[경제] 중국과 미국은 어떻게 다른 나라를 돕고 있을까

양국의 국제개발협력 역사와 특징 비교 / 편집부원 이윤주

[들어가는 글]

지난해 전 세계를 뒤흔든 코로나 19 바이러스는 국가 간의 경제 격차를 더욱 벌려 놓았다. 적절한 의료체계마저 갖추고 있지 못한 아프리카의 2020년 경제성장률은 마이너스지만 중국은 지난해 GDP 성장률을 2.3% 기록했다. 심지어 전문가들은 올해의 중국 성장률이 8%에 이를 것으로 전망하고 있다. 코로나 19는 가난한 국가를 더욱 가난하게, 부유한 국가를 더욱 부유하게 만들었다.[1] 뿐만 아니라 중국은 최빈국 부채의 65%에 해당하는 채권을 보유하고 있어 개발도상국의 경제 회복에 있어 중국의 역할이 대두되고 있다.[2]

트럼프 정부 이후 미-중 대립은 더욱 심화되었다. 미-중 분쟁은 단순히 두 국가만의 문제가 아니다. 이는 무역 대립을 넘어서 제삼 세계 국가들에 대한 영향력 확대 시도로 나타나고 있다. 중국은 코로나 19 이전부터 일대일로 정책을 통해 아프리카와 동남아시아에의 영향력을 확대하고 있었으며, 미국 또한 아프리카와 중동에서의 영향력을 넓히고자 한다. 바이든 행정부는 다자주의에의 복귀를 주장하고 있으며, 인권의 문제를 강조하기 때문에 국제개발협력에 있어 미국과 중국의 대립은 더욱 심화될 가능성이 있다. 따라서 본 글은 먼저, 국제개발협력이 어떤 의미와 목적을 가지고 있는지 간략히 살펴본 후, 미국과 중국 양국의 개발협력 역사와 특징을 비교해 보고자 한다.

 

I. 서론: 국제개발협력이란?

국제개발협력의 의미는 아직 통일되어 있지 않다. 개발협력과 국제협력의 정의마저도 제각각이다. OECD DAC의 경우에는 ‘개발원조’를 공적개발원조, 즉 ODA로 통일하여 사용하고 있으나 본 글은 ODA를 넘어선 범위의 개발협력 수단까지도 논할 것이므로 위의 정의를 그대로 사용하기는 어렵다. 따라서 포괄적인 의미에서 선진국에 비해 발전 수준이 낮은 개발도상국의 개발과 관련된 모든 협력을 논하고자 한다. 개발도상국에 대한 원조의 수단은 다음과 같다.       

     

[도표1] 한국국제협력단, 『국제개발협력의 이해』, 한울아카데미, 2013, pp.28.

그렇다면 국제개발협력의 목적은 어떠할까? 물론 국제개발협력이 주는 이미지는 인도주의적이며, 자애로운 느낌이 강하다. 그러나 실제로 개발협력의 목적은 다양하고, 시대마다 패러다임이 변해왔다. Lancaster(2007)의 분류에 따르면 국제개발협력의 목적은 정치외교적 목적, 개발적 목적, 인도주의적 목적과 상업적 목적으로 나타난다. 먼저, 정치외교적 목적은 과거 공산주의와 민주주의의 대립 시기에 특히 두드러졌었다. 가령, 2차 세계대전 이후 미국이 유럽 지역의 공산화를 방지하기 위해 개시한 마셜 플랜도 정치외교적 개발협력에 해당한다고 볼 수 있다. 또한, 정치외교적 목적에서의 개발협력은 수원국과 공여국의 역사와 맞닿아 있는 경우가 많다. 가령, 프랑스는 아프리카에 식민지배를 한 역사가 있기 때문에 이들에 대한 연대를 강조함으로써 영향력을 유지하려 하고 있다.

다음으로, 개발적 목적에서 행해지는 국제개발협력이 가장 현대적 의미의 개발협력이라고 볼 수 있다. 이는 저발전 상태에서 벗어나지 못한 개발도상국에 지원함으로써 인프라를 구축하고, 교육과 공공부문의 확충을 통해 국민들이 빈곤 상태에서 벗어나도록 돕기 위한 것이다. 흔히 말하는 복지국가인 북유럽 국가들의 개발협력은 개발적 목적에서 이루어지는 경우가 많다. 세 번째로는, 선진국이 개발협력을 ‘도덕적 의무’로서 받아들이는 경우이다. 특히, 자연재해와 분쟁 등이 발생했을 때 이루어지곤 하며, ‘세계 공동체’적 시각을 강조한다. 이는 여러 국가에서 종교적, 정치적 이유로 난민이 발생했을 때 대두되기도 한다.

