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Feb 26. 2023
공공부문의 균형인사
KBS 드라마 ‘직장의 신’을 기억하시나요? 2013년 KBS에서 방영했던 오피스 드라마입니다. 저는 드라마의 등장인물 중 정주리(정유미 배역)가 직장 내에서 겪은 여러 경험에 대해서 주목하고자 합니다.
출처: KBS 드라마 직장의 신정주리는 지방대 출신, 여성 등 사회적으로 상대적 약자인 배경을 가지고 있습니다. 정주리는 와이장이라는 회사에 계약직으로 취직을 하게 됩니다.
정주리는 와이장에 취직한 후에도 회사 내에서 다양한 차별을 받게 되는데요.
출처: KBS 드라마 직장의 신그중 기억에 남는 에피소드는 정주리 본인이 노력을 통해 훌륭한 기획안을 작성하고 사내 공모전에서 입상했음에도 불구하고 계약직이라는 이유만으로 기획안에 대한 공은 정규직 직원이 가져가게 되는 내용입니다. 이 처럼 직장 내에서 사회적 약자라는 이유만으로 다양한 차별을 받고 있는 정주리의 내레이션은 우리로 하여금 많은 생각을 하게 해 줍니다.
<정주리 내레이션>
‘누구나 한때는 자기가 크리스마스트리인 줄 알 때가 있다. 하지만 곧 자신은 그 트리를 밝히던 수많은 전구 중에 하나일 뿐이라는 진실을 알게 된다. 그리고 머지않아 더 중요한 진실을 알게 된다. 그 하찮은 전구에도 급이 있다는 것을.’
[KBS 드라마 직장의 신 중에서]
들어가며
위에서 언급했던 바와 같이 와이장이라는 화사 내에서 정주리는 상대적 약자인 지방대 출신, 여성 등의 배경을 가지고 있습니다. 실제 이와 같은 배경으로 인해 여러 차별을 받기도 합니다. 하지만 이와 같은 인적 배경은 직장 내 좋은 인재를 가늠하는 절대적 기준이 되어서는 안 됩니다.
출신학교, 성별 등 인적 배경과 높은 성과 창출 간에는 상관관계가 없으며 공공부문의 경우 다양한 구성원의 요구를 수렴하여 이를 정책(또는 사업)에 반영해야 하기 때문에 다양한 인적 배경으로 이루어진 구성원을 보유한 공공조직은 오히려 장려되어야 합니다.
행정학에서도 대표관료제, 적극적 고용개선 조치, 다양성 관리 등의 이론적(또는 정책적) 논의를 통해서 조직구성원의 다양성에 대해 지속적으로 고민을 해왔습니다. 이 3가지 이론(또는 정책)의 공통점은 관료제의 대표성 및 대응성 강화를 위해 조직구성원의 다양성을 긍정하며 더 나아가 상대적으로 소외받는 조직구성원에 대해 우대 조치를 시행하는데 긍정적인 입장을 취한다는 것입니다.
실제 우리나라 중앙정부, 지방자치단체, 공공기관 등에서도 다양한 정책대상자의 요구를 수렴하고 관료제의 대표성을 강화하기 위한 목적으로 균형인사 정책을 시행하고 있습니다.
이번 챕터에서는 우리나라 사회구성원의 다양성이 증대됨에 따라 앞으로 더 중요하게 될 공공부문의 균형인사에 대해서 살펴보고자 합니다. 세부적으로 균형인사에 대한 이론적 근거, 균형인사 관련 실제 정책, 정책성과 등을 살펴보도록 하겠습니다.
1. 균형인사의 이론적 근거
1) 대표관료제(Representative bureaucracy)
대표관료제를 처음 제안한 사람은 킹슬리(D. Kingsley)입니다. Kingsley는 실적주의(실적주의: 공무원의 능력, 성적, 자격 만을 기준으로 평가하는 주의)의 책임성 부족에 대해서 공감하고 이를 보완하기 위한 방법으로 대표관료제 도입을 주장하였습니다. 대표관료제(representative bureaucracy)는 정부 조직을 지역, 성별 등 사회구성원의 인구통계학적 비율에 맞춰서 구성하며 이를 통해 각 이해 집단의 이해관계가 공정하게 반영될 수 있게 하려는 조직을 의미합니다(최창현, 2019). 대표관료제 도입을 옹호하는 사람은 관료제 내 인종, 출신지역, 성별 등이 사회구성원의 인구통계학적 특성을 반영하여 구성될 경우 관료제 대표성과 책임성이 증진됨을 강조합니다. 대표관료제의 학자별 정의는 크게 다르지 않으며 대표관료제에 대한 학자별 정의를 살펴보면 다음과 같습니다.
