과학기술정책과정_절차이론
정책행위자간의 상호작용 및 정책형성_과학기술정책학
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이번 시간에는 과학기술정책 과정에 참여하는 정책행위자간의 상호작용을 살펴보고 더불어서 과학기술이라는 domain에서 '정책형성'은 어떻게 진행되는지를 본다. 정책에 참여하는 조직들이 가지는 정책소관 또는 영역domain의 개념을 다룬다. 또한 정책과정에서 정책행위자들로 구성되는 정책공동체 개념을 살펴본다. 이어서 정책과정에서 특정 이슈에 대해 이해관계자들이 갖는 공동체, 네트워크를 서보 비교해 본다. 정책형성론과 정책관리론 그리고 정챙수단론과 정책평가론을 배운지가 얼마 되지 않았는데 이제는 도메인을 정해서 구체적으로 과학기술정책에서 어떻게 적용되는지를 알아본다. 마지막으로 모방에서 혁신으로 라는 책에서 나오는 기술습득의 동태성을 알아보고 마무리한다.
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1. 정책소관과 이해관계자
정책소관은 다소 어려운 단어로 들리지만 우리가 흔히 말하는 '누구의 소관인가'라고 하는 질문과 비슷하다. 정책소관은 다시 말하면 정책영역이라고 할 수 있고 이것은 영어로 domain이라고 한다. 인터넷을 사용할 때도 도메인이 무엇인가를 물어보는 것처럼 정책소관이나 정책영역도 어느 분야에서 정책의 형성과 과정을 볼 것인가가 핵심이다. 이것을 정리해보면 '부처가다룰정책문제,부처가이러한문제해결을위해사용하는업무처리방식, 부처의 정책에 의해 영향을 받는 개인이나 집단 , 이들에게 제공하는 서비스 등의 집합체 의미_최영훈, 1997'이다. 결국 정책은 문제를 해결하기 위해서 범주화를 진행하고 이러한 범주화 안에서 어떤 문제까지 담당할 것인가가 정책소관이 된다. 정책 문제의 기본적인 범주화가 존재하는 것을 의미한다. 따라서 각 영역마다 정책에 대한 대안이 만들어지고 결정되고 집행되고 평가되는 방식이 다를 수 있다는 것을 암시한다.
최근에서는 기술혁신과 같이 사회의 변화에 따른 문제의 양상이 다양한 분야에 영향을 미치기 때문에 정책소관의 영역이 모호해지고 있다. 따라서 정책을 해결하기 위한 다양한 이해관계자가 등장하게 된다. 그런데 이러한 이해관계자들이 어떤 방식으로 구성되는가는 다소 차이가 있다. 크게는 정책공동체와 이슈네트워크로 나누어 볼 수 있다. 정책공동체는 특정 정책영역의 정책결정에 적극 관계하는 행위자들로 구성되고 폐쇄성이 강한 전문가 집단이라고 볼 수 있다. 철의 삼각은 iron triangle by Milton Friedman을 예로 들면 이익집단, 관료조직, 의회의 관련 위원회가 상호 간의 이해관계를 보호하기 위해 밀접한 동맹관계를 형성한 것을 말한다. 비슷하게 군산복합체도 방산업체와 국가, 군의 연결망이 하나의 거대한 정책공동체를 만든다고 할 수 있다. 여기서 당연히 문제는 공동체의 특성에 따라서 잘못된 정책결정을 내릴 수 있다는 것이다.
