복지행정론의 이해
지금까지 공부한 내용들
0. 들어가기
복지국가의 시작은 사실 처음부터 청사진이 있었던 것은 아니다. 시대적 변화에 따라서 적응해간 결과라고 할 수 있다. 영국의 엘리자베스 왕비 시절에는 스피넘랜드법이 있어서 구빈법이 있었지만, 근대적 개념의 복지국가는 아니었다. 산업혁명이 지나면서 유럽의 각국에서는 제 1의 기계의 시대가 시작되었다. 노동력은 자연과 만나는 농사가 아니라, 기계와 만나서 공산품을 생산해 내는 작업의 시대로 옮겨갔다.
복지국가의 태동은 독일의 철혈재상이라고 하는 비스마르크에서부터 시작하였다. 비스마르크는 황제시스템을 유지하기 위해서 노동자들의 혁명을 무마시키는 사회공학을 설계한다. 그것은 다름 아닌 노동자들의 삶 자체를 안정시켜 혁명의 광장으로 나오지 못하게 하는 것이었다. 그 때부터 독일은 다른 나라들보다 빠르게 사회보장제도를 만들어 갔으며, 반대로 1978년 사회주의탄압법을 만들어서 혁명의 불씨를 막았다.
복지국가는 사회주의하에서 가능한가? 아니면 자본주의 하에서 가능한가? 보기에 따라 다르지만, 현재는 자본주의의 한계를 극복하는 관점에서 복지국가가 구현되고 있다. 예전처럼 시장에 대항하는? 복지국가논리는 트렌드에서 멀어지기도 했다.
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복지국가 기원
복지국가라는 말은 영국국교회의 켄터베리 주교였던 윌리엄 템플이 1942년 2차 세계대전 중에 '기독교인의 사회적책임'Christianity and Social Order라는 책에서 독일을 전쟁국가라는 의미에서 warfare state라고 불렀고 영국을 이에 대비되는 복지국가라는 의미에서 welfare state라고 불렀던 것에 기인한다. 독일에서는 1883년 의료보험, 1884년 산재보험, 1889년 공적연금을 선도적으로 도입했다.
1. 국가는 개입할 수 있는가?
복지국가의 철학을 잘 보여주는 서양철학은 아마도 존롤스의 정의론이 아닐까? 복지국가는 어떻게 보면 정의를 가지고 분배를 어떻게 할 것인가의 문제이기도 하다. 그런데 인간에 대한 정의를 먼저 내려야 한다. 서양철학은 먼저 인간에 대한 정의를 세웠다. 그것은 '인간은 누구도 침범할 수 없는 신으로부터 받은 천부인권을 가지고 있다'라는 것이다. 따라서 국가 이전에 인간은 자연상태에서도 태어나는 것 자체로도 천부인권을 가지고 태어난 것이다. 그런데 그 다음이 문제다. 인간은 신이 아니라서, 완전하지 않고 욕망과 욕심 사이에서 다른 사람을 속이고 죽이기도 한다. 반대로 인간은 따뜻한 마음을 가지고 있고, 긍휼의 마음으로 타자를 위해서 희생하기도 하다.
그러나 대체로 '합리적이면서도 상황이나 환경에 의해서 제한된 생각'을 하는 인간을 허버트 사이먼은 '제한된 합리성'을 가지고 있다고 말했다. 누군가는 '휴먼에러'라고 하기도 한다. 인간은 오류를 범하기도 하고, 제한된 정보와 이성 속에서 한계를 가지고 있는 것이다.
이기적인 개인들의 합리적 선택
합리적이고 이기적인 인간 self-interested rational individual
무지의 장막 Veil of ignorance
토론에 의한 합의 Social contract, 사회계약
이러한 인간의 이기심을 해결하기 위해서 일종의 합의가 일어나는데 그것이 복지국가라고 보는 관점이 존재한다. 특히 존롤스에게서 보이는 '무지의 베일'은 자유의 원칙과 차등의 원칙, 기회의 평등의 원칙을 만들어 낸다. 무지의 베일은 누구나 자신의 이해관계를 떠나서 선택을 하게 된다면 '정의롭게 판단'할 수 있다는 것이다. 다음과 같이 존 롤스의 정의론을 통해서 복지국가의 정당성을 구현해 낼 수 있다.
복지국가 정당성
1. 자유의 원칙
타고난 능력을 최댛나 발휘하고 이에 대한 보상을 받을 수 있어야 한다.
유형, 무형의 사회적 부의 창출은 사회구성원 모두에게 이득이 된다.
대한민국의 국민과 북한 주민의 자유는 어떻게 구현되는가?
2. 차등의 원칙
유무형의 불운한 최소수혜자에게 차등적으로 많이 분배해 주어야 한다는 원칙이다.
빈곤선 이하의 저소득자들에게는 차등의 원칙이 적용된다.
사회적 위험에 빠져 소득이 급감하는 실업, 산재, 은퇴, 질병, 출산, 육아의 상황에 있는 사람은 차등의 원칙이 적용된다.
재난적 가계지출로 인해서 빈곤하게 된 사람은 질병치료를 통해서 차등의 원칙이 적용된다.
3. 기회 평등의 원칙
누진세를 보통 기회의 평등의 원칙으로 본다.
사회경제적 취약계층의 아이들에게 자원을 집중하는 것이 기회평등의 원칙에 해당된다.
적극적 우대조치오 이에 포함된다. affirmative action
피기뱅크?
복지국가는 노동과 상부상조, 사회적 연대를 바탕으로 돼지저금통에 저금을 하는 것과 같다. 세금과 보험료를 집어 넣어 놓으면 아픈사람, 어려운 사람, 힘든 사람들은 돼지 저금통 앞에 가서 돈을 받게 된다. 그래서 복지국가는 돼지은행이라고도 부른다.
https://www.eroun.net/news/articleView.html?idxno=21404
2. 한국의 사회보장제도
한국의 사회보장제도는 어떠한가? 노동과 사회적 위험에 따라서 어떤 방식으로 구현되는지 따져볼 필요가 있다. 보통 4가지 정도의 정책이 한국의 사회보장 제도로 자리잡고 있다고 할 수 있다.
1. 소득보장 정책
정상적으로 노동을 해서 소득활동을 하는 사람들 중에서 실업과 같은 사회적 위험에 빠진 사람을 위해서 보장하는 소득보장 정책을 말한다.