대표관료제에 대한 학자별 정의2) 적극적 고용개선 조치(Affirmative action)
적극적 고용개선 조치(Affirmative action)라는 용어는 1961년 미국 J. F. Kennedy 정부 시절 처음으로 등장하였습니다. 이후 1964년『민권법』제7편을 통해 피부색, 인종, 국적, 종교, 성별 등에 대한 차별금지가 명문화되고 민간 및 공공부문에서 고용의 평등을 보장하기 위해 필요할 경우 적극적 조치를 취할 수 있도록 명기하여 적극적 고용개선 조치가 본격적으로 시행되기 시작하였습니다. 1965년에는 존슨대통령 정부가 케니디 대통령의 적극적 고용개선 조치 정책을 이어받고 그 정책 기조를 강화하였습니다. 적극적 고용개선 조치는 과거로부터 이어져 온 불평등한 인사관리로 인해 조직 내 소외되어 온 여성, 장애인, 지역인재 등 소수집단을 적극적으로 공직에 임용하는 정책을 지칭합니다.
3) 다양성관리(Diversity management)
사회구성원 다양성이 증대됨에 따라 조직구성원의 다양성에 대한 관심도 점차 증대하고 있습니다. 또한 조직관리 차원에서는 구성원의 다양성을 관리하기 위한 다양성 관리(Diversity management)가 특히 강조되고 있습니다. 다양성 관리란 조직의 생산성을 높이기 위해 조직 구성원의 다양성을 인정하고 각 구성원이 가지고 있는 능력을 발휘할 수 있도록 조직의 시스템과 핵심적인 문화를 수정하도록 관리하는 것을 의미합니다(Thomas, 1991). 미래에도 사회구성원 다양성이 지속적으로 증대됨에 따라 조직 차원의 다양성 관리는 향후에도 계속 강조될 것으로 예상됩니다. 다양성관리에 대한 학자들의 정의를 살펴보면 다음과 같습니다.
다양성관리에 대한 학자별 정의2. 우리나라의 균형인사 정책
과거 공공부문의 실적주의 원칙에 의거한 인사원칙에서 벗어나 조직구성원의 다양성과 대표성을 고려하고 사회적 형평성을 제고하는 인사에 대해서도 관심이 커지기 시작했습니다. 이에 따라 통합인사를 위한 다양한 법적 근거 마련과 정책 시행을 통해 사회적 소수 또는 약자의 공공부문 진출을 늘리기 위한 다양한 노력을 시행하고 있습니다. 이에 대한 정부조직, 공공기관의 정책적 노력을 살펴보고 해당 정책에 대한 성과를 추가로 살펴보도록 하겠습니다.
1) 중앙정부·지방자치단체 균형인사 정책
중앙정부와 지방자치단체는 2005년 『국가공무원법』, 2007년 『지방공무원법』을 개정하여 균형인사 정책 수행을 위한 법적근거를 마련하였습니다. 또한 2008년에는『균형인사지침』을 제정하여 균형인사 정책 수행에 필요한 세부 가이드라인을 마련하였습니다(2022, 인사혁신처).
출처: 인사혁신처, 2022 공공부문 균형인사 연차보고서균형인사 정책의 법적근거와 세부가이드라인이 수립된 이후 균형인사의 중장기적 정책 시행을 위해 인사혁신처는 2018년 6월『제1차 균형인사 기본계획(2018~2022)』을 수립하였습니다. 각 기관은 균형인사 기본계획에 따라 기관별 시행계획을 수립하고 인사혁신처는 매년 분기별로 균형인사 실적 점검을 실시하고 있습니다(2022, 인사혁신처). 1차 균형인사 기본계획은 2022년으로 완료되었으며 올해 2023년에는『제2차 균형인사 기본계획』을 수립하고 균형인사 고도화를 위한 정책을 시행할 예정입니다.
이 외 인사혁신처는 균형인사의 성과공유를 위해서도 힘쓰고 있습니다. 2019년부터 매년 '균형인사 성과공유대회'를 개최하여 중앙부처, 지방자치단체, 공공기관 기관 중 균형인사 정책을 모범적으로 추진한 기관의 우수사례를 공유하고 있습니다. 인사혁신처는 이와 같은 성공 사례 공유를 통해 공공부문의 균형인사 공감대 형성을 지속적으로 확산시키고 있습니다.
2) 공공기관 균형인사 정책
2-1) 양성평등 정책
『남녀고용평등과 일·가정 양립 지원에 관한 법률』, 『남녀고용평등과 일·가정 양립 지원에 관한 법률 시행령』에 의거하여 고용노동부와 노사발전재단이 매년 적극적고용개선조치 실적을 검토하고 있습니다. 고용노동부와 노사발전재단이 시행하는 적극적 고용개선조치는 균형인사 중 양성평등을 다루고 있습니다. 해당 정책을 통해 현존하는 남녀 간 고용차별을 없애고 고용평등을 촉진하고 있습니다.