철의 삼각의 특징
Yishai : 외부환경으로부터 자율성, 참여자들간의 상호의존성, 제한된 참여자, 안정적,폐쇄적
Brown : 3자관계 , 폐쇄적인 결정, 정책갈등의 조용한 해결, 비밀성
이에 반해서 이슈네트워크는 특정이슈에 대해 이해관계를 가진 행정기관, 위원회, 집단, 이해관계자들로 구성된 광범위한 거버넌스라고 할 수 있다. 정책공동체보다는 훨씬 크고, 경제적인 이슈가 될 수 밖에 없으며, 개방적인 참여가 가능하다고 볼 수 있다. 폐쇄적인 철학의 삼각이나 군산복합체와는 다르게 다양한 이해관계자들이 일정하지 않은 상호작용에 유동적인 지속성으로 다양한 이야기들을 수평적으로 다루는 네트워크이다. 네트워크와 공동체의 차이점은 '정체성'이 같은 집단인가와 거버넌스 구조가 수직적인가, 전문가인가 아닌가이다. 광범위한 참여자들에게 다양한 이슈들을 가지고 논의하는 집단이 바로 이슈네트워크라고 할 수 있다. 이슈네트워크를 논문에서 사용하면 연결방 분석이나 정보중첩성, 입법활동의 결과를 회귀분석으로 분석하기도 한다.
2. 정책형성과 정책결정
정책과정에서 가장 시작은 '의제'인 agenda가 무엇인지 파악하는 것에서부타다. 의제에 대한 범위는 다양한 이론과 논의가 진행되고 있다. 아래로부터 올라온 사회적인 문제를 국가에서 공공의제로 설정하고 공공정책으로 다룰 것인가에 따라서 정책의제 설정이 달라진다고 할 수 있다. 의제설정과정은 보통 외부주도형과 정부동원형 그리고 내부주도형과 공고화모형으로 나누어질 수 있다. 이외에도 다른 방식으로 의제설정이 일어나기도 한다. 주요한 내용은 아래와 같다.
Cobb & Elder, 1976T.A.Birkland
의제형성이란 문제 및 대안적 해결책이 공중이나 엘리트의 관심을 얻거나 잃는 과정을 의미하며 의제형성 이해의 핵심이 의제의 개념이다.
의제란 문제들의 집합체, 원인, 상징, 해결책의 이해 및 일반공중이나 공직자들의 주의를 끄는 공적문제의 다른 요소들이라고 정의한다.
의제는 모든 정부수준에서 광범위하게 존재하기 때문에 이러한 광범위한 의제들을 수준에 따라 의제우주agenda universe, 체제의제system agenda, 제도의제institutional agenda, 의사결정의제descision agenda로 분류하였다.
Cobb와 Elder
Cobb와 Elder는 체제의제를 '정치공동체의 구성원에 의해 공중의 관심을 받을 만하고 기존 정부당국의 합법적인 관할권내에 관련되는 일이라고 공통적으로 인지된 논제로 구성된다.
체제의제와 체제우주간의 경계는 기존정부당국의 합법적 관할권의 한도를 나타낸다.
제도의제는 '권위있는 의사결정자의 적극적이고 심각한 고려를 위해 명시적으로 정렬된 항목들의 집합이다'
어느조직이나 사회를 막론하고 시간과 자원이 제약된다는 것은 다룰 수 있는 논제의 수도 제한될 수 밖에 없다는 것을 의미하며, 그에 따라 제안된 수의 논제만이 제도의제에 도달할 수 밖에 없다.
의제의 종류
1. 체제의제 : 일반적인 사회적 문제를 말한다.
2. 제도의제 : 체제 의제 중에 정부가 관심을 보이고 아젠다로 삼는 의제이다.
3. 의사결정의제 : 제도의제 중에서 해결하기로 최종적으로 결정한 의제를 말한다.
Howlett & Ramesh
이를 바 탕으로 Howlett & Ramesh(2003: 137-8)는 네 종류의 창의 유형을 정리하였다. ① 정형화된 정치적 창(routinized political window), ② 자유재량적 정치적 창(discretionary political window), ③ 스필오버 문제의 창(spillover problem window), ④ 무작위적 문제의 창(random problem window)
Kingdon에 의하면 이러한 기회의 창이 열리는 빈도수는 예측이 가능하던 하지 않던간에 극 히 드물다. 그리고 기회가 왔을 때 이를 지나치는 경우도 있다. 그리고 열린 창은 오랫동안 열린 상태로 머무르지 않는다. 만약 기회를 놓친다면 또 다른 기회가 반드시 기다리고 있다 고 주장한다(Kingdon, 1984: 213).