산업재해수당, 실업급여, 연금, 출산 전후의 육아휴직급여, 장애연금과 같은 것을 말한다.
2. 기초소득보장 정책
정상적인 노동을 못하는 경우에는 빈곤층으로 전락하게 되는데 이때는 기초소득을 보장해 주어야 한다.
소득이 일정이상 오르지 않아서 소득이 불충분한 경우에는 근로 빈공층에 대한 소득을 보장해주어야 한다.
국민기초생활보장제도, 근로장려세제 EITC
3. 비용의 사회화 정책
정상적으로 노동을 하는데 재난적 지출이 발생한 경우 실질소득이 일시적으로 줄어들게 된다.
이럴 때 비용을 안전하게 보장해주는 기간 동안에 사회가 부담을 하는 것이다. '
건강보험, 공공의료, 장애인 재활 및 치료, 장애수당, 공보육, 아동수당이 이에 포함된다.
4. 적극적노동시장 정책
노동시장에서 요구하는 취업, 직업 역량이나 정보가 부족해서 취업을 못하는 경우는 소득을 올릴 수 있는 정책이 필요하다. 바로 적극적 노동시장정책이라고 할 수 있다.
공공직업훈련, 공옥근로, 국민취업지원제도, 취약계층 창업지원 정책
복지국가는 기본적으로 자본주의 하에서 '노동력'을 기본으로 한다. 따라서 노동력을 상실하거나 제대로 노동력을 발휘할 수 없을 때 복지국가는 그것을 만회하기 위해서 다양한 정책들을 사용하는 것을 볼 수 있다. 결국 한국이든 선진국이든 '일과의 관계'에서 규정하는 것을 말한다.
3. 복지급여의 종류
복지급여의 종류는 급여의 형태에 따라서 현금급여, 현물급여, 바우처제도 등으로 구분해 볼 수 있다. 또한 재원에 따라서 기여형 사회보장제도와 비기여형 사회보장제도로 나우어진다. 먼저 급여의 형태에 따라서 아래와 같이 구분해 볼 수 있다.
1. 현금급여
현금급여는 꼬리표 없이 모든 수급자가 각자의 선호에 따라서 자오롭게 사용가능하다.
이것은 결국 효용이 극대화되는 것을 볼 수 있다.
장점은 당연히 수요에 맞는 효용이 극대화된다는 부분, 낙인효과를 주지 않는다는 부분, 관료제 비용을 절약할 수 있다는 것이다.
단점은 오남용의 가능성이 많고 목적에 맞지 않은 지출이 생길 수 있다는 것이다.
2. 현물급여
현물 급여는 현금이 아니라서 다른 용도로 사용할 수 없기 때문에 정책목표를 달성할 수 있다.
의료서비스나 보육서비스, 장기요양서비스, 공공부조의 의료급여, 주택급여 재활서비스등이 이에 속한다.
장점은 표준화된 서비스로 다른 곳으로의 지출이 불가능하다는 것이다.
단점은 수혜자의 선택의 폭과 자율성이 크게 제한된다. 행정비용이 발생하고, 인프라구축의 비용이 더 많이 들어가는 것이다.
3. 바우처제도의 도입
현금과 현물의 장점을 합쳤다고 볼 수 있다.
현금처럼 쓰되, 용도가 제한된 일종의 쿠폰이라고 할 수 있다.
목표효율성과 선택의 자유를 어느정도 결합했다고 볼 수 있다.
복지급여의 재원에 따라서 기여형과 비기여형으로 나누어진다.
기여형 사회보장제도 : 건강보험, 고용보험, 산재보험, 국민연금, 육아휴직급여
비기여형 사회보장제도 : 공보육, 아동수당, 기초연금, 기초생보, 장애수당/장애인연금, EITC
4. 소득계층별 현금복지급여
한국 10분위 소득계층별 현금복지급여는 아래와 같이 구성된다. 아래 보면 1분위가 빈곤계층이고 10분위가 최상류층이다. 빈곤층으로 갈 수록 기초연금과 기초생활보장이 만항지고, 상류층으로 갈 수록 누진적으로 연금이 많아진다고 볼 수 있다.
한국의 소득재분배 추이는 다음과 같다. 지니계수는 소득불평등을 나타내는 가장 기본적인 지표라고 할 수 있다. 소득분배가 불균형할수록 1에 수렴하고 균형적으로 수평적일수록 0에 가까워진다. 따라서 지니계수가 낮을 수록 0에 근접한다고 볼 수 있다. 시장소득에서 지니계수와 소득재분배에서 지니계수를 비교해 보아야 한다.
가처분소득에서 지니계수가 낮다는 것은 소득재분배가 더 효과를 발휘한다는 것이다. 세금이 많아지거나 소득보장제도가 더 강화되어 급여지금이 많아진 것이다. 
한국은 다른 국가들에 비해서 가처분소득과 시장소득의 차이가 크지 않다. 5. 소득불평등의 이해와 국제비교
아래 비교표를 보자 임금배율에 있어서 한국은 상위 10%가 하위 10%보다 4.5배가 높다는 것을 볼 수 있다. 이것은 임금노동자들의 소득차이이다. 기본적으로 '개인'단위에서 접근하는 것을 볼 수 있다. 그러나 시장소득을 보자. 여기서 시장소득은 세금을 내기 전에 소득이다. 그리고 지니계수는 가구별로 산정한다. 복지급여를 내기 전에, 세금을 내기 전에 소득을 보는 것이다. 가구에는 노인가구, 실업급여를 받는 가구가 포함되어 있을 것이다. 만약 어떤 사회에서 고령화율이 높아서 노인가구가 많다면 시장소득에서 차이가 많이 나게 될 것이다. 소득 재분배가 안좋은 것으로 나올 것이다.
그러나 육아휴직급여, 실업급여 등등이 높아지면 가처분소득의 지니계수는 낮아질 것이다. 다시 말하면 지니계수가 높다는 것은 불평등이다. 위의 표에서 왜? 시장소득에서 유럽국가들이 불평등이 높은가?에 대한 의문이 발생할 수 있다. 그것은 가구소득으로 계산하는 지니계수는 유럽의 노인인구율, 핵가족화 등등의 변수를 대응하면 당연히 지니계수가 높아서 불평등해 보일 수 밖에 없다. 그러나 바로 그 다음으로 가처분소득의 지니계수는 우리나라보다 낮아진다. 그것은 어떤 의미인가? 당연히 세금과 사회보험을 통해서 지니계수가 낮아지고 소득평등이 어느정도 이루어졌다는 것을 말한다.