적극적 고용개선조치 제도의 적용대상은 공공기관, 지방공사, 지방공단이며 민간기업의 경우에도 일정 인원 이상 상시근로자를 고용하고 있는 기업은 해당 제도에 포함됩니다. 산업별·규모별로 「남녀고용평등과 일·가정 양립 지원에 관한 법률 시행규칙」에 따른 기준에 미달하는 기관에 대해 제도 개선을 위한 시행계획을 접수받고 계획에 따라 고용개선 조치를 이행할 것을 요구하고 있습니다.
2-2) 장애인 고용 정책
『장애인고용촉진 및 직업재활법』, 『장애인고용촉진 및 직업재활법 시행령』에 의거하여 고용노동부와 한국장애인고용공단이 매년 장애인 고용계획 및 실시상황을 검토하고 있습니다. 해당 법률 및 시행령에 의하여 고용노동부와 한국장애인고용공단은 지방자치단체 및 공공기관이 장애인을 3.6% 이상 의무적으로 고용하도록 하고 있습니다.
지방자치단체 및 공공기관 중 지정된 의무 고용률(3.6%)을 채우지 못하는 기관은 법에 따라 부담금을 신고·납부하도록 하고 있습니다. 공공기관은 장애인 의무 고용률을 충족시키기 위해 장애인 제한 채용 전형을 실시하거나 공개 채용 시 장애인을 대상으로 5~10% 가점을 부여하는 등 장애인이 공공기관에 채용될 수 있도록 다양한 제도를 시행하고 있습니다.
2-3) 지역인재 채용 정책
공공기관의 지역인재 채용은 크게 두 가지 정책으로 추진되고 있습니다. 첫째는『혁신도시 조성 및 발전에 관한 특별법』에 따른 혁신도시 지역 이전 공공기관의 지역인재 채용이며, 둘째는 『지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률』에 근거한 비수도권 인재 채용입니다.
첫째 지역인재 채용은 '이전 지역인재 채용'이라 하며, 일정 비율을 혁신도시 등 지방으로 이전하는 126개 공공기관(2021년 12월 기준)이 그 대상입니다. 해당 기관은 지역인재 채용 비율을 다년에 걸쳐 최종적으로 30%까지 채워야 합니다.
둘째 지역 인재 채용은 '비수도권 지역인재 채용'이며 모든 공공기관이 그 대상입니다. 2017년부터『지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률』,『 지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률 시행령』을 토대로『공공기관의 운영에 관한 법률』의 적용을 받는 공공기관은 총 신규채용 인원 중 35% 이상을 지역인재로 채용할 것을 권고받고 있습니다(민경률, 2022).
3. 공공 부분(정부조직, 공공기관)의 균형인사 정책 성과
3-1) 양성평등 정책 성과
출처: 인사혁신처, 2022 공공부문 균형인사 연차보고서‘18년 내 모든 중앙부처에 여성 고위공무원 1명 이상 임용을 추진, 고위공무원 후보자 2~3 배수 추천 시 양성 모두 포함 원칙 시행, 중앙선발시험위원회 여성위원 비율 확대 실시 등으로 ‘21년 고위공무원단 여성 10%, 본부 과장급 여성 24.4%를 달성하였습니다. 이외에도 육아휴직 경력인정 확대, 모성보호시간 확대, 부부 동일거주 지역을 위한 보직관리 원칙 등을 통하여 여성이 일과 생활 내에서 균형을 유지할 수 있도록 근무조건을 개선하고 있습니다(인사혁신처, 2018).
3-2) 장애인 정책 성과
출처: 인사혁신처, 2022 공공부문 균형인사 연차보고서정부는 7·9급 공채 장애인 구분모집을 법정 의무고용 비율의 두 배 이상 선발, 의무고용률 60% 미만 기관 명단 공표(연말), 중증장애인 채용 시 정원 외 초과현원 인정 등을 통해 장애인의 신규 채용이 효과적으로 이루어질 수 있도록 독려하였습니다. 장애인 채용 제도 외에도 장애인 근무환경 개선, 장애인 친화적 조직문화 조성 등을 실시하였습니다.
그 결과 2021년 장애인 신규채용 실적이 지방자치단체는 주춤하였지만 중앙부처는 2020년 대비 8.16% 증대되었습니다. 공공기관 2021년 장애인 신규채용 실적의 경우에도 장애인 제한경쟁, 장애인 채용 시 우대 정책 등을 통해 2020년 대비 20.78% 증대되었습니다.
