획 수립, 갈등 조율, 사회주요의제 논의 등이 공론장에서 활발하게 이뤄지고 있다

우리나라도 행정이 주도하는 사회문제해결에서 시민이 참여하거나 주도하는 방식으로의 전환이 점차 이뤄지고 있고, 동시에 법제화를 비롯하여 여러가지 방법으로 광장이 운영되고 진화하고 있다. 대표적으로는 공론조사 방법이나 시민회의, 주요이해관계자그룹 등이 있다.  

---

1. 공론조사

"아무 세대도 손해를 안 보려고하고 10대, 영유아, 세상에 태어나지도 않은 애기들한테 단지 투표권이 없다는 이유로 그 몫을 전가한다는 거 잖아. 진짜 안 쪽팔림?" 슈카월드라는 325만 유튜버가 '어떤' 공론조사 결과를 두고 만든 영상에 달린 댓글이다. 이미 100만뷰가 훌쩍 넘었고, 특히 젊은 층으로 보이는 구독자가 엄청난 비난을 가하고 있다. 위 댓글은 추천을 5천8백개나 받았다.

공론조사(deliberative polling)는 제임스 S. 피시킨(James S. Fishkin) 미국 스탠퍼드대 교수가 1991년도에 개념과 방법을 고안해냈다. 아주 단순히 얘기하면, 사회의 주요이슈에 대해서 관심있는 시민대표자를 선발한 뒤 몇 차례 찬반 등의 의견을 묻는다. 몇 차례의 조사 사이에 참여자들에게 최신 정보를 제공하고 다양한 학습(그룹토론이나 전문가 강의 등)을 한 뒤, 생각의 변화를 함께 살펴보는 것이다.

우리나라에서는 문재인 정부 때의 신고리원전 5·6호기 공론조사 때부터 시작했다. 당시의 시민참여단의 논의 결론을 그대로 수용한 대통령은, 잠시 중단했던 '신고리원전 5·6호기'의 건설을 재개한다.

신고리원전 5·6호기 공론조사 과정과 결과

시민참여단은 3개월 간 활동하며 총 4차례의 공론조사 등을 거쳐 정부에 권고안을 제출했다. 최종 공론조사에 따르면 건설 재개 의견은 59.5%, 건설 중단 의견은 40.5%로 19% 포인트 차이를 보였고 이에의해 신고리 5·6호기 ‘건설 재개’를 결정했다. 건설 재개와 함께 원자력발전 비중을 축소하는 에너지정책을 추진할 것을 권고했다

당시에는 공론조사를 시도하는 것 자체가 큰 이슈가 되었었다. 여러 문제제기가 있었지만 공론조사가 우리나라에서 처음 시도하는 방식의 광장이었기 때문에 국내학술논문, 학위논문, 단행본, 연구보고서 등이 나오며 숙의민주주의 방법론에 좋은 거름물이 되었고 이후에도 사회의 주요 의제를 공론조사로 풀어가려는 시도가 있어왔다.

'처음 봤던 댓글'은 2024년 초에 있었던 연금개혁 공론조사의 결과에 달린 것이다. 500인의 시민을 대상으로  1안은 소위 소득보장안으로 더 내고 더 받기, 2안은 재정안정안으로 더 내고 그대로 받기를 공론조사했고, 최종 결과로 1안이 56.0%, 2안이 42.6%로 소득보장안이 채택되었다.

연금개혁 공론화 과정(자료 : 한겨레)