문제의 흐름, 정책흐름, 정치흐름은 체제의제이고, 기회의 창은 제도의제이다.
공중의제 - 기회의창(정부로 들어가는 문) - 공식의제 - 여과장치 - 의사결정의제
기회의 창이 언제, 어떤 상황에서, 누구에 의해서 열리는가는 '정책기업가'의 존재 유무와도 연결되는 부분이다.기본적으로 정책결정은 우선순위를 결정하는 과정이다. 정책결정은 앨리슨의 3가지 유형을 주로 따른다. 합리성을 바탕으로 정책을 결정하는 방법이 있다면 그 반대쪽에는 '정치적인 이해관계'를 바탕으로 정책결정을 할 수도 있다. 이럴 경우 '합리성'보다는 이해관계자들의 권력관계에 따라서 달라진다. 그 중간에 조직관료모형이 있는데 이는 조직이 미리 정한 표준절차나 조직문화에 따라서 정책을 결정하는 것을 말한다. 정책과정의 시작은 정책이 다룰 문제인지 아닌지를 확인하는 정책의제설정, 정책을 통해서 해결할 수 있는 대안을 제시하는 정책형성, 제시된 정책 중에서 우선순위를 정하는 정책결정, 결정된 정책을 입법화하여 국가집행 프로세스로 정하는 정책입법화, 정책을 실제로 집행하는 정책집행, 정책이 집행되는 동안에 다양한 변수를 관리하는 정책관리, 정책이 마무리가 되고 이것을 평가하는 정책평가, 정책이 평가된 결과를 가지고 다음 정책이나 다른 분야에 적용할 것인지를 결정하는 정책환류가 있다.
이러한 정책에 대한 이해를 가지고 과학기술정책에서 우선순위를 어떻게 정하는지를 살펴보자. 과학기술에서는 지난시간에 알아본 것과 같이 기술주도 모델과 수요견인모델로 나누어진다. 기술주도 모델은 말그대로 기술의 발달에 따라서 중요한 정책의제를 정하는 것을 말한다. 예를 들어 요즘 유행하는 생성형AI에 따른 윤리적인 문제와 데이터소유의 문제가 붉어지면 정책결정에서 가장 중요한 것은 기술을 중심으로 기술이 더 발전하도록 결정을 한다라는 판단이 기술주도 모델이다. 이에 반해서 수요견인 모델은 국가와 국민들이 원하는 요소들을 기술보다 더 중요하게 결정의 기준으로 삼는 것을 말한다. 과학기술에서는 기술과 요구 사이에서 정책결정의 우선성이 정해진다고 할 수 있다.
과학기술정책의 우선순위
기술주도 technology push 모델 관점 : 과학기술계의 학구적 호기심, 창의성, 기술적, 학문적 기준
수요견인 demand pull 모델 관점 : 과학기술연구가 국가적 요구 충족 필요_Weinberg, 1960
정책결정에 대해서 중요한 요소는 바로 합리성이다. Diesing은 1962년 논문에서 합리성을 5가지로 정리한다. 보통 합리성은 기술합리성, 경제합리성, 사회적 합리성, 법적 합리성, 정치적 합리성으로 구분된다. 기술합리성은 기술이 만들어지는 과정에서 논리와 물리, 화학과 수학적인 원인결과가 규명되는 것을 말한다. 경제합리성은 편익과 비용을 중심으로 편익을 높이는 방향으로 선택을 하는 것을 말하며, 법적 합리성은 법의 이념에 따라서 정의, 합목적성, 안정성을 기반으로 결정하는 것을 말한다. 또한 정치적 합리성은 정치의 기반이 민주주의를 기반으로 가치 중심의 결정을 하는 것을 말한다. 최근 사회적으로 생태적 합리성이 중요해지는데 이것은 생명체에 대한 이해를 바탕으로 생명체와 인간 그리고 환경의 연결관계를 고려하면서 결정하는 것을 말한다.