케인즈의 후예들6. 복지와 경제
복지와 경제활동은 어떤 연결고리를 가지고 있을까? 복지는 경제에 영향을 어떤 방식으로 주는가? 생산과 분배에 영향을 줄 것은 맞지만 서로 상호작용을 하는 과정에서 어떤 효과가 발생하는가? 케인지안 모델과
케인지안 복지국가모델
단기모델 : 케인지안들은 경제가 불황일 때 수요가 부족하다고 말한다. 케인지안의 거시경제관리정책의 수단은 자동안정화 장치이다. 총소비유지와 인플레 압력을 저하시키는 것이다. 이러한 방식은 단기적인 모델이다.
중장기 모델 : 공용량을 증대시킨다. 공교육과 고용서비스,재활이 여기에 포함된다. 노동력의 질제공을 통해서 공보육과 직업훈련으로 생산성을 향상시킨다. 구조조정을 원활하게 하면서 일자리를 창출하게 하는 것이다. 주로 사회서비스 분야이다.
케인지안 모델은 복지지출을 정당화시켜준다.
복지지출은 이 모델에서는 소비를 권장하게 하는 이유는 복지지출이라고 말하다.
생산성이 높아지려면 투자가 늘어나거나 노동량이 적을 때이다
0. 복지국가 역사
지난시간 우리는 정치경제적 관점에서 복지국가는 하나의 결과라고 배웠다. 복지국가는 이념이나 이데올로기가 아니라 정치적인 합의주의와 큰정부의 결과로 만들어지게 된다.
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복지국가의 재편기
1. 복지국각의 경제적 위기
복지국가의 위기 이후에 복지국가는 그 자체로 위기를 겪게 된다. 특히 1973년 석유파동 이후 서구 경제는 스테크플레이션이 발생하면서 경제는 불안정하고 물가가 오르게 된다. 그러면서 사회지출은 늘어나는데 복지지출에 대한 수입이나 경제호황이 이루어지지 않으면서 회계상의 적자가 발생하게 된다.
2. 복지국가의 정치적 위기
따라서 사회민주주의 정당이 침체할 수 밖에 없었고 이에 반비례해서 보수주의 정당이 크게 성장하게 된다. 소위 말하는 케인지언의 수요중심의 경제에서, 신자유주의 경제적 방식의 시초인 '공급중심'의 통화시장을 만들어가게 된다.
이러한 흐름에서 대처리즘의 영국보수당 정부(79~97), 레이건 이후 미국 공화당정부(81~93), 헬무트 콜의 독일 기민당 정부(82~99)가 대표적으로 공급중심의 경제정책을 실행했다고 볼 수 있다.
북구유럽 보수화 경향 : 스웨덴의 보수 폴딩 내각 (1976~1982/ 1932년 이후 처음으로 사민당 정권 잃음) + 빌트내각(1991~1994), 덴마크의 보수연립정부(82~93), 노르웨이의 보수당정부(81~86)
복지지출을 줄여가고, 연금의 액수를 줄여가는 흐름들이 만들어지게 된다.
통화주의: 스테그플레이션 해결책
공급중시경제학: 과도한 소득보장과 높은 세금 부담에 대한 비판
3. 복지국가의 정치적 위기
현급급여의 소득대체율 인하와 적격성(eligibility) 요건 강화 (연금, 실업급여)하는 정책이 전반적으로 통용하게 된다.
보편복지가 어려운 만큼 선별복지를 위해서 Targeting의 강화하는 전략을 취한다.
국가가 운영하는 국영화에서 개인이나 기업에게 운영권을 맡기는 민영화와 지방화를 통한 분화가 일어난다.
관료제에 대한 병폐도 심각한 효율성의 도전을 맞이하게 되고 '독점'은 경계하되 합리적인 민영화 방안이 제시된다. 따라서 주민들에게는 선택할 수 있는 부분이 강해지는 것 뿐 아니라, 선택을 해야만 좋은 서비스를 받게 되는 결과를 가지게 된다.
사회적인 흐름에서도 남성일인생계부양자 모델 --> 이인생계부양자(맞벌이)모델로 바뀌면서 : 사회서비스 강화가 일어난다.
근로친화적 복지제도 강화: EITC, 적극적노동시장정책
참고: EITC (Earned Income Tax Credit, 근로장려금)
소득자만 혜택을 받게 된다. 다시 말하면 일을 하는 사람에게 보너스를 주는 제도이다.
점증구간, 평탄구간은 근로동기 유발하여 보너스를 제공한다.
점감구간, 제2소득자의 근로유인 감소하면서 보너스를 줄인다.
AFDC (클린턴행정부 때, TANF로 전환)와 Food Stamp는 그대로 유지
한국은 2008년 도입. 국민기초생활보장제도 위 차상위 근로빈곤층 대상 (중위소득 가구까지 대상)
한국의 작은복지국가
우리나라는 사실 서구에 비해서 고령화율이 상대적으로 더디게 진행되고 있어서 서구유럽의 모델을 따르고 있지는 않다. 그 이야기는 공공사회복지지 출의 추이가 유럽처럼 급격하게 증가하지는 않는다는 이야기이다. GDP대비 12%정도의 공공사회복지 지출이라는 것은 그렇게 큰 비중은 아니다. 우리나라가 복지를 한다고 했을 때 OECD에 비해서는 작은 수준의 규모라고 할 수 있다.
그렇다면 한국은 왜 사회보장제도가 늦게 시작되었는가?
한국은 왜 지금도 이렇게 복지사회지출 수준이 낮은가? 어떤 역사적 과정이 있었는가?
그에 대한 대답은 첫번째로 '산업화'가 다른 나라에 비해서 느리게 진행되었다. 한국전쟁 이후에 한국이 산업화로 인해서 경제성장률이 최고점을 찍은 것은 1970년대 이후이다. 이 당시 복지국가는 이미 산업화 이후에 복지국가 위기를 겪고 있을 때였다.
그럼에도 불구하고 한국은 '제조업' 분야가 빠르게 성장하였다.