그런데 이 결과가 여러 논란을 낳은 것이다. 특히 두가지 시나리오 모두 ‘지속가능성’이 결여된 측면이 가장 큰 문제였다. 즉 어찌됐건 애초에 미래세대를 고려해야하는 연금개혁의 목적이 고려되지 않은 것이다. 조사한 두가지 시나리오는 전부 2062~63년이면 연금이 고갈되고 이제부터 태어나는 미래세대의 연금부담을 너무 크게 지우는 내용이었다.
500명의 시민이 참여해서 투표했는데, 이 사람들이 논의를 잘못한 것일까? 아니다 그렇지 않다. 공론조사를 총괄하는 과정에서 1안과 2안의 시나리오 설계를 잘못한거라 추측한다. 애초에 지속가능성이 결여된 틀린 답 안에서 시민숙의단이 논의를 한 것이다.
또 연금개혁은 현안이 복잡하고 단순히 몇가지 시나리오로 특정할 수 없는 주제인데, 단순화시켜서 공론조사를 방법으로 한 것이 이 공론장의 성격에 어울리지 않았다. 게다가 고려해야하는 요소가 너무 많고 학습해야하는 주제도 깊어서 온전한 이해에 기반한 숙의도 쉽지 않다. '이 결과가 그대로 반영되는 것은 아니에요!'라고 말할 수 있지만...아쉬워하는 의견을 피할 수는 없었다.

 그렇다면 연금개혁의 경우는 어떤 방식의 시민참여가 어울렸을까? 따지고보면 공론조사를 포함하여 어떤 공론장 방식이든 정책의 최종 결정에 도움이 되는 정보값을 주는 것도 사실이다. 하지만 '그만큼 자원을 사용할 가치가 있었나요?'라는 질문을 던질 수 있다. 혹시 공론장의 목적이 결정권자들의 책임회피에 있던 것은 아닐까? 아니라고 믿고싶다. 결론으로는 어떤 방법 자체보다는 연금개혁 공론조사는 처음부터 미래세대를 포함하는 지속가능성에 방점을 두고서, 그것을 함의하는 방향으로 공론장을 계속 촉진했어야 한다.

2. 시민회의

아내와 산티아고 순례길을 걷던 때의 일이다. 어떤 날은 걷는 동안 숨을 쉬는 것 조차도 힘이 들었는데, 도착한 알베르게(숙소)에서 온도계를 보니 43도가 찍혀있었다. 바람 조차도 뜨거운 그 날 ‘아, 지옥의 불구덩이가 있다면 그 입구가 이렇게 덥겠구나’싶었다. 게다가 잠깐씩 보게되는 TV에서 이베리아 반도 어딘가가 산불에 휩싸이고 기온이 너무 높아 고통받는 사람들의 뉴스를 계속 보게되었다. 아, 다음 순례길은 어쩌면 기후 문제로 걷지 못할 수도 있겠구나하는 걱정이 들었다.
한국에서도 기후위기에 대해 말을 들었지만 유럽에서는 일상에서 체감되고 있었다. 너무 더워서 bar에 들어갔더니 다행히 에어컨이 나오고 있었다. 앉아있던 한 스페인 할아버지에게 물었더니, '아 이런 더위는 나도 생전 처음이야'라고 말했다.

광장의 기원이 유럽이라 그런지, 유럽국가의 문화 안에는 사회문제를 해결하는 주체로 정부뿐만 아니라 지역사회와 시민공동체의 역할이 있었다. 다만 이런 기후위기로 체감되는 문제가 더 커지니 제도적으로도 시민들의 의견을 반영하는 광장을 운영했다.
대표적으로 영국 기후회의(CAUK)와 프랑스 기후시민회의(CCC)는 2019년부터 지역사회 시민들과 각 분야 전문가들이 토론을 통해 관련 정책을 고안하고 정부는 이를 지원하는 방식으로 운영한 시민광장이었다.

영국 기후회의(CAUK)와 프랑스 기후시민회의(CCC) 활동 결과
추첨으로 구성한 시민들이 여러 주제 학습을 거치며 논의하고 도출한 권고안을 국가에 제출했다. 프랑스 기후회의는 총 149개의 제안을, 영국 기후회의는 556페이지의 최종 보고서를 각각의 의회에 제출했다. 이 중 프랑스는 마르롱 대통령이 146개의 제안을 시행하기로 약속했지만 실제 의회에서는 주요내용이 결여된 법안을 발표해서 시민의회에서 분노했다고 한다.

우리나라에서도 시민회의를 운영하며 시민들이 정책을 제안하는 공론장이 몇 차례 있었다. 특히 유럽처럼 기후위기에 대응하기 위해 여러 기후회의가 발촉하여 운영되기도 했다.