마지막으로, 국제개발협력이 선진국의 상업적 이익을 위해 이루어지는 경우이다. 선진국은 내수 시장을 넘어 개발도상국으로의 진출을 통해 시장을 확장하고자 하며, 개발도상국에 투자함으로써 이익을 남기고자 한다. 이처럼 개발협력은 단순히 한 채널을 통해 이루어지는 것은 아니며, 복합적인 방식과 목적을 가지고 행해진다.[3]

본격적으로 중국과 미국의 국제개발협력 역사와 특징을 알아보기에 앞서, 양국의 개발협력에서의 대립을 간략하게 알아보고자 한다. 현재 중국과 미국 모두 규모 면에서 국제개발협력의 큰 비중을 차지하고 있다. 먼저 미국은 ODA 측면에서 보았을 때 2018년 기준 340억 9백만 달러를 기록했으나 이는 GNI의 0.16%에 불과한 수치이다. 한편 중국은 OECD DAC 미가입 국가이기 때문에 개발협력 자원의 규모를 정확하게 파악하기는 어렵다. 그러나 알려진 바에 따르면 중국은 2018년 4위 공여국으로 발돋움했으며 개발도상국의 대중국 대외 공공부채 규모도 급속도로 증가했다. 또한 수출신용, 기타공적자금(OOF)까지 합산한 규모로는 2011년부터 미국을 추월한 것으로 보인다.[4] 즉, 중국은 빠른 속도로 공여 규모를 늘림으로써 개발도상국 내에 영향력을 키우고 있는 것으로 보인다. 미국은 중국과 단순히 상품 무역의 영역만이 아닌, 여러 부문에 걸쳐 대립하고 있기 때문에 중국의 빠른 개발협력 규모 속도에 위협을 느끼고, 제삼 세계에 대한 영향력 확대를 위해 공여 규모를 늘릴 수 있다.

[그림1] OECD, United States – ODA volume

[그림2] OECD, United States – ODA as a share of GNI

II.     본론

i. 중국

① 중국 개발협력의 역사

중국은 1949년 건국 이래로 꾸준히 개발협력 정책을 펼쳐왔다. KDI 국제개발협력센터의 분류에 따르면, 중국의 개발협력 역사는 크게 4 분류로 나눌 수 있다. 먼저, 초기 단계(1949-1977)에 중국은 미국의 봉쇄 조치에 대응하면서도 제삼 세계 국가들로 영향력을 넓히고자 했다. 이 시기의 중국의 대외원조는 상기한 목적 중 정치외교적 목적에 집중되어 진행되었다. 현재에는 개발협력의 목표가 다원화되었음에도 불구하고, 1964년 저우언라이 총리의 ‘중국 대외경제 기술원조 8대 원칙’[5]은 지금까지도 중국의 대외원조 기반이 되고 있다.

다음은 조정과 전환 단계(1978-1999)로서 정치외교적 목적에서 경제적 목적으로 원조의 목표가 이전되었음을 볼 수 있다. 이 당시에는 저우언라이의 원칙을 계승하면서도 경제적 호혜성을 강조하고, ‘생산프로젝트와 기술협력의 비중’이 커졌다. 1992년 중국 내에서 사회주의 시장경제체제가 수립된 이후 1994년 중국수출입은행과 국가개발은행이 설립되었고, 자금은 시장에서 조달되었다. 과거 정부만이 대외원조의 최전선에 나섰던 것과는 상반되게 이 시기부터 정책금융기관과 기업이 주 행위자로 등장하였다.

세 번째는 가속 단계(2000-2012)로서 21세기에 접어들며 중국은 빠른 경제성장을 경험했다. 그러나 동시에 중국은 미국의 ‘위안화 절상 압력’과 ‘국유기업 중심의 공급과잉 문제’를 해결해야만 했다. 따라서 중국은 자국 기업의 해외 진출을 돕는 전략을 채택하게 되었고, 기업들은 개발도상국에 진출하여 레버리지 효과[6]를 창출했다. 또한 중국은 중국-아프리카 협력포럼(Forum on China-Africa Cooperation: FOCAC)과 상하이협력기구, 중국-태평양도서국가 경제발전 협력포럼 등의 다양한 기구와 포럼들을 통해 다자간 협력을 확대하고자 하였다. 이는 중국의 개발협력에 있어 상당한 선전효과를 가져다준 것으로 평가된다.

