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Feb 15. 2023
한국의 과학기술 거버넌스 (7)
과학기술 거버넌스의 안정: 문재인 정부
* 시리즈 이전 글
1편 과학기술 거버넌스의 개념
2편 발전국가적 R&D 체계의 제도화: 박정희 정부 ~ 김영삼 정부
3편 과학기술 거버넌스의 태동: 김대중 정부
4편 과학기술 거버넌스의 형성: 노무현 정부
5편 과학기술 거버넌스의 재편: 이명박 정부
6편 과학기술 거버넌스의 정착: 박근혜 정부
문재인 정부는 국내외의 이중 위기 국면에서 2017년 출범하였다. 국내에서는 헌정 사상 초유의 대통령 탄핵과 조기 대선이라는 정치적 위기가 있었다. 또한 녹색성장과 창조경제 등의 추진에도 불구하고, 저성장 극복의 유의미한 성과가 나타나지 않았다. 국민경제의 잠재성장률은 2021년 2%대를 지나 2026년에는 1%대 진입이 예상되었다(홍준표·민지원, 2019). 대기업과 중소기업 간 격차는 더욱 벌어졌고, 청년 취업난이 사회적 문제로 대두되었다. 다른 한편으로는 저출산 고령화에 따른 인구절벽 위기가 가시화되었다. 출산율은 2017년 1.05명(여성 1인당)에서 2019년 0.92명으로 급감해 세계 최저 출산율 국가로 기록되었으며, 2025년 초고령사회 진입이 확실시되었다. 국외에서도 미국과 중국의 기술패권 경쟁, 미국의 보호무역주의 강화 등 불확실성이 산재했다. 임기 시작 후에도 일본의 소재·부품·장비 수출 제재, 코로나19 팬데믹 등의 예기치 못한 위기들이 등장했다.
산적한 위기 상황에서 문재인 정부는 과학기술정책의 총론적 방향으로 ‘사람 중심 과학기술’을 제시했다. 즉 과학기술을 더 이상 성장 수단으로 여기지 않고, 삶의 질 향상과 사회의 합리화 원리로써 기능하게 한다는 것이다. 이는 창의적인 ‘사람’에 대한 적극적인 투자로서 가능하다고 이해되었다. 특히 소외 및 약자 계층인 청년·여성 과학기술인, 신진 이공계 박사 등을 위한 지원제도를 확대하였다. 사람 중심 과학기술의 비전은 2019년 ‘혁신적 포용국가’로 다시 한번 강조된다. 과학기술 기반의 혁신적 성장을 통해 모든 국민이 잘 사는 복지국가의 비전을 이루겠다는 의미다.
과학기술 거버넌스도 이러한 기조에 따라 운영되었다. 두 가지 점이 특징적이었다. 우선 전임 정부들이 과학기술 비전을 ‘성장’ 관점에서 인식한 것과 달리, ‘복지’와 ‘사람’ 의제도 강조했다는 점이다. 이로써 과학기술의 투자 목적이 부가가치 창출 일변도에서 벗어나 개인의 창의성 발현으로 확대되었다. 또한 노무현 정부의 과학기술 거버넌스를 일부 부활시키는 모습을 보였다. 이는 문재인 정부가 ‘노무현 정부 2기’로 불릴 정도로 그 철학과 정책을 계승했기 때문이었다. 초기 문재인 정부의 청와대와 내각 인사 114명 중 66명(57%)이 노무현 정부 출신이라는 통계가 이를 뒷받침한다. 과학기술 거버넌스도 이러한 정치적 계승과 무관하지 않았다.
조직: 과학기술-ICT 통합 체계의 유지 및 보완
과학기술 주무부처가 미래창조과학부에서 과학기술정보통신부로 개편되었다. 기존 조직과 기능은 대부분 유지하되 명칭만 변경하기로 했다. 노무현 정부의 과학기술부-정보통신부 체제를 부활시키려는 논의도 있었다. 그러나 신임 정부가 정권이 바뀔 때마다 부처 폐지와 신설이 반복되는 것에 부담을 느껴 명칭만 바꾸기로 하였다(이삼열, 2021). 부처 명칭은 과학기술과 정보통신의 중요성을 전면에 부각하고, 그 자체가 미래를 포함한다는 이유에서 여야 합의에 따라 과학기술정보통신부로 정해졌다. 다만 미래창조과학부의 기능 중 창업 진흥(벤처기업, 스타트업 지원) 등 창조경제 업무는 신설된 중소벤처기업부로 이관됐다. 대신 과학기술혁신본부(차관급)를 추가로 설치해, 3명의 차관급을 두는 거대부처로서 위상을 더욱 공고히 했다.