한국사회에서 산업화의 모델은 다음과 같다.
원래 아무것도 없는 나라들이 산업화를 이루기 위한 전초 단계는 '산업대체산업'이다. 다시 말하면, 수입해서 쓰는 물건들을 자국에서 생산하기 위한 공장과 제조업의 증가이다. 이승만대통령 때까지는 이런 방식으로 진행되었으나 박정희 정부에서는 '경쟁력'을 위해서 수출주도의 성장을 추구하게 된다.
가격경쟁력을 이루기 위한 수출중심의 산업은 노동생산성을 높이기 위한 임금을 낮추는 정책이 진행된다. 간접노동비용인 사회보험이나 복지비용은 시간을 연기하게 된다. 이러면서 '전태일'의 추락이 나오게 된다.
산업구조는 케인지언니즘의 복지국가와는 다르게 제조업중심의 노동자를 탄생시켰지만, 수출산업화를 위해서 대부분의 계급들을 탄압했다. 복지국가로 발전하기 위한 시도가 느려졌다는 것이다.
노동운동은 노동탄압 속에서 성장하게 되었고 산별노조보다는 기별노조가 성장하는 계기가 된다. 역사적인 경로를 보면 지금 현재의 제도들이 왜 이렇게 설계되어 있는지를 알 수 있다.
기별노조가 되면서 기업에게, 고용주에게 자신이 필요한 부분을 받게 된다. 그러다 보니 국가에 요청하는 복지가 아니라 고용주에게 요청하는 부분이 커지게 된다.
유럽은 단체협상을 산업별 노조에서 하지만, 우리나라는 기업별로 하게 된다. 그래서 귀족노조의 문제가 발생하게 된다.
• Export-oriented Industrialization (EOI)
- Sensitive to labor cost for price competitiveness
- Oppressive to labor and political left
- Atomization of labor movement
- Wage increase < productive growth
- Belated introduction of ‘light’ social insurances
- Tax cuts instead of ‘Tax and Spend’ during industrialization
* “Reaganomics before Regan”
* Low Tax Regime + Low Social Expenditure = Low Baseline for the Take-off of the KWS after the 1987 Democratization
한국은 대통령제 하에서 선거제도를 소선구제 다수대표제를 가지고 있다. 그러다보니 사표가 발생하고 양당제나 일당우위제가 되면서 정치인들이 복지공약은 선심성, 증세에 의한 조건적으로 만들어진다. 한계를 지닌다. 문제인 정부는 소수 부자들에게, 박근혜정부는 증세없이 복지를 이라고 말했지만 사실은 제대로된 효과를 내지 못했다. 앞으로도 그럴 것이다. 선거제도가 바뀌지 않는다면 결국은 해결되는 것 없이 계속 국민들의 염원은 제대로 실현되지 않을 것이다. 이것이 바로 '대통령제 - 양당제 - 소선거구제'가 가지고 있는 구조적인 문제인 것이다.
• Presidentialism
- Nationwide Single Constituency
- Winner Takes All System
- High Visibility + High Accountability
“Caught in the middle between social welfare and unpopular tax increase”
Dual legitimacy / Divided Government
“Tug-of-war between pro-welfare presidents and the conservative National Assembly”
복지부분의 지출은 중앙집권화된 관료제 국가에서 능력주의에서 막힌다. 우리나라와 같이 기재부가 기획과 집행을 모두 가지고 있는 상황에서는 복지와 증세는 여전히 '능력주의'하에서 운영될 것이다. 소극적인 지출이 자연스러운 경제구조는 복지국가의 차원에서는 '잔여주의'정도에 머무를 수 밖에 없을 것이다.
• Centralized State + Meritocracy
• Strong economic bureaucracy(MOSF) over spending bureaucracies
- Vice premiership
- Planning and Budgeting Power
- Constitutional right to be the defender of the State Coffer
“The National Assembly shall, without the consent of the Executive, neither increase the sum of any item of expenditure nor create any new items of expenditure in the budget submitted by the Executive” (Article 57 of Constitution of the Republic of Korea)
“An epoch-making expansion of the Korean welfare state is conceivable only in the case that a pro-welfare majority government is established, in which a progressive president controls the MOSF and the legislature is governed by pro-welfare political forces. Unfortunately, however, such a political alignment is rare in Korea” (p.14)
•Substitution of Public Welfare by Private Welfare
Retirement Allowance (1961) vs. National Pension (1988)
vs. Unemployment Insurance(1995)
Retirement Pension (US-style 401K, 8.33% of entire income)
vs. Public Pension (9% of maximum USD 4,000)
Corporate Welfare vs. Public Welfare
III. 복지정책의 설계_대상자 선택 & 복지급여 유형
복지제도의 설계는 크게는 정치체제와 경제체제의 친화성을 보아야 하지만, 복지정책 내부의 설계에도 신경을 써야 한다. 모든 사람에게 욕구를 충족하기 위한 보편복지에서, 필요한 사람들에게만 주는 선별복지, 그리고 무차별적 보편복지는 욕구에 상관없이 조건없이 제공한다. 방법마다 고려해야할 수준과 조건이 매우 많지만, 오늘은 대상자 선정에서의 효과성과 복지급여의 4가지 유형에 대해서 알아볼 것이다. 물론 이것들 가지고 복지정책을 효과적으로 설정하는 것은 힘들다. 오늘은 어떤 부분을 살펴보아야 하는지 살펴보자.
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복지국가의 3대 할당원리_대상자 선택
복지국가에서는 3대 할당의 원리를 흐름과 함께 생각해볼 수 있다. 선별주의, 잔여주의, 보편주의, 무차별 보편주의(기본소득 보편주의)로 나누어지게 된다. 다음과 같은 알고리즘으로 보면 된다.
욕구 발생여부를 따지는가?
아니다 : 부차별 포변주의 indiscriminate universalism
그렇다 : 소득수준을 따지는가?
욕구여부를 따지고 소득수준을 따지는가? 그렇다 : 선별주의selectivism / 잔여주의Residualism
여기서 중요한 것은 욕구의 정도에 따라서 이렇게 나누어 진다는 것이다.
보편주의의 반대는 사실 잔여주의이다. 잔여주의는 자신이 할 수 있는 것을 다 하고 나서 못하는 것만 국가에게 요청을 하는 것을 말한다.