마지막으로 현재까지 중국은 전략화 단계(2013-)에 놓여있다. 시진핑은 국제사회에서 중국을 대국의 반열에 올려놓기 위해 2013년 일대일로(Belt and Road Initiative)를 발표했다. 국제개발협력은 일대일로의 연장선 속에서 이루어지고 있으며 중국은 ‘AIIB 설립, 일대일로 국제협력 정상 포럼’ 등 중국 중심의 협력체계를 구축하고 있다. 또한, 대외원조의 체계화를 위해 ‘상무사 대외원조사와 외교부 내 관련 기능을 통합’한 국가국제발전합작서(China International Development Cooperation Agency: CIDAC)를 설립하였다.[7] 

           

[도표2] 홍성창 외 6인, 「중국의 국제개발협력 전략과 사례」, 국제개발협력연구, 02, 2020, pp. 26.

② 중국 개발협력의 특징

중국의 개발협력은 대외원조 방식과 수원국에 대한 태도에 있어서 미국과 큰 차이를 보인다. 이를 중국의 자금지원 방식, 수원국과의 관계, 자금지원 조건 측면으로 나누어 살펴보고자 한다.

첫 번째로, 중국의 자금지원 방식은 여타 공여국들과 다른, 유연한 양상을 보인다. 중국은 ‘OECD 수출신용협약의 헬싱키 패키지 등 구속성 원조 제공 관련 국제기준’에 구속받지 않는다. 따라서 중국 정부는 독자적인 기준을 활용해 원조를 제공한다.[8] 가령, 인도네시아 자카르타-반둥 고속철도를 건설할 때, 인도네시아 정부는 일본과 계약을 맺을 예정이었다. 그러나 일본은 자금을 지원할 때 일본국제협력단(JICA)을 통해 74%의 자금을 0.1%의 엔 차관 형태로 지원하고, 이를 인도네시아 정부가 보증해야 한다는 조건을 제시했다. 또한 나머지 자금은 인도네시아 정부와 기업이 조달해야 했다. 이는 인도네시아 정부에 큰 부담이 되었다. 반면 중국은 시진핑 국가주석의 지원 약속과 함께 인도네시아 정부의 재무보증을 조건으로 달지 않았으며, 3년 이내에 준공까지 약속했다. 중국정부는 중국인민은행에 대한 완전한 소유권을 바탕으로 ‘저금리의 장기 차관을 보증’하고 암묵적으로 은행의 부채를 보증해주어 충분한 유동성을 공급하고 있다. 그뿐만 아니라 중국수출입은행과 중국개발은행은 중앙은행으로부터 자금을 쉽게 조달할 수 있다. 이는 중국의 개발협력 프로젝트가 자금 면에서 타 공여국보다 우월하게 활용될 수 있는 이유이다.[9]

두 번째로, 중국 정부는 개발협력에 있어 수원국을 ‘사업 파트너’로서 대우하며 자금을 제공함으로써 ‘위계적이고 동등하지 못한’ 권력 관계를 형성하기보다는 양방향의 교환과 협력을 강조한다. 또한 과거에는 협력 파트너의 범위를 ‘수원국 정부’로 제한하는 모습이 보이곤 했다. 이는 중국 정부가 서방 국가들에 의해서 흔히 제시되는 신자유주의적 모델에 대항하여 ‘수원국 정부’와 협력함으로써 ‘국가 중심주의적’인 경제 발전 모델을 홍보하고자 하는 의도가 내포되어 있다. 그러나 현재에는 UN과 아프리카 연합(African Union), ASEAN에 또한 원조를 제공함으로써 파트너의 다양화를 모색하고 있기도 하다. 자금 수혜자의 범위를 늘리려는 노력은 전 지구적 문제의 해결에 있어서 중국 정부가 ‘책임감 있는 강대국’으로서 행동하고 있음을 보이고자 함일 것으로 추측된다.[10]