과학기술혁신본부는 R&D 정책, 예산 심의·조정, 성과평가까지 총괄하는 새로운 컨트롤타워로서 출범했다. 여기에 1,000억 원이 넘는 연구사업에 대한 예비타당성 조사 권한과 정부출연연구소 운영비·인건비 조정 권한 등도 기획재정부로부터 이관받았다. 또한 범부처 심의·자문 기구인 국가과학기술자문회의 상정 안건도 사전 검토했다. 요컨대 노무현 정부의 과학기술혁신본부가 위상만 변화(장관급 -> 차관급)하여 부활한 셈이었다. 특히 문재인 정부에서 총 R&D 투자 100조 원, 정부 R&D 예산 20조 원이 넘어섬에 따라, 과학기술혁신본부의 권한은 더욱 막강해졌다.
기존 국가과학기술심의회의 범부처 조정 역할은 국가과학기술자문회의가 수행하게 되었다. 국가과학기술자문회의는 헌법을 근거로 의장(대통령), 부의장(민간), 간사(과학기술보좌관) 등을 구성원으로 한다. 회의체계는 전원회의, 자문회의, 심의회의로 구분된다. 이는 과학기술기본법을 근거로 국무총리가 위원장을 맡았던 국가과학기술심의회보다 위상이 높아진 것이다. 민간위원만으로 구성하는 자문회의는 장기적 관점에서 대통령에게 자문하며, 민간위원과 정부위원이 함께 구성하는 심의회의는 R&D 정책과 예산 등의 심의를 맡는다. 이 심의회의는 본회의, 운영위원회, 6개 특별위원회, 10개 전문위원회, 2개 협의회 등을 포함한다. 전원회의는 대통령이 의장을 맡아 자문회의와 심의회의 위원이 모두 참여하여 심의 기능을 수행한다(이도형 외, 2021). 이를 도식화하면 다음과 같다.
[그림] 국가과학기술자문회의 및 심의회의 조직 구성(이도형 외, 2021)또한 중소기업 중심의 창업 생태계 조성을 위해 기존 중소기업청을 중소벤처기업부로 격상하였다. 이는 전임 박근혜 정부의 창조경제 정책 기조를 일부 계승한 데에 따른 조치라고 할 수 있다. 따라서 미래창조과학부의 창조경제 사업과 산업통상자원부의 중소기업 기술개발 지원사업 일부가 중소벤처기업부로 이관되었다. 이로써 중소벤처기업부도 R&D 수행 부처로서 그 위상이 높아졌다.
정책: ‘기술과 성장’에서 ‘사람과 복지’로의 전환
문재인 정부의 ‘제4차 과학기술기본계획(2018~2022)’은 대선 과정에서 발표한 사람 중심 과학기술의 철학을 전략과 과제로 구체화하였다. 비전 키워드로서 삶의 질과 사회 발전을 전면에 배치하였고, 중점추진과제에서는 연구자 중심성과 국민의 체감과 참여 등을 강조하였다. 이러한 개념들은 이전 정부들에서는 자주 쓰이지 않은, 새로운 정책 수요를 반영한 것이다. 또한 신산업과 일자리 창출을 독립 과제로 편성하며 3차 계획과의 연계성을 보였다. 이는 다음과 같이 요약된다.
[그림] 제4차 과학기술기본계획의 비전 및 중점추진과제(기획재정부 외, 2018)노무현 정부의 국가기술혁신체계(NIS)를 개정·보완한 ‘국가기술혁신체계 고도화를 위한 국가R&D 혁신방안(NIS 2.0)’도 수립했다. 이는 문재인 대통령의 ‘세계 최고 수준 R&D 투자에 걸맞는 국민이 체감할 수 있는 성과’에 대한 주문에 따라 기획되었다. 이에 국가R&D 시스템 전반을 개혁하되, 기술과 경제에서 사람과 사회 중심으로, 연구현장의 장기적·근본적 혁신에 중점을 두었다. 이를 위해 R&D의 도전성을 강화(High Risk-High Return)하고, 국민이 생활 속에서 성과를 체감(삶의 질, 안전, 미세먼지 해결 등)케 하는 데 주안점을 두었다. NIS 2.0은 2018년 11월 17개 부처·청이 참여하는 ‘국가R&D 혁신방안 실행계획’으로 구체화되어 예산수반, 입법조치, 행정조치 등으로 분류한 총 38개 세부 추진과제를 제시했다. 이중 예산수반 19개 과제는 ‘2020년 정부R&D 예산배분･조정(안)’에 우선 반영하여 실행력을 높였다(한국과학기술기획평가원, 2020).