소득수준으로만 따지는 것을 선별주의라고 한다.
보편주의 vs. 선별주의
보편주의vs.선별주의
#예산제약성
사회보험vs.일반조세
기초생활보장제도생계급여?
장애연금(1,2,3급중증장애+1인소득인정액1,220,000원이하)?
기초연금(하위70%포괄vs. 상위30%배제)?
아동수당?
건강보험?
국민연금?
국민연금+기초연금?
(전국민)기본소득
# 프로그램수준vs. 체제(system)수준보편주의
# 재분배의역설(paradoxofredistribution)?(paradox of redistribution)?
1. 복지국가의 3대 할당원리_급여대상
1. 급여대상자의 관점 1 : 보편주의
사회적위험(socialrisks)이나 질병 그리고 연령등에 따라 특정한 욕구(needs)를 지니게 됐다고 판단될 때, 이러한 욕구를 갖고 있는 사람들에게 해당 욕구 충족에 필요한 경제적 능력의 유무를 따지지 않고 급여제공의 대상으로 삼는 경우
특정 욕구를 지닌 모두에게 현금 급여가 지급되고,사회서비스에는 접근성(access)이 보장
-기여(contribution)에 따른 수급권이 발생하는 사회보험의 사각지대에는 조세기반(tax-based) 프로그램이 더해져서 보편주의 완성
- 보편주의적 사회서비스는 접근성(access)제고가 관건
충분한 급여가 동반되지 않는 경우, 보편주의는 선별주의와 마찬가지로 중산층의 사적복지
의존성심화->DualNation문제야기
진정한 보편주의의 실현은 사실 '접근성'에 있다. 아무리 좋은 서비스가 보편적으로 제공된다고 하더라도, 접근할 수 없으면 보편주의라고 볼 수 없다.
2. 급여대상자의 관점 2 : 선별주의
사회적위험이나질병그리고연령등에따라특정한욕구(needs)를지니게된자중에 특정기준에부합하는사람만을급여제공의대상으로삼는경우
- 일반적으로 소득기준에 따라 저소득층을 급여대상자로 삼는 경우
- 욕구의 정도가 높은자를 대상자로(e.g.장애정 도에따른할당)
본래적 의미는 제한된 멤버십(restrictedmembership)
-선별주의+선별주의=(체제수준의)보편주의가능
-사례1: 노태우 정부때 조합주의 방식의 전국민의료 보험실시)
-사례2: 스웨덴의 보편적 노후 소득보장체제=선별적 최저보증연금+기여자에게 연금지급하는사회보험식NDC소득연금 (스웨덴에서는 40%정도 지원이 되기 힘든 노인들에게 제공을 한다. 국가적 최저선을 모두가 받을 수 있도록 셋팅한 것이다. 체제수준에서 보편을 만들면 되고, 프로그램 수준에서 보편을 꼭 해야할 필요는 없음. )
저소득층을 상대로 하는 경우 잔여주의(Residualism)와 일맥상통
-잔여주의 복지국가에서 중산층은 시장에서 복지를 구매
-빈자에 대한 복지급여는 높지 않고 국민최저선(NationalMinimum)만충족
3. 급여대상자의 관점 3 : 무차별 보편주의
기본소득(UBI,UniversalBasicIncome)의 원리로, 사회적 위험이나 질병 그리고 연령등에 따라 발생하는 특정한욕구(needs)여부나 경제적 능력의유무를 따지지 않고, 모든이를 급여 제공의 대상을 삼는 경우
-급여의형태는현물(사회서비스나물품)을제외한현금이며,
-이현금급여(기본소득이라 일컬음)의 대상이 전국민
기본소득이 무차별성을 띠는 이유는 그기원을 사회권적 시민권보다는, 공유부 (commonwealth)에 대한시민권적 권리에서 찾기 때문
-공유부라 함은 인간의 노동이 가해지지 않은 자연 그대로의 상태로 사용가치가 있는 재화
-기술실업(TechnologicalUnemployment)에 따른 일자리없는 사회라는 사회적위험의 보편화/일상화를근거로하기도 함.
보통 기본소득을 무차별 보편주의라고 보는데, 이것을 다시 보면 시대의 상황에 따라 일자리가 없어지면서 모든 사람에게 일에 대한 접근이 동등하지 않을 때 발생한다. 기본소득이 무차별로 제공되어야 하는 공급측면의 이유는 바로 천연가스개발과 같은 '공유부'가 바라생하기 때문이다.
2. 복지국가의 3대 할당원리_급여수준
1. 급여수준의 관점 1_보편주의
일반적으로 특수주의(particularism)를 반영한 차등급여보다는 균등급여가 보편주의와 친화성이 있는 것으로 여겨짐
- 그러나 보편주의적 할당이 반드시 베버리지류의 균등급여(flatbenefit)을 의미하지 않음.
- 이 경우,중산층의이탈로 보편적 복지국가 성립하지 않기 때문
국가수준에서 보편주의의 실현은 정액이냐 차등급여냐의 문제보다, 높은수준의 현금급여와 사회서비스를제공하느냐 못하느냐에 달려있음
-높은수준의NationalMinimum+중산층에게 소득비례형 충분급여
보통 사회보험방식으로 보편주의가 확대되거나, 베버리지류와 같은 방식으로 확대되는 결과를 보인다. 보편주의는 대기업에서, 중소기업으로, 일반시민들에게 확대되는 방법이 있고, 베버리즈와 같이 소득비례에 따라서 한번에 설계해서 밑에서부터 위로 올라가는 방식이 있다. 여기서 보편주의의 대상은 사각지대가 아니라 중산층이었다. 급여가 낮으면 전반적으로 보편주의가 되지 못하고, 국가는 낮은 수준에서 보편주의를 할 수 밖에 없고 결국 '잔여주의'로 수급되게 된다.