마지막으로 중국 정부는 자금을 제공할 때 인권과 환경 등의 조건을 제시하지 않는다. 중국 원조의 목적은 해당 국가의 인권을 신장하기 위해서보다는 자국 중심적인 양상을 띤다. 가령, 중국 정부는 중국이 더 성장하기 위해서는 넘쳐나는 공급량을 팔 해외시장이 필요하고, 해외로부터 1차 상품의 수입이 필요하다고 판단했다. 따라서 원조가 단순히 수원국의 혜택으로 남아서는 안 되고, 그 혜택이 중국 내부까지 낙수 되어야 한다고 생각한다. 이는 일대일로 프로젝트에서도 드러나고 있다. 미국은 중국의 원조가 ‘지배(dominance)’를 위한 것이라고 비판하기도 하나, 중국은 점차 세계적 평판을 고려해 지속 가능한 개발에 맞는 원조를 시행하려 노력하고 있어 중국의 향후 원조 방향에 주목할 필요가 있다.[11]

ii. 미국

① 미국 개발협력의 역사

미국의 개발협력의 역사는 세계의 개발협력 역사와 맥을 함께 한다고 해도 과언이 아닐 것이다. 미국은 세계 2차 대전 이후부터 지금까지 국제개발협력의 선도 국가이며, 따라서 미국의 개발협력 역사를 보는 것은 전 세계의 개발협력의 흐름을 파악하는 데에 필수적이다. 미국은 현재 USAID(United States Agency for International Development, 국제개발처)를 중심으로 대외원조 사업을 진행하고 있다. 따라서 미국의 개발협력 역사는 크게 USAID 설립 이전과 이후로 구분할 수 있을 것이며 주목할 만한 사건들과 전환점들을 위주로 살펴보고자 한다.

세계 2차 대전 이후 유럽은 경제적으로 매우 위기에 처했다. 당시 서유럽 국가들은 식량 및 에너지가 부족했을 뿐만 아니라 전쟁의 피해가 곳곳에서 드러났다. 따라서 유럽의 경제 상황 악화는 미국에까지 부정적인 파급효과를 미칠 우려가 있었다. 가령, 미국은 전쟁 기간 동안 수출을 통해 호황을 누리고 있었는데, 전쟁의 종료는 곧 미국의 수출 길이 막힌다는 것과 같은 의미였다. 따라서 미국은 안정적인 해외시장을 확보해야 했다. 또한, 서유럽 국가들이 공산화되어 미국에 ‘적국’이 되는 것을 막기 위해서는 지원을 통해 미국의 ‘우방국’으로 만들어야 했다. 그리고 이것의 결과가 1947년 6월 5일 하버드대학에서 마셜 국무장관이 제안한 마셜플랜이었다. 마셜플랜을 통해 미국은 1948년부터 1952년까지 130억 불을 유럽에 지원했다. 마셜플랜은 단순히 구호물자를 제공하는 방식에서 벗어나 보다 근본적으로 유럽국가들의 경제를 재건, 즉 인프라를 구축하는 데에 초점을 맞췄다. 따라서 마셜플랜을 통해 유럽은 30%에 달하는 GDP 증가율을 기록했으며, 대미 무역 적자 또한 1947년 85억 불에서 1950년 10억 불로 감소했다.[12]

[그림3] Tarnoff, C., 「The Marshall Plan: Design, Accomplishments, and Significance」, Congressional Research Service, 2018, pp. 8.

[그림4] Tarnoff, C., 「The Marshall Plan: Design, Accomplishments, and Significance」, Congressional Research Service, 2018, pp. 16.

마찬가지로 1949년도에 당시 미국 대통령 H.S. 트루먼에 의해 발표되고 1952년부터 1961년까지 진행된 포인트포계획(Point Four Program) 또한 대외원조를 통해 미국이 이루고자 하는 바를 명확하게 보여준다. 해당 계획은 개발도상국의 빈곤을 감소시킴으로써 미국의 새로운 시장을 만들고자 하였으며, 또한, 해당 국가들에 자본주의를 확산시킴으로써 공산주의의 위협을 차단하고자 함이었다. 포인트포계획은 이후 미국 대외원조 정책의 중심축으로 자리 잡았으며, 미국의 당시 대외원조는 정치적, 경제적 목적의 혼합이었음을 보여준다.[13]

이어지는 1960년대에는 지금까지도 미국의 대외원조 정책을 총괄하고 있는 USAID가 케네디 대통령의 행정명령을 통해 창설되었다. 또한 케네디 대통령은 1961년 대외원조법(the Foreign Assistance Act)을 발효시켰는데, 이는 1960년 전까지 이루어지던 미국의 대외원조에 대한 회의로부터 기인했다. 1960년대 즈음에는 대외원조에 대한 미국 정부와 의회의 지원이 감소했으며, 과연 제대로 이루어진 것이 맞는지에 대한 회의가 팽배했다.[14] 따라서 이는 당시 대통령 선거에서 주요 이슈이기도 했다. 따라서 케네디 대통령은 대외원조의 결점을 보완하고, 그때까지 “관료적으로 분산되었고, 서툴고 불편하며 느린” 정책들을 재편하고자 했다. 그리고 그 결과물이 ‘USAID’였다. 당시 케네디 대통령은 원조를 통해 수원국이 경제적 안정에 도달해야 한다는 목표를 내세웠으나, 여전히 미국 대외원조법은 ‘외교, 국방, 개발’을 위한 정책이었으며, 미국의 정치, 경제적 목표가 깊게 반영되어 있었다.[15]