문재인 정부에서는 갑작스러운 외부 변수로 인한 위기들이 유독 많았다. 그럴 때마다 정부는 R&D 대응 방안을 마련하여 위기를 극복하고자 했다. 우선 2019년 7월에는 일본과의 외교 분쟁에 따른 반도체･디스플레이 공정의 핵심 소재(불화수소, 포토레지스트, 불화폴리이미드)에 대한 수출 규제 조치가 있었다. 이에 정부는 한 달 만에 ‘소재･부품･장비 R&D 투자전략 및 혁신대책’을 수립하였고, 투자전략의 수립·조정과 성과점검 등을 지휘할 ‘소재･부품･장비 기술특별위원회’를 신설하였다. 정부는 이러한 체계를 갖춤으로써 핵심 산업기술의 대외의존적 구조에서 벗어나, 빠른 시간 내에 국산화로 전환하고자 했다. 이러한 목표에 따라 반도체, 디스플레이 등의 관련 예산도 2019년 1.05조 원에서 2022년까지 5조 원 이상으로 늘리도록 하였다. 2020년에는 코로나19 팬데믹으로 감염병 대응 R&D에 집중 지원했다. 과학기술정보통신부와 행정안전부가 주축이 되어 ‘국민생활 안전 긴급 대응 연구사업(총 17억 원 규모)’을 공모하는 한편, ‘코로나19 치료제･백신 개발 범정부 지원단’을 구성하여 임상시험 지원의 우선순위 기준과 지원범위를 마련했다. 산학연관 협력을 기반으로 위기에 유기적으로 대응하면서 관련 산업의 성과도 이루어냈다. 실제로 코로나19 관련 가공식품, 세안용품, 손세정제, 진단키트 수출이 큰 폭으로 상승하였다. 또한 컨소시엄을 통한 백신 공동개발에도 착수하였다. 다만 개발에는 성공하지 못했다. 자체 개발에만 초점을 두다 보니 해외에서 개발된 백신을 다른 나라들보다 늦게 들여오는 패착도 있었다.
문재인 정부에서는 갑작스러운 외부 위기 변수들이 많았고, 이에 대한 R&D의 대응력이 요구되었다.제도: 사람에 투자하는 사업 및 법령 체계 마련
문재인 정부는 연구자의 자율성과 창의성에 중점을 두고 국가R&D 사업 체계를 개편하였다. 이는 그간 국가R&D 사업들이 정부 주도, top-down 방식으로 운영되었다는 문제의식에 따른 것이다. 이러한 방식으로는 현장의 연구자보다는 예산 권한을 쥔 관료들이 주도권을 발휘할 수밖에 없고, 연구의 창의성보다는 정부의 정책 목표에 따라 R&D의 우선순위가 정해지게 된다. 특히 지식기반경제로 이행하면서 중요성이 더 커진 기초연구 분야에서 그 폐해가 더욱 뚜렷하게 나타났다.
문재인 정부는 이러한 문제의식에서 연구자 주도 기초연구, 자유공모형 연구에 대한 투자를 2배로 확대(2017년 1.12조 원 -> 2022년 2.5조 원)하였다. 금액만 늘린 것이 아니라 연구자 수요를 반영하도록 개인기초연구 사업 지원체계를 개편하였다. 이에 따라 사업별 지원체계에서 분야별 지원체계로의 단계적 전환을 추진하였다. 기존 사업별 지원체계는 top-down의 경직된 방식이 주가 되면서 학문 분야별 특성과 수요를 반영하지 못한다는 비판이 제기되었다. 이에 따라 2020년부터 기초연구 중에서도 가장 기초에 해당하는 수학이 분야별 지원체계로 바뀌었고, 이후 모든 자연과학 분야가 이 같은 방식을 채택하기로 하였다. 이는 정부를 포함한 민간 전문가들을 중심으로 다양한 형태의 의견수렴이 반영된 결과라 할 수 있다. 일례로 물리학 분야의 경우, 한국물리학회 주도로 기획연구를 수행하여 물리학자들의 수요에 맞게 연구사업 예산을 배분하고 지원과제 수를 설정하였다(고도경, 2020). 문재인 정부는 이렇게 분야별 특성과 연구현장의 수요를 bottom-up으로 반영한 사업체계를 기초연구 전반으로 확대해나가고자 하였다.
문재인 정부 과학기술 거버넌스에서 가장 눈에 띄는 부분은 연구자 주도 기초연구사업에 대한 파격적 증액이다.