2. 급여수준의 관점 2_선별주의
아리스토텔레스의배분적정의,즉“같은사람은같게”그러나“다른사람은다르게” 취급해야정의롭다는형평성(equity)에근거
-Rawls의 ‘차등의원칙’과 일맥상통
-사회의 불운한 최소수혜자(theleastadvantaged)에게 최대한 의배분을 이루어 타고난 열위를 만회 할수 있게하는것이 정의
3. 급여수준의 관점 3_무차별적 보수주의
“같은사람은같이”취급해야 한다는 수평적 공평성에 따라 균등정액 급여가 원칙
- 사회적위험이나 욕구와 무관하게 공유부로 부터 오는 이익을 배당형태로 나눠주는 것
- 가난하다고 더 주고,더 아프다고 더 주지 않음
- 중산층의 욕구 크기를 감안해 소득 비례로 급여를 주지않음
3. 3대 할당 우너리별 정책적 기대 효과 비교
1. 사회보장성
보편주의 > 선별주의 > 무차별적 보편주의
- 보편주의 : 대상자 포괄성 大 + 급여의 충분성 高
- 선별주의 : 대상자 포괄성 한계 + 급여 충분성 中(중산층에게는 미약)
- 무차별적 보편주의 : 대상자 포괄성 과잉 + 급여 충분성 下
욕구를 기반으로 봤을 때 보편주의가 사회보장성이 제일 높지만 무차별적 보편주의가 가장 낮다. 아무런 조건도 없이 모든 국민에게 배분하는 방식은 사실 사회보장의 수준이 낮아질 수 밖에 없다.
2. 소득재분배
보편주의>선별주의>무차별적보편주의
- 보편주의 : 모든 소득상실자+모든 욕구발생자에게 상대적으로 높은급여
- 선별주의 : 저소득자나 욕구가 큰사람만 Targeting
- 무차별적 보편주의 : 복지대상자+나머지 모든국민에게 동일 급여 (조세 side에서의 소득 재분배 효과만 기대)
개인수준 탈빈곤 효과는?
선별주의>보편주의?>무차별적보편주의
3. 사회통합성
보편주의>무차별적보편주의>선별주의
-보편주의 : 급여수급과소비단계모두낙인효과없음.주는자와받는자구분없음. 욕구발생orNOT으로만구분
-무차별적 보편주의 : 급여수급과소비단계모두낙인효과없음 + 그러나 ‘주는자(늘손해보는자)와 ‘받는자(늘순익이 나는자)'로 이중화
-선별주의 : 급여 수급과 소비단계 모두 낙인효과(사회서비스나물품) + 급여 수급시 낙인/소비 단계 낙인효과 없음(현금급여)
4. 근로동기
무차별적 보편주의 > 보편주의 > 선별주의
-무차별적 보편주의 : 소득 활동여부/소득의 크기와 상관없이 누구나에게 무조건적으로 정액급여
-보편주의 : 소득수준과상관없이급여지급.그러나급여가높은경우근로동기저해가능성
-선별주의 : 저소득 층만 타겟팅하는 경우,기초 보장선에서 근로 동기 저해 (보충급여형의경우가장심함)
* 선별보충급여형(생계급여) < 선별보너스형(EITC) ≤ 보편정액형(아동수당) < 보편소득비례형(실업수당)
* 보편소득비례형의경우, 급여조건과급여수준에따라근로동기천차만별
5. 재정적 지속가능성
선별주의>보편주의>무차별적보편주의
- 대상자가 적은 선별주의의 재정부담이 가장작음 (행정비용은대상자확대에따른비용에비하면조족지혈)
- 보편주의 : 욕구 발생자 모두를 대상자로 하여 선별주의 보다 급여 대상자가 많음. 급여의 충분성이 보장될 경우,재정 부담이 큼
- 무차별적 보편주의 : 욕구 발생자+모든국민+상시적지급으로급여가낮아도전체지출규모
는매우큼(월10만원,5000만에게->연60조원소요)
4. 복지급여 수급자 선정조건
우리는 앞에서 정책별 기대효과에 대해서 사회통합, 소득재분배, 사회통합, 근로동기, 재정적 지속가능성의 관점에서 살펴보았다. 그러나 실제로는 아래와 같이 현실적인 고민과 기준을 할 수 밖에 없다.
1) 국적 및 거주 조건
일반재정 프로그램은 국적 여부 중요 기준
사회보험 프로그램은 상호주의 원칙 하에 거주 조건이 중요 기준
2) 인구학적 조건 :
인종
나이
3) 기여조건
사회보험 급여
근로가능연령대 수급자의 도덕적 해이 문제 방지를 위해 최소 납부기간 + 적격성 요건 강화(구직활동, 직업훈련 연계) + 수급기한 제한
4) 자산 조건
소득의 범위 : 연급 테스트만, 소득기간은, 근로소득만, 사적 이전은, 개인만, 가구단위?
재산의 범위 : 조사대상의 범위, 재산의 소득환산 컷오프?
5) 근로능력
사각지대의 이해
사각지대? 사회적위험과 욕구가 존재함에도 불구하고 사회보장을 못 받거나
(적용의 사각지대) 충분히 받지 못할때 (급여의사각지대) 발생.
건강보험/의료급여: 적용사각지대(X),급여사각지대(X)
국민연금/기초연금: 적용사각지대(X),급여사각지대(O)
산재보험: 적용사각지대(X),급여사각지대(X)
고용보험: 적용사각지대(O),급여사각지대(△)
육아휴직급여: 적용사각지대(O),급여사각지대(O)
공보육: 적용사각지대(X),급여사각지대(△)
아동수당: 적용사각지대(X),급여사각지대(O)
국민기초생활보장제도: 적용사각지대(O),급여사각지대(△)
기본소득: 적용사각지대(X), 급여사각지대(O)
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복지국가와 사회복지정책_복지급여
육아지원, 어떤방법이있을까?
현금: 아동수당, 육아휴직수당
현물(서비스): 공보육
현물(물품): 분유/유모차/기저귀지급
바우처: 아이사랑카드, 아이돌봄쿠폰
조세지출(조세감면): 자녀기본공제(20세미만,150만원) + 자녀세액공제(15만원)
가족의 도움
1. 현금
장점: 선택의 자유로 높은 효용(utility), 소비자 주권 발생, 소비 단계 낙인 효과 없음, 행정 비용 낮음
단점: 오용의 가능성(transferability가높기에), 정책 효과성 낮음
* 균등급여/차등급여/소득비례급여/보충급여/매칭급여(자산형성지원제도)
2. 현물In-kind
서비스/물품
장점: 오용가능성차단하여정책효과성높음, 규모의경제
단점: 선택의 기회 제약, 획일화로 인한 낮은 효용(특히, 중산층), 소비자 주권미약, 낙인효과, 행정 비용높음
3. 바우처 Voucher
쿠폰, 카드, 교환권(용도, 용처가한정)
장점 : 수급자선택권높으면서오용가능성낮음,
단점 : 부당사용가능성잔존, 낙인효과
4. 조세지출
사회복지성 조세감면 (소득공제/세액공제)/ 조세환급(tax credit, EITC 근로장려금)
장점: 복지제도운영비용(조세징수, 대상자선별, 급여제공비용)이필요하지않아, 운영효율성극대화가능
단점: 역진성(소득자이어야혜택, 고소득자가절대액측면많은혜택) 소득신고를 할 수 있는 사람만 가능해서, 진입장벽이 있다.