1970년대에는 미국을 비롯한 전 세계 국가들의 개발협력 패러다임이 변화하기 시작했던 시점이었다. 기존에 대외원조는 기술과 자본 이전을 중심으로 이루어졌다면 이제는 ‘기본적 인간 욕구 접근법(basic human needs)’으로 전환되었다. 이전까지의 원조는 ‘양적 원조’로서 한 지역의 경제력이 상승하면 이는 낙수효과(trickledown effect)를 통해서 다른 지역의 경제력까지도 촉발한다는 믿음 하에 이루어졌었다. 그러나 석유파동, 채무 누적 및 식량 위기 등으로 개발도상국이 당장의 생존에 위협을 느끼는 상황이 되자, 이제는 인간의 기본적 욕구를 충족시켜야 한다는 질적 원조의 패러다임으로 전환되게 된 것이다.[16] 1961년 OECD DAC가 설립되면서 미국뿐만 아니라 미국의 원조 이후 경제력을 회복한 유럽 국가들도 주요 원조 공여국으로 등장하기 시작했다. 이들 선진 유럽 공여국들은 ‘인도적 국제주의와 다자주의’의 이념을 바탕으로 다양한 ‘기본적 인간 욕구’ 관련 프로젝트를 추진했다. 당시 미국이 베트남 전쟁, 유럽 국가들의 경제 회복, 석유 파동, 브레턴우즈 체제의 붕괴 등 일련의 사건들로 인해 패권이 악화되고 있었기 때문에 이러한 유럽 국가들 및 OECD DAC의 접근은 더더욱 힘을 얻게 되었다. 따라서 미국의 원조 정책도 인간 기본 욕구 접근법에 기반을 두게 되었다.[17]

1980년대에는 전 세계에 신자유주의 바람이 불었다. 미국 레이건 정부와 영국 대처 정부의 출범은 양국의 정책이 신자유주의적 기조를 띠는 데에 일조했고, 따라서 대외원조 정책도 신자유주의적 사상을 기반으로 하게 되었으며 시장 기반적 접근을 채택했다. 따라서 ‘경제성장, 고용, 소득 증가’ 등의 거시경제적 목표를 세우게 되었으며 NGO 등 민간 부문의 원조도 증가했다. 1970년대의 경기 침체 지속으로 멕시코는 1982년에, 브라질은 1987년에 모라토리엄을 선언했다. 따라서 IMF와 세계은행은 채무국에 금융지원을 제공할 때에 ‘구조조정’을 조건으로 내세웠고, 이는 워싱턴 합의(Washington consensus)[18]로 대표된다. 미국은 IMF와 세계은행의 이러한 구조조정 차관을 적극 지지했으며, 금융지원을 세계의 주요 원조 형태로 자리 잡게 하는 데에 일조했다.