3-3) 지역인재 정책
출처: 인사혁신처, 2022 공공부문 균형인사 연차보고서중앙정부는 특성화고 등 지역인재 9급 수습직원 선발, 지역인재 7급 수습직원 선발 제도 확대 등을 통해 2020년 대비 2021년 채용 인원이 크게 증가한 것을 살펴볼 수 있습니다. 이와 같은 지역인재 채용으로 정부는 지역대표성을 강화할 수 있을 것으로 기대하고 있습니다. 공공기관도 지방이전 공공기관의 연도별 지역인재 의무채용 비율을 2022년까지 30% 의무화함에 따라 지방 이전하는 많은 기관들이 지방인재를 채용하고 지역대표성을 강화하기 위해서 지속적으로 노력하고 있습니다.
나가며
균형인사 정책은 서론에서도 언급했던 바와 같이 관료제가 대응성과 대표성을 갖기 위해 반드시 필요한 제도입니다. 균형인사는 문재인 정부에서 내세운 대표적 국정과제이기도 했습니다. 본문에서도 언급했던 바와 같이 2018년 『제1차 균형인사 기본계획(2018~2022)』을 통해 중앙정부 및 지방자치단체, 공공기관 평가 시 균형인사 실적이 지속적으로 반영되어 왔으며 평가체계를 통해 중앙정부, 지방자치단체, 공공기관 모두 양성평등, 장애인, 지역인재 관련 지표가 지속적으로 상승되어 왔습니다.
균형인사는 이와 같은 정책적 중요성에도 불구하고 중장기적 시각으로 성공하기 위해서는 부수적으로 고려해야 할 사안들이 있습니다. 먼저 균형인사제도와 실적주의 충돌 논란, 역차별 논란에 대한 국민과 구성원의 논의와 합의가 앞으로 더 필요할 것으로 보입니다. 이와 같은 논란을 극복하기 위해서는 균형인사제도가 궁극적으로 국민에 대한 관료제의 대응성과 대표성을 증진시키기 위한 필수적 제도라는 점을 조직 내외로 인지시키고 이에 동의할 수 있도록 노력해야 합니다.
출처: 세계일보, 2021, 여성·지역인재 채용 크게 늘었지만… 역차별 정서도 팽팽이와 함께 균형인사제도의 우선순위 논의 또한 이루어져야 합니다. 위 그래프에서 확인할 수 있는 바와 같이 인사행정학회가 2021년 8월 일반국민 3,914명과 중앙부처 공무원 490명, 인사담당 공무원 50명을 대상으로 설문조사한 결과에 따르면 일반국민, 공무원, 인사담당 공무원 간 균형인사제도 우선순위에 대해 인식차가 있는 것으로 나타났습니다. 균형인사의 궁극적 목표가 국민에 대한 대표성과 대응성 강화에 있음을 생각해 보았을 때 일반국민과 공무원 간 균형인사제도 인식의 간극은 반드시 극복되어야 할 문제입니다.
장기인 관점에서 균형인사제도가 성공적으로 수행되기 위해서는 위에서 언급한 균형인사제도와 실적주의 관계에 대한 논란, 역차별 논란, 국민과 공무원, 인사담당자 간 인식 차이 등을 극복하고 사회적 합의를 이룰 수 있도록 조직 대내외 적으로 지속적인 소통과 고민이 필요합니다. 대한민국은 향후 다문화사회로 나아감에 따라 사회구성원이 더 다양화될 가능성이 매우 높습니다. 사회구성원의 다양화는 다시 공공부문의 균형인사제도 중요성을 더욱 강화시킬 것입니다. 변화하는 대한민국 사회에 더 효과적으로 대응하는 공공부문이 되기 위해서는 향후 균형인사제도에 대한 소통과 공감을 더욱 강화시켜야 할 것입니다.
Reference
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유민봉·박성민, 2014, 「한국인사행정론(제5판)」, 박영사
강성철·김판석·이종수·진재구·최근열, 2018,「새인사행정론 」, 대영문화사
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민경률, 2022, 공공기관의 이전 지역인재 채용 목표제에 대한 연구, 재정포럼 308, 한국조세재정연구원
인사혁신처, 2022,「 2022 공공부문 균형인사 연차보고서」
인사혁신처, 2018, 「2018 공공부문 균형인사 연차보고서」
인사혁신처, 2018, 「제1차 균형인사 기본계획(2018~2022)」
송민섭, 정지혜 & 박미영, 「세계일보」, "여성·지역인재 채용 크게 늘었지만… 역차별 정서도 팽팽 [심층기획-文정부 균형인사 3년 성적표]", 2021년 12월 11일.
