정당과 정당정치4
_정당체계와 선거정치
행정대학원 공공정책
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정당은 국가 공무를 담임하기 위해서 상호간 선거경쟁을 한다. 선거경쟁은 정당의 진화 방향에 영향을 미친 중요한 요인이다. 정당들을 통해이루어지는 경쟁이야 말로 '대의민주주의'representative democracy의 핵심이라고 부를 수 있다. 정당간 결쟁의 장을 '정당체계'political party system라고 부른다. 정당체계는 서로 경쟁하는 정당의 수와 규모에 의거하여 구성되는 체계를 말한다. 양당체계, 다당체계, 일당체계라는 것을 의미한다. 오늘부터는 정당체계의 역학관계와 선거정치를 생각해보자.
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1. 정당체계의 구성
정당의 정치는 개별정당의 행태와 함께 정당들의 전체적인 흐름을 포함하기도 한다. 따라서 전체적인 관점에서는 '체계'가 어떻게 움직이고 운영되며, 어떤 역학관계를 보는 것이 중요하다. 보편적으로 볼 때 정당체계를 이해하는 두 가지의 이론이 존재한다.
1) 엑스타인 H. Eckstein, 의석수
일당체계 : 의석수 제 1정당과 제2정당의 의석수 비율이 2:1인 경우를 말한다.
양당체계 : 의석수 제 1정당과 제 2정당의 의석수 비율이 2:1보다 작으면서, 의석수 제 1정당과 제 2정당의 의석수 비율이 전체 의석수의 2/3 이상을 차지하는 경우를 말한다.
다당체계 : 세 개 이상의 정당이 의회에 의석수를 갖고 있으면서 이상에 정의된 일당체계와 양당체계의 경우에 해당하지 않는 경우를 말한다. 이 방법은 2:1과 2/3이란 기준 수 때문에 양당체계로 정의되는 경우가 많아서 '순수 양당체계'인지 '삼당체계로 기능할 수도 있는 잠재성을 지닌 양당체계'인지는 실제로 개별 정당의 의석수를 참고해야 한다.
2) 락소와 타가페라, 유효정당 effecitve number of parties
선거이후 형성된 의회 내 각 정당들의 의석수를 기준으로 소수 정당에게 얼마나 많은 의석수가 집중되는지를 계산하여 이를 기준으로 정당체계를 산출하는 것이다.
Marku Laakso and Rein Tagepera : "The Effective Number of Parties : A measure with application to west Europe"
집중지수concentration index를 계산하여 그 값의 역수를 취한 값이 최종적으로 유효정당의 수이다.
집중지수는 시장에서 몇 개의 기업이 시장을 점유하는냐를 판단하기 위해서 고안된 지수인 '허핀달-허쉬만 지수'를 사용한다.
집중지수와 유효정당의 계산식 : N=1/HH(의석수를 가진 정당의 의석수 비율을 모두 더한 수)
Douglas Rae의 경우에는 정치체계에서 파편화지수를 이야기하는데 F=1-(의석수를 가진 정당의 의석수 비율을 모두 더한 수)가 된다.
유효정당수effective number of parties란 정당이 입법정책결정과정에서 유효한 영향력을 갖기 위해선 의석수를 갖고 있어야 하며, 나아가 정당간 의석수의 상호 규모를 비교하여 '정당체계'를 관념화하게 된다.
의석수의 대체개념으로 정당선거의 '득표수'를 사용하기도 한다.
특정정당에게 의석수가 집중될수록 작은 유효정당수가 산출되고, 다수의 정당이 의석수를 나누어 갖을수록 많은 유효정당수가 산출되는 방식으로 연산구조가 형성되어야 한다.
락소와 타가페라의 유효정당수 계산법을 적용하면 2.8로 계산되는 경우가 있다. 이 수치의 의미는 양당체계가 아니며, 삼당체계의 유사한 의석수라는 것이다.