1990년대에 들어 USAID의 가장 중요한 목표는 ‘지속가능한 개발’과 ‘개발도상국들이 그들 스스로 삶의 질을 개선’할 수 있도록 돕는 것이었다. 따라서 USAID는 일률적인 원조가 아닌, 각국의 경제 상황에 알맞은 프로그램을 고안해내기 시작했다. 또한, 베를린 장벽이 붕괴되면서 더 이상의 공산화 방지 원조는 불필요해졌고 따라서 국가 차원에서의 ODA는 감소했다. 반면 미디어의 발달과 함께 국제개발 NGO를 통한 원조는 증가했다.[19] 한편 2000년대 부시 정부에 들어서 아프가니스탄 전쟁이 발발하며 미국 내 원조는 ‘안보적 성격’을 가지기도 했으며, 이후 대외원조가 ‘국가안보 전략의 주요한 부분’이 되며 대외원조국(DAF)이 신설되었다.[20] 오바마 대통령은 PPD-6(Presidential Policy Directive-6)에 서명해 미국의 해외원조는 수원국의 경제 성장을 촉진하는 데에 초점을 맞출 것을 선언했다. 이는 부시 행정부의 방향과 크게 다르지는 않지만, 해외원조와 관련해 대통령 정책지침에 서명한 것은 개발을 국방과 안보만큼이나 중요한 이슈로서 격상시킨, 전례 없는 일이었다.[21] 그러나 이어지는 트럼프 정부의 대외원조 키워드는 ‘삭감’이었다. 트럼프 대통령이 만약 재선에 성공했다면 참고되었을 2021년도 회계연도 예산에 따르면, 해외원조 예산은 대폭 감소될 예정이었으며 반면 개발도상국에 영향력을 강화하기 위해 신설된 기관인 미국국제개발금융공사(US IDFC)의 예산은 4배 이상 증가될 예정이었다.[22] 트럼프 대통령이 재선에 실패하고 바이든 대통령이 당선되었기 때문에 이후의 미국 대외원조 방향은 사뭇 다를 것으로 예상된다. 바이든 정부는 ‘다자주의’를 표방하고, 국제사회에의 ‘미국의 귀환’을 선언했기에 미국의 리더십 회복을 위해 적극적으로 대외원조에 나설 것으로 예상된다. 바이든 대통령이 대선 기간 중 제시한 공약을 살펴보면, ‘민주주의 가치를 공유한 동맹의 강화’와 ‘국제제도 및 국제기구로의 복귀’를 강조하고 있음을 알 수 있다. 따라서 트럼프 정부의 정책적 기조로 인해 중단되었던 원조를 재시작할 가능성이 있다.[23]

② 미국 개발협력의 특징

미국의 개발협력에서 두드러지게 나타나는 특징은 크게 세 가지로 구분할 수 있다. 먼저, 미국은 정부뿐만 아니라 개발협력 부문에서 NGO(Non-Governmental Organization, 비정부기구)가 활발하게 참여하고 있다. 현재 NGO는 정부와 일반 대중들에게 개발협력 내의 중요한 주체로 인정받고 있으며, USAID 차원에서도 NGO가 활발하게 참여할 수 있도록 여러 채널을 제공하고 있다. 대표적으로 개발 NGO 연대조직으로서 1984년에 설립된 InterAction이 있는데 이들의 개발 원조 목적 또한 미국 정부와 다르지 않다.[24] 이들은 ‘빈곤 퇴치, 인권 강화, 인간의 존엄성 보호, 지속가능한 환경 보호, 평화 촉진’과 더불어서 ‘시민 참여를 강화’하기 위해 노력한다. 이들은 민간 전문가들의 힘을 믿으면서도 동시에 미국 정부 및 의회와 협력함으로써 공동의 목표를 달성하기 위해 노력한다. 이와 더불어 최근에는 개인 설립 재단들도 활발하게 활동하고 있어 미국 개발협력에 다양성을 부여하고 있다.[25]

두 번째로 미국은 중국과 달리 의회의 승인이 필요하기에 대외원조의 절차가 복잡하고, 행정부의 의견이 거부되는 경우 또한 많다. 가령 2019년 트럼프 정부는 대외원조 예산을 삭감하는 안을 제시했었다. 구체적으로 이는 ‘평화 유지기금을 포함한 유엔 지원 자금, 온두라스 과테말라, 엘살바도르 등 중미 북부 삼각지대를 위한 기금, 문화프로그램에 대한 지원’을 삭감하는 방안이었다. 그러나 이에 대해 미 의회는 예산 삭감안이 행정부 예산에 대한 의회의 권한을 회피하고자 하는 것이며[26], 핼 로저스 공화당 의원은 “이 예산안이 매우 부적절”하다며 공개적으로 비판했다. 예산안에 있어서의 의회의 영향력은 향후 바이든 정부가 정책을 추진하는 데에서도 막대한 영향을 미칠 것으로 보인다.[27] 현재 민주당이 다수당 지위를 차지하고는 있으나 그 격차가 크지 않기 때문에 의회의 반대의견은 무시할 수 없는 수준이라고 할 수 있다.