사회적 합리성은 사회적으로 공유되는 규범적-인식적
믿음 체계(socially shared normative-cognitive belief system)를 말한다
3. 정책결정과 거버넌스
거버넌스는 거버넌트라는 정부가 독단적인 결정자가 아니라 다양한 이해관계자들의 의견을 조율하여 사회문제와 공공의제를 더 효과적으로 해결하기 위해 수평적인 연결망을 갖는 것을 말한다. 거버넌스의 종류는 다양하게 있지만 핵심은 정부의 역할이 집행에만 있지 않고 의견수렴과 함께 다양한 효과를 내기 위한 방법으로 드러내는 과정에서 등장했다는 것이다. 과거에는 정보가 부족하고 권력이 편중되어 있었기 때문에 결정에 대한 기회비용과 거래비용을 생각할 수 없었다. 그러나 통신의 발달과 정보기술의 성장으로 다양한 데이터와 정보가 빠르게 공유되고 시민들을 비롯한 연구집단과 기업들이 정보를 생산하기도 하고 확산하기도 한다. 더불어서 사회의 변화가 예측불가능하고 애매모호한 영역에서 일어나기 때문에 정부는 정책을 결정하는데 있어서 시민과 대학, 기업이 참여하는 방식으로 거버넌스를 만든다. 거버넌스의 유형은 아래와 같다.
거버너스의 등장배경
통치패러다임은 기본의 모던 국가에서는 정부가 정책을 결정하고 집행하며 그 대상은 국민이라는 일반적인 것이었다. 그러나 내적도전이 일어난다.
특히 1970년대 석유파동 이후에는 스테그플레이션이 등장하면서 케인지안 복지국가의 위기가 도래했다. 재정적자의 심화는 통치불능과 과부하의 논제가 붉어지기 시작했다.
이러한 문제점들을 급고하기 위해서 뉴라이트가 등장하게 되었다.
뉴라이트라는 것은 시장원리를 채택하고 정부는 가능하면 그 규모를 축소하는 것을 뜻한다.
외부적인 도전은 세계화와 정보화가 이루어지면서 정부가 가지고 있던 권위들이 붕괴되기 시작한다.
이와 함께 시민의식의 성장과 시민사회의 성장으로 비판적인 시민이 등장하면서 외적 정부패러다임의 질서가 깨지기 시작한다.
포스트모던국가와 거버넌스
후기근대국가에서는 정부와 국민이 함께 정책을 결정하고 집행하는 새로운 패러다임이 등장했다.
일반적으로 협치는 통치에 반대되는 개념으로 govenance라는 개념으로 사용하고 있다.
거버넌스의 개념정의
Rhodes, 1997 : 다스림의 새로운 과정으로서 상호의존, 자원교환, 게임규칙과 국가로 부터 유의미한 자율로 특징지어지는 스스로 조직화하는 네트워크라고 할 수 있다. 거버넌스는 최소한의 국가, 기업거버넌스, 신공공관리, 좋은 거버넌스, 사회적-사이버네틱스 체계, 자기조직화적 네트워크로 구성된다고 주장했다.
Pierr, 200 : 20세기 후반에 새롭게 국가 등장함에 따라 국가의 외적 환경에 대한 적응의 경험적 표시로서 거버넌스를 이야기하며, 사회체계의 조정에 대한 개념적 이론적 대표를 의미한다. 대부분 이 조정과정에서 국가의 역할을 의미한다.