연동형비례대표제
정당의 득표율로서 전체 의석수에 대한 정당의석수를 먼저 할당 한 후, 정당의석수에 할당된 의석수를 먼저 지역구 당선의석수로 채우는 것이다.
물론 지역구 당선의석수가 정당에 할당된 의석수를 넘어서면, 그 초과의석은 '잉여의석수'가 된다. 하지만 2019년 한국국회의 정치개혁특별위원회에서 논의하는 것은 준연동형비례제이기에 전체의석수의 50% 할당하게 되어, 남는 비례구 의석수는 기존의 방식대로 병립형으로 채운다.
다시 말하면 300석의 경우 150석을 기준으로 연동하는 것이다.
해당 준연동형비례대표제는 정당득표의 합산단위도 광역별 합산을 하기에 광역별로 할당된 의석수를 단위로 계산한다.
연동형비례제는 군소정당들의 의석수를 늘리는 효과를 가져오는데, 지역구 의석수 대비 비례구 의석수가 많을 수록 군소정당에게 유리하다.
주요 정당들은 정당득표율에 해당하는 의석수를 이미 지역구에서 채울 가능성이 크기 때문에 더 이상 비례구 의석수를 배분받지 못하고, 반대로 군소정당 정당득표율로 해당하는 의석수를 지역구에서 채우지 못하더라도 비례구 의석수로 모두 배정받을 수 있기 때문이다.
2019년 12월에 국회를 통과된 선거법은 21대 총선에서 지역구 253석 변동없이 비례구 47석 내에서 30석만 연동형으로 적용하는 것으로 하였다.
그러나 두 주요 정당이 비례구 추천에 위성정당을 설립하여 활용함으로써 선거겨로가 의석수는 양당체계적 경향이 더욱 강화되었다.
정당통합 유형
신설합당 : 합당 당사자들이 대의기관의 결의를 통해 서로 대등한 입장에서 새로운 정당을 창당하는 유형
흡수합당 : 하나의 정당이 다른 하나의 정당을 흡수, 합볍하는 경우이다.
의사합당 : 두 유형 이외의 경우로써 대표자들의 합당을 발표했지만 중앙선관위에 아직은 등록되지 않는 경우를 말한다.
정당연합이론
1) 최소승자 연합 Minimum Winning Coalisition : 의석수의 50%를 넘기는 연합형태를 말한다.
2) 최소크기 연합 Minimum Sizze Coalision : 의석수 50%를 넘기지만 부맆ㄹ요하게 많이 넘기지 않고 가장 가까스로 50%를 넘기는 연합형태
3) 최소행위자 연합 Smallest Number of Actor Coalition : 정당간 이데올로기의 범위를 최소화하되, 필연적으로 의석수가를 50% 넘도록 하는 연합
4) 최소범위 연합 Munimum Range Coalition : 정당간 이데올로기의 범위를 최소화하되, 필연적으로 의석수가 50%가 넘도록 하는 연합
5) 최소범위연결 연합 Minimum Range Connected Coalition : 50%를 넘기되 이데올로기적으로 중간자 역할의 현실적 필요성을 강조하는 연합
6) 최소승자연결 연합 : Minimal Connected Winning Coalition : 연합의 중간매개자를 가장 강조하면서 50%를 넘어서 다다익선의 관점에서 접근한 연합
샤르토리, 정치체계
어떤 정치체계가 일정 기간에 거쳐서 '양당체계'로 유인하는 동력은 다음과 같다.
특정 정당의 단독정부구성의 의지와 가능성, 대항정당으로 정권교체의 기대감과 가능성이 있을 때 발생한다. Giovanni Sartori, Parties and Party System, 1976
양당체계에도 다양한 형식이 있고, 그 형식에 따라서 내용도 다양하다.
레이팔트 A. Liphart는 양당체계의 이념형인 양당체계가 다당체계에 대해서 갖는 상대적 특성을 다음과 같이 정리한다.