마지막으로 미국은 ‘시장경제, 민주주의, 인권’을 개발협력의 우선순위로 생각하기 때문에, 해당 영역에 있어 부적절하다고 판단되는 국가에는 원조를 중단해왔다. 가령, 미국 정무는 2019년 아프리카 카메룬에서 인권 침해 문제가 제기되자 기존에 제공하던 ‘C-130’ 군용기 훈련 프로그램, 경비행기 개선 작업, 군사 협력 프로그램의 제안을 철회하고 군사원조를 축소한 바 있다.[28] 미국은 경제, 농업 등의 거시적인 이슈 외에도 ‘사회 서비스’에 대한 개선을 중시해왔다. 따라서 아동 및 여성의 교육, 인권과 보건 상태의 개선에 대한 원조 규모를 증가시켰다. 또한 지속가능한 경제성장을 위해서는 민주주의가 최고의 가치가 되어야 한다는 신념 아래에 법률과 선거의 정비를 통한 시민사회와 정부의 역량 강화를 위해 지원해왔다.[29] 바이든 정부 또한 이러한 면에서 다르지 않으리라 판단된다. 가령, 바이든 대통령은 오바마 행정부 당시 미, 아프리카 정상회담, 세계 민주주의 총회와 아프리카연합 정상회의에서 지속해서 선거와 부정부패 척결, 정치 체제 개선의 중요성을 강조해왔다.[30]

[나가는 글]

미국과 중국의 대립은 지속되고 있다. 단순히 무역 분쟁, 군사적 대립이 아닌 다른 국가에의 영향력 확대로 그 양상이 변화되고 있다. 따라서 개발원조를 통한 대립의 가능성을 살펴보는 것 또한 의미가 있을 것이다. 본 글은 중국과 미국의 국제개발협력 역사와 대비되는 특징들을 간략하게 정리함으로써 양국이 개발협력의 목적에서는 자국의 이익 추구라는 공통된 면을 보이지만, 그 방식, 절차 및 수원국에의 요구사항에서는 상이하다는 점을 확인했다. 이러한 차이점들은 앞으로 양국의 개발협력이 진행됨에 있어 충돌의 지점이 될 수도, 보완적인 협력 관계에 이르도록 기여할 수도 있을 것이다. 어떠한 방향이든 원조가 개발도상국의 지속적 성장에 기여할 수 있어야 한다는 점은 변하지 않을 것이다.

올해 초 바이든 대통령이 취임했다. 바이든 대통령의 대외정책 기조는 다자주의로서 트럼프 행정부와는 다른 행보를 보일 것으로 기대된다. 그러나 여전히 중국에 대한 강경 기조를 유지할 것이라는 점과 세계에서 미국의 위치를 다시 회복할 것이라는 두 방향성은 개발협력에 있어서도 중국과의 대립 가능성이 더욱 커졌음을 예상해볼 수 있다. 2020년 미 전략국제연구센터(CSIS)에서 실시한 미국의 대아프리카 정책 설문조사에서도 ‘중국의 대아프리카 협력에 대해 우려하지 않는다.’는 비율이 44%에 그쳐 보다 미국이 적극적으로 대응해야 한다는 전문가 의견이 존재함을 알 수 있다. 한편 미국이 중국과의 공통의 관심사에 대해서는 협력할 것으로 보인다는 의견도 존재해 향후 어떻게 상황이 변모할지 주목해보아야 할 것이다.[31]

참고문헌

문헌

강문수, 정민지, 박규태, 「미국 바이든 행정부의 대(對) 아프리카 주요 정책과 시사점」, 세계경제 포커스, 4(13), pp. 1-13.

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“레버리지 효과”, 한경 경제용어사전

InterAction 홈페이지

USAID 홈페이지

그림 및 도표

[도표 1] 한국국제협력단, 『국제개발협력의 이해』, 한울아카데미, 2013, pp.28.

[도표 2] 홍성창 외 6인, 「중국의 국제개발협력 전략과 사례」, 국제개발협력연구, 02, 2020, pp. 26.

[그림 1] OECD, United States – ODA volume

[그림 2] OECD, United States – ODA as a share of GNI

[그림3] Tarnoff, C., 「The Marshall Plan: Design, Accomplishments, and Significance」, Congressional Research Service, 2018, pp. 8.

[그림4] Tarnoff, C., 「The Marshall Plan: Design, Accomplishments, and Significance」, Congressional Research Service, 2018, pp. 16.

      

[1] 류지복, “WB, 작년 성장률 2차 대전후 최악…코로나 통제안되면 올해 1.6%(종합)”, 연합뉴스, 2021-01-06.

[2] 김문관, “글로벌 패권 전쟁 수단으로 전락한 ODA”, Economy Chosun, 2019-11-25.

[3] 한국국제협력단, 『국제개발협력의 이해』, 한울아카데미, 2013, pp. 30-36.