4. 정책기획과 과학기술
보다 나은 수단으로 정책목표를 달성하기 위하여 장래의 행동에 관한 일련의 결정을 준비하는 과정인 정책기획은 정책의 설계와 그 목표들 간의 관계를 구체화하는 정책졀정과 이를 집행하기 위한 관리기획 또는 운영기획 모두를 포함하고 있다.(노화준, 2003) 기획planning은 목표형성과 이에 따른 집행과정에서의 체계적인 결정을 포함하는 의사결정과정을 말한다. 일반적으로 기획과정은 거시계획 창출creating the acro-plan과 계획채우기 과정filling in the plan으로 구분된다.(Caiden & Wildavsky, 1974) 전자에는 예측 등에 의한 신중한 선택과 방향 설정이 포함되고, 후자에는 각종 계획을 달성하기 위한 과제의 제안, 우선순위에 입각한 평가, 그리고 거시계획으로의 각종 과제들의 통합 등이 포함된다. 계호기이란 일밙거으로 이러한 기획의 결과물을 가리킨다.
Dror의 기획에 관한 정의
1. 기획은 하나의 과정process 즉, 계속적인 활동이다. 계획은 장래의 행동을 위한 설계design 그 자체이며, 과정으로서 기획과 구별되어야 한다.
2. 기획은 준비과정preparing과정이다. 기획은 더 나은 결정을 위한 시안을 작성하는 과정으로, 채택하고 집하는 것과는 별개 기능이며, 따라서 기획기능은 대표적인 참모기능staff function에 속한다.
3. 기획은 일단의 복합적인 결정을 대상으로 한다. 기획은 한 묶음set의 결정을 다룬다. 다시 말하면 기획은 복합적인 것을 다루는 것이고 체계적으로 연결되어 있고 투자나 추진일정 면에서 우선순위가 요청되는 것들이다.
4. 기획은 행정지향적인 활동이다. 기획은 실천과 행동을 통한 문제의 해결이나 현실 개선에 목적이 있으며, 이러한 의미에서 순수연구나 교육훈련활동과 구별되어야 한다.
5. 기획은 미래지향적인 활동이다.
6. 기획은 목표를 성취하기 위한 활동이다.
7. 기획은 효율적인 수단을 강구하는 과정이다. 목표와 수단관계는 기획과정의 기초가 된다.
과학기술정책의 대표적 기획과정은 정부가 연구를 기획하고 혁신 기술을 개발하는 과정에서 나온다. 이른바 R&D 기획과정에서 드러난다. 2006년에 KISTI에서 발표한 국가연구기획 가오하를 위한 구축방안을 참고해보면 연구개발 목표를 설정하고, 이들 목표에 도달할 수 있는 방법적으로 결정하는 과정을 다이어그램으로 표현해 놓은 것을 볼 수 있다. 정부의 R&D기획 활동은 가지로 구분해 볼 수 있다. 그것은 국가차원, 부처차원, 사업과 프로그램 차원, 과제 및 프로젝트차원이다. 조기경보 시스템을 통해서 문제를 인지하고 문제를 해결하기 위해서 목표를 설정하는 과정에서 자료수집과 분석이 일어나며 동시에 미래에 대한 전망 즉, 비전이 생긴다. 이러한 비전을 이루기 위한 미션이 바로 대안탐색과정에서 도출된다. 다양한 대안 중에서 도출된 최선안을 채책하여 집행하고 피드백하는 과정 전반이 정부의 기획과정이라고 할 수 있다.
정부의 연구기획 수준
정책기획 policy planning : 국가 R&D 목표설정과 포트폴리오 및 자원배분, 과학기술 기본계획, 생명공학 육성 기본계획등, 국과위 & 부처 (과기부 / 산자부 / 정통부)
사업기획 program planning : 프로그램 목표설정과 수단관리 및 배분, 21세기 프론티어사업, 중기거점 기술개발사업, 부처& 연구관리 전문기관
과제기획 project planning : 프로젝트 목표설정과 수단관리 및 배분, 공장자동화센서개발, 공학용해석소프트웨어 개발, 연구관리 전문기관
기획과정에서 사업의 성공을 보장하는 효과적인 방법은 국제개발협력에서도 자주사용하고 있는 논리모형 즉 Logframe이다. 다른 이름으로는 logic model이라고 한다. 논리모형은 프로그램을 투입-활동-산출-결과의 4가지 단계로 나누어 보는 것이다. 논리모형이라고 부르는 이유는 이 4단계의 관계가 서로 논리적으로 이해되어야 한다는 것이다. 따라서 이러한 논리모형은 3E(economty, efficeincy, effectiveness)를 극대화시키는 목표를 가지고 있다. 프로그램과정에서 논리모형을 사용하게 되면 프로그램의 기획, 집행 및 관리, 그리고 평가기능을 조직화하고 체계화하는데 크게 도움이 된다.