어떻게 나누어 주나?_기회제공
적극적우대조치(Affirmative Action, 적극적차별)
대학입시지역할당제, 사회적배려전형
장애인고용의무제
드림스타트
IV. 복지정책 전달체계, 복지재정
복지국가 만큼 어려운 주제도 없다. 새로운 국가를 만드는 작업이라고 보면된다. 교육, 조세, 보육, 양육, 소비, 무역, 제도 등등 메타인지가 총출동해도 현실에서는 또 달라진다. 그럼에도 결국은 매번 업뎃을 하면서 이어나가야 한다. 오늘은 전달체계의 3원구조와 복지재정의 5인방을 알아본다.
https://brunch.co.kr/@minnation/2662
1. 전달체계 유형과 현황
사회복지 영역에서 수급자 자격조건과 급여가 정해지고 나면 "누가 수급자를 선정하여 급여를 제공할 것인가?"를 결정해야 한다. 수급자격과 급여 조건이 복지 대상자의 습여 수급에 영향을 미친다는 것은 당연하다. 복지 공급자가 적당한 급여신청 절차에 따라 수급자를 선정하고 급여를 적절하게 제공하는지에 따라 복지 대상자의 급여 수급이 차이를 보인다.
사회보장 영역에 따라 수급자격 기준이 다를 뿐 아니라, 급여 유형도 현금, 물품 및 서비스, 바우처, 기회 제공 등 다양한 형태를 취한다. 사회보장의 영역도 사회권에 대한 사회적 요구가 커지면서 지속적으로 확대되어 왔다. 전통적인 사회위험에 대처하기 위한 소득보장제도와 사회취약집단을 위한 선별적 사회복지서비스 뿐만 아니라 의료 교육, 고용, 주거, 문화 등의 영역에서 국가가 일반 국민들에게 보편적 사회서비스를 제공하고 있다.
비영리조직은 발생한 이익을 배당의 형태로 주주에게 나누어줄 수 없다. 사업비로 본 사업이익은 그 사업 자체의 수준과 질을 높이는데 사용할 수 있다. 비영리조직에는 민간병원이나 사회복지법인, 종합사회복지관, 지역자활센터, 다문화가족센터, 건강가장지원센터, 정신건강증진센터가 있다. 영리조직은 시장의 원리로 운영되며 민간의원, 민간노인요양기관, 민간유치원, 민간보험회사, 민간양로원이 있다.
소득보장의 전달체계는 공공부문에서 급여제공을 하고 시민이 수급자, 납세자가 되는 양자관계가 된다. 그러나 서비스의 경우에는 전달자들이 있고 전달자를 통해서 이용자들이 서비스를 누리게 된다. 사회서비스 전달체계는 민간영역의 공급자가 다양하게 존재하고 서비스를 제공한다. 이용자는 서비스 욕구를 정부엦 ㅓㄴ달하고 정부는 이용자의 서비스 권리를 보장한다.
그러나 대부분 서비스의 품질과 과정에 많은 문제를 가지고 있다.
1) 시장실패 : 수혜저특성인 '소비자 주권이 미약'
복지급여의 대상자들의 서비스를 받는데 있어서 문제제기나 품질저하에 따른 컴플레인을 할 수 없다.
이러한 능력이 있다고 하더라도 서비스를 받는 사람이고 중간에 전달체계가 있기 때문에 직접적인 문제를 제시해서 해결하기가 어렵다.
서비스를 대충하거나 제대로 제공하지 않아도 별로 문제가 안되는 문화이다.
공급부족과 부정, 인권침해와 같은 시장실패가 발생한다.
2) 관료주의와 정부실패 : 공급자특성인 '전문성'
서비스를 직접 제공하지 않은 정부는 양면이론에서 볼 때 뒤쪽에 존재한다.
서비스를 직접 제공하지 않기 때문에 제대로된 전달을 직접적으로 전달하지 않아도 된다.
근본적인 정부실패라고 할 수 있다.
정부실패의 경우에는 비경쟁, 비효율, 관료주의, 획일화, 가성비 저하가 일어난다.
3) 시민사회 실패 : 비영리조직의 실패
시민사회 혹은 시민조직, 비영리 조직들은 자선적 가부장주의가 나타나기도 한다.
또한 자선적 아마추어리즘과 같이 미숙하고 역량의 부족함을 기본적으로 모두가 가지고 있다.
특수주의나 자원불안적, 중복과 파편화의 문제는 지속적으로 발생한다.
2. 사회서비스 공급자 선택과 관리 전략
전달체계에서 보편적으로 발생하는 '주인-대리인'의 문제를 해결하기 위해서는 그렇다면 어떻게 해야할까? 청지기로서의 진정성에 기반한 성실한 전달자가 필요하다. 그래서 보통 지역기반의 조직이나 종교기관, 성과기반, 시장기제 활용, 모니터링 방식을 통해서 해결하려고 한다. 최근에는 이용자들이 모니터링에 직접참여하는 경우도 생긴다. 운영위원회와 같은 형식으로 참여하게 되는 것이다.
3. 전달체계 구성원칙
따라서 전달체계를 어떻게 구성할 것인가가 매우 중요하다. 통합성과 연속성을 만들고 접근성을 높이는 것은 필수이다. 책임성은 정책목표 달성도를 측정해야 하며, 효율성의 입장에서는 비용편익분석이나 체리픽킹의 문제가 발생한다.