[4] 김인경, “中 개발도상국서 해외 원조국으로…美 바짝 추격”, 이데일리, 2017-10-12.

[5] 평등호혜, 수원국의 주권 존중, 무이자/장기저리 조건, 수원국 주인의식 강화, 소액의 투자로 효과가 빠르게 나타나는 프로젝트 선정, 국제가격에 바탕을 둔 양질의 설비 및 물자 제공, 수원국의 기술습득 보장, 파견 전문가의 물질적 대우를 해당국 수준으로 실현 등.

홍성창 외 6인, 「중국의 국제개발협력 전략과 사례」, 국제개발협력연구, 02, 2020, pp. 18.

[6] 레버리지 효과란, 타인이나 금융기관으로부터 차입한 자본을 이용해 투자를 하여 이익을 발생시키는 것을 의미한다. (한경 경제용어사전)

[7] 홍성창 외 6인, 「중국의 국제개발협력 전략과 사례」, 국제개발협력연구, 02, 2020, pp. 17-22.

[8] 홍성창 외 6인, 「중국의 국제개발협력 전략과 사례」, 국제개발협력연구, 02, 2020, pp. 11.

[9] 홍성찬 외 6인, 앞의 논문, pp. 63-78.

[10] F. Regilme, Jr. S. S. F, Hodzi, O., 「Comparing US and Chinese Foreign Aid in the Era of Rising Powers」, The International Spectator, 2021, pp. 1-18.

[11] F. Regilme, Jr. S. S. F, Hodzi, O., 앞의 논문, pp. 1-18.

[12] 신성원, 「1945년 이후 미국의 대외 정책과 트럼프 신행정부의 외교 정책 전망」, 정책연구시리즈, 1, 2016, pp. 5-6.

[13] USAID 홈페이지

[14] 당시 선진국 경제는 빠르게 성장했으나, 개발도상국은 채무 증가와 외화 부족으로 지속적인 경기 침체를 경험하고 있었다. 개발도상국의 경제성장률이 저조했을 뿐만 아니라, 선진국들의 개발재원이전 목표도 달성되지 못했다. (국제개발협력의 이해, KOICA, p.50)

[15] 박병도, 「주요국가의 ODA법제 연구」, 법제교류 연구, 10-15(1-2), pp. 35-50.

[16] 한국국제협력단, 『국제개발협력의 이해』, 한울아카데미, 2013, pp. 51-53.

[17] 김지영, 「국제개발협력 레짐 변천사」, 세계정치, 24(0), 2016, pp. 130-131.

[18] 미국의 정치경제학자 존 윌리엄슨이 1989년 제시한 남미 등 개도국에 대한 개혁처방. 1990년대 초 미국 내 정치경제학자, 행정부, IMF와 세계은행의 논의를 거쳐 세계 경제위기 극복의 주요 개혁정책으로 자리잡음. 이는 정부의 긴축재정, 정부지출 재정비, 세금 및 환율 개혁, 금융 및 무역 자유화, 민영화, 탈규제를 포함한다. (한경닷컴 경제용어사전, 국제개발협력 레짐 변천사)

[19] USAID history

[20] 이상미, 「미국, 프랑스, 한국 신정부 출범과 ODA 동향」, 개발과 이슈, 30, pp. 1-16.

[21] 나지원, 「미국 공적개발원조(ODA) 정책의 퇴보」, EAI Issue Briefing, 2018, 6, pp. 1-5.

[22] “트럼프, 의회 반대에 대외원조 지원자금 삭감”, 한국경제, 2019-08-23.

[23] 김현욱, 「미 바이든 정부의 대외정책과 한국의 대응방안」, pp.1-20.

[24] 김지영, 「국제개발협력 레짐 변천사」, 세계정치, 24(0), 2016, pp. 137.

[25] InterAction 홈페이지

[26] “트럼프, 의회 반대에 대외원조 지원자금 삭감”, 한국경제, 2019-08-23.

[27] “미 의회, ‘트럼프 대통령 대외원조 삭감안’ 반대, VOA, 2019-03-29.

[28] 김성용, “미, 인권침해 논란 카메룬에 군사원조 감축 발표”, 연합뉴스, 2019-02-07.

[29] 「미국 원조동향」, 국제협력동향, pp. 53-71.

[30] 강문수, 정민지, 박규태, 「미국 바이든 행정부의 대(對) 아프리카 주요 정책과 시사점」, 세계경제 포커스, 4(13), pp. 1-13.

[31] 강문수, 정민지, 박규태, 앞의 논문, pp. 1-13.