논리모형의 전개과정
기획도구로써 프로그램의 설계외 획 단계에서는 프로그램 전략을 개발하고 개념과 접근방법을 이해관계자에게 명화갛게 설명 및 예시할 수 있는 능력을 향상시키는 역할을 한다.
프로그램의 집행과 관리단계에서는 관리층의 관심을 집행과 결과에서 가장 중요한 우선순위에 두도록 지원한다.
평가단계에서 평가의 설계, 절차 및 사용에 대한 정보와 평가지표에 대한 체계적 정보를 제공한다.
5. 기술연구기획이란 무엇인가?
그렇다면 이제 기술에 관련해서 연구가 어떤 방식으로 기획되는지를 알아보자. 기획은 사후대응중심의 기획이 있고 미래에 대해서 사전 대응 중심의 기획이 있다. 또한 기술연구의 계획에서 KISTI나 KISTEP의 역할에 대해서 정리해본다. 앞시간에 배웠던 기술주도의 정책흐름에서 어떻게 연구기획이 일어나는지를 알아보자.
5. 모방에서 혁신으로 feat. 이윤수
이윤수 교수님의 '모방에서 혁신으로'라는 책은 개발도상국이 가진 기술의 한계를 극복하기 위해서 '모방'전략을 취하는 사례들을 잘 보여준다. 특히 한국적 상황에서 기술습득의 동태성(1960에서 1995년까지 국내 기업의 기술학습에 대한 동태적인 과정)은 한국이 현재의 기술 선진국ㅇ로 도약할 수 있었던 요인을 잘 보여준다. 기술능력은
기술능력 : 일정 시점에서의 조직능력의 수준
기술학습 : 기술능력을 획득하는 동태적인 과정
기술능력 = 흡수능력 : 기존 기술을 흡수하고 사용함은 물론 이를 약간 바꾸거나 변화시킬 때에 기술지식을 효과적으로 활용할 수 있는 능력
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0. 나오기
오늘은 과학기술정책과정에서 정책학의 관점에서 절차이론을 살펴보았다. 어떤 것을 정책으로 선정할 것인지에 대한 시작이 정책아젠다인 정책의제 설정이라면 기술과 과학분야에서 정책아젠다로 떠오르는 것은 시대적인 사회변화와 기술의 변화가 각각 과학기술정책의 변화를 유도한다고 볼 수 있다. 특히 기술을 주도로 하는 정책흐름과 사회의 수요를 중심으로 하는 정책흐름에 따라서 정책의 목표가 달라지는 것을 볼 수 있다. 모방에서 혁신으로라는 책에서는 개발도상국에서 기술이 부족한 상황에서는 다른 나라의 기술을 수입해서 경제성장을 이루려고 하는 추격경제의 양상을 보이다가 일정한 역량이 성장하게 되면 혁신이 일어난다는 것을 볼 수 있다. 그러니깐 우리나라가 1960년대에는 개발도상국의 관점에서 기술을 수입해서 추격경제의 양상을 따르다가 2000년대가 넘어가면서 스스로 기술을 만들어내는 혁신경제로 넘어갈 수 있다는 것이다. 이렇게 정책과 과학기술이 연결되면 국가가 어떤 방식으로 미래를 내다보고 현재를 준비해야할지에 대한 전략이 나오게 된다. 이제 제 5차 과학기술기본정책을 살펴보면서 국가전략과 미래에 대해서 알아보자.
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