1. 유권자로 하여금 두 개의 대비된 입장에 대해서 분명한 선택을 가능하게 하는 정당경쟁구도
2. 정책대결이 극단적으로 가지 않고 완화된 형태로 나타나는 정당경쟁구도가 나타난다. 특정한 전제란 두 정당의 성경이 각각 '중도우파', '중도좌파'의 이념성 상태에 기반하고 있다.
2. 한국 정당체계의 특징 : 무엇이 문제인가?
1) 제도화된 정당의 부재
유권자들의 정당에 대한 '정당일체감'party identification의 수준이 과거보다 불안정하나 낮은 상태에 있다. 최근에는 이러한 정당일체감의 약화가 '개인적인 문제'로 치부되는 연구도 많다.
정당이합집산에 대해서 모두가 알고 있지만 그것이 왜 그렇게 되는지를 알지는 못한다. 무엇보다 중요한 것은 '제도화된 정당'institutionalization parties가 존재하는가이다.
제도화된 정당이란 그 사회의 구성원들로부터 존재가치를 인정받아서 그 사회에 장시간동안 존재해 오면서 정치를 담당하는 기관을 말한다.
한국의 정당은 잦은 당명교체와 정치인들의 이동으로 제도화된 정당이 되기도 전에 새로운 정당으로 바뀐다. 보통 30년이상을 정당을 유지해야 제도회된 정당이 되지만 한국의 정당은 길어봐야 3년을 넘기지 못한다.
2) 양당체계적 경향성과 취약한 군소정당들
제도적 친화성에 따라 소수정당들은 선거제도의 벽을 넘지 못한다. 이른바 다수대표제로 어디서든 1위만 당선되고 그외의 표가 모두 사표로 전락하는 것을 학습한 국민들은 다시는 군소정당을 뽑지 않는다.
근본적인 원인을 해결하려고 하지 않고 보이는 현상에 문제제기만 하기 때문에 군소정당도, 양당제의 당사자들도 점점 양당제의 단점을 방안의 코끼리처럼 여긴다.
그러면 당연히 '공천권'을 두고 다양한 이해관계가 발생하면서 양당제는 더욱 힘을 얻게 된다.
3. 한국 정당체계의 영향을 미치는 요인
1) 반복되는 이합집산
- 여당 연합 및 통합 유형과 선거승리의 관계
- 야당통합 및 연합유형과 선거 승리와의 관계
2) 대통령제 권력구조
- 대통령 선거와 정당정치 : 5년에 한번 대통령선거로 인해서 정당정치는 '선거정치'가 모두 빨아드린다. 따라서 정당정치의 문제점은 대통령선거로 인해서 기인하는 요소가 많아진다.
- 여당프레임과 선거주기 : 선거주기가 지방선거, 총선, 대선 등으로 세분화되면서 지속적인 선거효과가 존재할 수 밖에 없고 정당들은 선거를 준비하느라 정작 정치 사회화나 정책개발에 쏟을 힘이 없다.
- 국회의원 선거와 정당정치 : 제도개편의 높은 필연성과 낮은 가능성, 제도개편의 낮은 필연성과 높은 가능성 등을 고려해볼 때 국회의원 선거시기에는 모든 정당들이 플랫폼 정당이 가지게 되는 선거중심 정당으로 바뀌게 된다.
- 지방선거와 정당정치 : 사실상 정당정치에서 지방선거는 본게임을 이루기 전에 치루는 예비전의 성격이다. 여론조사라고 해도 무방할 정도이다. 정당이 가져야할 기본기능이 부족한 상태에서 지방선거는 인기투표 이상을 넘어서기 힘들어진다.
3) 의원정수문제
- 의원 정수의 기준이 무엇인가? 세금의 사용인가 아니면 민주주의 대표성인가?
- 의원정수는 지속적으로 늘리는 방안을 고민해야 하지만, 그와 함께 정수에 맞는 비례성과 대표성, 민주성을 담보할 수 있어야 한다.
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