통합성과 연속성 : 필수 서비스 빠짐없이 제공할 수 있도록 조정과 통합, 사례를 통한 협력이 필요
접근성 : 물리적이고 심리적인 거리감을 낮추어야 하며, 의도적 중복과 분리(탈북청소년 복지관 등)
책임성 : 정책목표 달성도
효율성 : 투입대비 산출 / 체리피킹 위험성 상존
1. 복지재정의 이해
한국복지국가의 총조세부담율은 공공가회지출 그리고 국가채무에 대해서 알아보자. 고령화와 복지수요 증가로 한국의 사회지출은 지속 증가가 예상된다. 최근 한국은 일본이나 이탈리아와 유사하게 저상장을 맞이했고, 국가채무에 의존하여 복지를 확대하는 경향을 보인다. 국회예산정책처의 예상으로는 2060녀이 되면 복지지출이 GDP대비 28%로 예상한다. 국민부담율은 2020년에는 27%였지만 2060년에는 26.9%를 예상하고 있다.
조세부담율은 사회보험을 뺀 국민부담율, 소득세, 법인세, 재산세, 소비세를 말한다. 한국소득세의 특징은 40%가까이가 면세이고 나머지 사람들이 소득세를 낸다. 보통 누진제도가 높은 특성상 상위 계층이 대부분 감당하고 있다. 상위 10%가 80%의 소득세를 담당하고 있다. 상위 1%가 법인세 대부분을 담당하고 있기도 하다.
OECD 주요국 공공사회지출 수준 추이 : 보통 20%를 유지하고 있다.
주요 선진국의 국민부담율 장기추이 : 1980년대 복지국가가 안정화되면서 대부분 조정에 들어갔다.
OECD 주요국 국가채무 추이 : 일본이나 미국은 급격하게 복지비용으로 국가채무가 늘어났다.
공공부문 주요 재원은 소득세, 법인세, 사회보험료, 재산세, 소비세이다.
복지국가별 조세수입 구조의 비교 : 다른 나라와 한국을 비교해보자.
복지국가 사회지출과 사회보장재원 특성 변화 추이
2. 공공부문 재원별 특성
1) 사회보험료
사회복지목적세는 정률이다.
중산층 수용도가 상저걱으로 높을 수 있다.
수직적 재분배 효과는 낮다.
기업에게는 고정비용이라고 할 수 있다.
사회보험료가 높을 수록 기업이 국내에 존재하려고 하는 인센티브가 사라지기 때문에 국가에서는 기업에게 부과하는 사회보험료를 낮추어서 기업들의 투자유치를 하려고 한다.
수평적인
2) 개인소득세
개인소득세는 누진세를 적용하고 있다.
강한 수직적 재분배 효과가 있다.
근로와 투자 의욕은 저하될 수 밖에 없다.
3) 법인세
법인세는 누진세이다.
증세의 표적이 되기도 한다. 국회나 정부에서 투표권이 없기 때문이다.
세계화 이후 세율이 감소하였다.
룩센부르크나 아일랜드와 같은 곳은 텍스헤븐이라고 부른다. 따라서 기업유치가 쉬워진다.
4) 재산세
재산의 취득, 소유, 가격의 증가를 과세대상으로 하고 있다.
부동산 과세가 대부분이다.
지방세의 대부분이다.
지방정부의 수입-지역 서비스가 댓가이다.
소득재분배 효과가 크다.
보유세 같은 경우 고령화 사회가 될 수록 조세저항이 커진다. 소득이 없는 노인들이 보유한 것에 따라서 재산세를 높게 내야 하기 때문이다.
5) 소비세
소비의 규모를 담세력으로 추정한다.
소비세는 역진적이다. 자기소득에서 %를 소비하는지를 보면 된다.
부자일수록 저축율이 높아지고 소비세는 소득이 낮을 수록 자신의 소득에서 소비로 나가는 포션이 높아진다. 따라서 소비세는 역진적이다.
고부담-고복지 국가에서는 매우 큰 규모이다.
따라서 가난한 사람은 자기 소득에서 조금 내야 하지만 그렇지는 않고 모두에게 수평적이다.
경제활동에 가장 중립적인 세금이라고 할 수 있다.
3. 민간부문 재원별 특성
1) 기업복지비
법정민간복리비 : 퇴직연금, 장애인촉진부담금, 출산전후휴가급여
자발적 민간복리비 : 등록금, 사택제공, 기업연금
역진적이다.
Welfare Capitalism in the US
사내복지기금
일자리에서 배제되면 사회적으로도 배제된 것이라고 볼 수 있다. 일이라는 것이 단순한 소득활동만 이야기하는 것이 아니라 일을 통해서 사회적인 네트워크를 통해서 삶의 질을 높일 수도 있다.
2) 기부금
특수욕구
창의적 서비스 : 나랏돈이 아니기 때문에 특수욕구, 기부자의 희망에 응하여서 실험적인 사회복지 사업을 할 수 있다.
중복과 구멍 : 의사결정의 무정부성
3) 사용자 부담금
남용방지 : 건강보험 본인부담금
본인부담금이 없으면 다양한 남용사례가 발생하여 국가 세금이 문제가 생기게 된다.
소비자주권 함양
낙인효과 감소
과소이용 문제 : 차등적 부담금제로 완화
4) 사적이전
가족간 이전과 민간보험
과거 큰 역학을 했었음
공적사회보장과 대체제
4. 복지재정분담과 지방이양
1) 이중구조 : 중앙과 지방 / 모니터링의 필요
사회복지 설계와 집행과 징세권의 일치가 이상적이다.
중앙정부 : 현금이전성 사회보험을 포함해서 사회보험료를 진행한다. 실업급여, 연금, 상병수단, 부모급여(육아휴직급여) 등이 중앙정부에서 지출한다. 사회보험료를 걷어서 현금성을 진행한다.
지방정부 : 사회서비스 사업과 지방소득세, 지방세(재산세) 담당. 지방정부는 사회서비스 전달을 맡아서하고 모니터링을 진행한다. 따라서 실제로 진행하는 곳에서 수입을 걷게 된다. 교육, 의료, 보육서비스를 등을 담당한다.
스웨덴이 성경적인 케이스가 된다.
가난한 지방정부와 부자인 지방정부의 차이는 어떻게 할까? 중앙정부가 걷은 돈에서 일정부분 가난한 지방정부에 교부세를 제공한다. 그러나 원칙적으로는 지방에서 조세를 한다.
2) 중앙정부 보조금
특정보조금 Cateogorial Grant
포괄보조금 Block Grant