아래 내용에는 없지만 서울시에서 운영한 시민회의도 있다.(자료 : 파이낸셜뉴스)

이중 우리 연구소에서 담당했던 기후시민회의가 두 번 있었는데, 이 시민회의들의 핵심은 ‘탄소중립 녹색성장 기본계획’을 수립하는데 있어서 시민(도민)들의 의견을 수렴하고 반영하는 것이었다. 나는 두 시민회의의 PM이었다.

두 시민회의는 모두 광역지방자치단체가 주최했다. 각각 150명 내외의 도민들을 6~7개 분과로 구성하여 행정, 전문가 등과 협력구조(거버넌스) 속에서 다양한 의견을 도출하고 이를 행정이 반영하도록 촉진하는 것이 역할이었다. 이를 위해서 참여자들을 촉진하고, 워크숍을 기획하여 참여를 흥미롭게하고, 서로 간에 네트워크를 증진하는 등에서 효과적인 결과를 내기 위한 역할이 중요했다. 

또 이 과정에서 몇가지 중요한 점들이 있었다. 우선 시민회의라는 워딩을 쓰더라도 행정이 시민들을 어떻게 바라보고 어떻게 관계맺으려 하는지는 금방 티가 난다. 행정이 시민들을 두고 협력, 보충, 공조의 관계를 맺는지, 억압, 적대, 경쟁의 관계를 맺는지 말이다.

또 참여자들의 입장에서 본다면 가장 중요한 것은 ‘내가 낸 의견이 얼마나 반영될까?’하는 점이다. 아무리 앞서가고 좋은 의견을 낸다하더라도 반영이 안되면 그대로 사라지는 것이기 때문이다. 그래서 가장 처음부터 행정과 협의하며 강조하는 것이 있었다. ‘시민과 도출한 결과값을 얼마나 반영할 것인지’이다. 그것을 처음부터 시민들에게 공유하고 그에 맞춰서 기후회의를 운영했다.

한 광역지방자치단체에서 운영한 기후도민회의

한편으로는 행정에도 시민들이 도출한 결과값의 반영에 대한 명확한 가이드를 주는 것이 도움이 된다. 막연하게 의견을 반영하겠다고 하고 운영하면, 모든 활동 이후 서로마다 생각이 다른 위원들 간에 서로 다른 상으로 인해 결과물을 비롯해서 반영결과에 대해서 불만이 발생하기 때문이다. 그러므로 가능한 것을 정확하게 알아내고 시민들에게 공유하는 것은 무엇보다 중요한 과제였다.

한 시민회의에서는 지자체의 연구원과 행정, 지역사회가 별도 운영위원회를 만들어 소통한 덕분에 처음부터 시민들이 여러 권한을 가지고 운영할 수 있었다. 탄소중립 녹색성장 기본계획에서 다뤄지는 여러 사업들을 직접 검토한 보완 의견, 현재 추진되고 있지 않은 사업과 정책 아이디어, 청년위원들이 별도의 미래세대로서 제시하는 제안의견 등을 도출하고 실질적인 정책 반영이 가능하게 됐다.

하지만 지금까지의 시민회의는 제도적으로 행정에 의존적이라 예산이나 결정권한도 허락을 받아야한다. 하지만 더 앞서가는 정책을 만들고, 이를 위한 활발한 소통의 광장을 운영하기 위해서는 독자적인 예산과 결정 권한을 가져야한다.

우리나라에서 발생하는 여러가지 사회이슈나 갈등, 공론화와 합의가 필요한 것들을 이런 독자적인 권한의 시민의회가 활발하게 다뤄보면 어떨까? 여러 사회 현안을 다루는 공론장에 실질적인 시민이 참여하고, 시민에 의해 모니터링, 토론, 결정 등이 이루어진다면 시민의 광장에서 비롯되는 목소리가 국가운영에 잘 반영되지 않은 현실이 크게 개선하지 않을까?

- 행정은 원래 광장이랑 한 세트에요(2)에서 계속